梅 哲 陳 霄

（1.重慶工商大學(xué) 長江中上游經(jīng)濟(jì)研究中心，重慶400015；2.中共重慶市委黨校 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究所，重慶400041）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新
——對重慶農(nóng)村土地制度改革的調(diào)查研究

梅 哲1陳 霄2

（1.重慶工商大學(xué) 長江中上游經(jīng)濟(jì)研究中心，重慶400015；2.中共重慶市委黨校 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究所，重慶400041）

實施以民生為導(dǎo)向的改革發(fā)展戰(zhàn)略，標(biāo)志著重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革發(fā)展試驗步入新階段。重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展取得的階段性經(jīng)驗中，農(nóng)村土地利用及管理制度改革力度最大、涉及范圍面最廣、取得成效最好。設(shè)立農(nóng)村土地交易所、地票試驗、戶籍制度改革下的農(nóng)村土地使用權(quán)退出，構(gòu)成了當(dāng)前重慶農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的三大亮點。這些措施有力地提高了農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用水平，優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源的空間配置，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，通過對重慶實施農(nóng)村土地利用及管理制度創(chuàng)新展開系統(tǒng)分析，認(rèn)為存在行政分?jǐn)偝杀具^高，驅(qū)動力機(jī)制不完善等不足，還有待于形成“行政＋市場”的雙重機(jī)制，促進(jìn)土地“資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)農(nóng)民土地“實物”退出和土地“權(quán)益”集中流轉(zhuǎn)。

重慶；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；土地交易所；地票；農(nóng)村土地銀行

2007年6月，重慶成立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革先行試驗區(qū)，承擔(dān)率先在西部破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型發(fā)展的國家戰(zhàn)略任務(wù)。實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心在于推動農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程，重慶是全國最大的直轄市，地區(qū)發(fā)展差異明顯，大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)與大庫區(qū)并存，屬于典型的“小馬拉大車”的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)①，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有超過60%的人口在農(nóng)村，而以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例中遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，因此，重慶實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的本質(zhì)就是加速農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。從資源利用、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)系角度來看，呈現(xiàn)三大特點。一是重慶農(nóng)村土地利用率低下。全市絕大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程尚處于相對落后的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品多為初級產(chǎn)品，附加值不高，農(nóng)產(chǎn)品深加工體系和流通體系尚不發(fā)達(dá)，這使得農(nóng)村土地產(chǎn)出率難以提高，另外，農(nóng)業(yè)比較效益低下，目前約有三分之一的農(nóng)民選擇外出務(wù)工，這使農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)直接從業(yè)人口直接減少，土地撂荒、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重；二是環(huán)境的承載力已逼近臨界值。由于重慶市域的具體地貌特征，多數(shù)農(nóng)用土地都在坡度15度以上，面臨嚴(yán)峻的退耕還林、維護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全的現(xiàn)實壓力；三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速發(fā)展日益增長的用地需求與農(nóng)村土地征地供給之間的矛盾逐漸加劇，既要保護(hù)耕地安全，又要統(tǒng)籌實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展對新增建設(shè)用地的有效需求，是擺在重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中的一個兩難問題。為此，必須對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度進(jìn)行創(chuàng)新，這不但是重慶以土地集約節(jié)約利用的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的要求，更是引領(lǐng)重慶率先走出城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迷局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“破題”之舉。在以推動農(nóng)村改革發(fā)展為工作重心的思路指引下，自2007年至今，重慶市大膽嘗試，先行先驗，通過實施農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的一系列舉措，取得了某些階段性經(jīng)驗和成果，同時，針對其中存在的一些問題、困難和不足，本文將立足于土地經(jīng)濟(jì)理論，以管蠡之見，嘗試為解決這些困難和瓶頸提供一些理論上的思考。

一、重慶市農(nóng)村土地制度創(chuàng)新點

重慶市農(nóng)村土地制度創(chuàng)新可分為兩個階段。第一個階段是調(diào)研、籌備和啟動階段。從2007年至2008年底，通過意見征集、綜合調(diào)研和多方面論證分析，逐漸確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用制度改革的總體框架和基本思路，明確了建立“同權(quán)、同價、同市”的城鄉(xiāng)土地使用權(quán)改革制度的基本方向，并建立了全國第一家農(nóng)村土地交易所，并首次提出了“地票”交易的思想。第二個階段是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的全面實施階段。國發(fā)［2009］3號文件為重慶改革發(fā)展提供了導(dǎo)航作用，并鄭重賦予了重慶建立土地交易所和進(jìn)行包括“地票”交易等一系列城鄉(xiāng)土地利用體制機(jī)制綜合創(chuàng)新的政策效力，在堅持以民生導(dǎo)向為改革發(fā)展的原則下②，重慶市政府主導(dǎo)了一系列農(nóng)村土地制度創(chuàng)新試驗，包括農(nóng)村土地交易所和地票交易機(jī)制不斷完善、對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、加速集體林權(quán)制度改革進(jìn)程、激活農(nóng)村生產(chǎn)要素（包括農(nóng)房、土地、大牲畜）等的抵（質(zhì)）押市場③，并于2010年中期，進(jìn)行了自上而下的城鄉(xiāng)戶籍改革制度，并將農(nóng)村土地使用權(quán)自愿、有償退出作為其中一項重要內(nèi)容，這在全國范圍內(nèi)尚屬首次。

（一）三大亮點

1.設(shè)立農(nóng)村土地交易所

（1）政策框架

成立于2008年年底的重慶農(nóng)村土地交易所歷時1年左右的準(zhǔn)備，是農(nóng)民土地“實物”資產(chǎn)權(quán)利和土地指標(biāo)資產(chǎn)權(quán)利集中流轉(zhuǎn)的交易平臺。從政策體系上來說，包括《重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)暫行條例（辦法）》、《重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序》和《重慶農(nóng)村土地交易所章程》三個文件。其中，《暫行條例（辦法）》是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為、支撐土地交易所順利運行的制度性文件?！冻绦颉泛汀墩鲁獭罚潜ＷC土地交易有序進(jìn)行，交易所健康運轉(zhuǎn)的操作性文件。以上三個文件對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍、資格條件、儲備整理、權(quán)益保障等各個環(huán)節(jié)，都作了盡可能周密的設(shè)計。通過這一套制度設(shè)計，目的在于優(yōu)化土地資源配置，盤活存量、用好增量、控制總量，切實保障農(nóng)民權(quán)益，推動農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

（2）交易內(nèi)容

交易所涉及的土地流轉(zhuǎn)模式包括“四個實盤”和“一個虛盤”?！八膫€實盤”，即四種類型的實物使用權(quán)流轉(zhuǎn)。一是耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；二是林業(yè)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；三是農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)；四是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。“一個虛盤”是用地指標(biāo)，或者叫地票。指標(biāo)主要有三個來源：一是宅基地；二是公用設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等其他農(nóng)村集體建設(shè)用地；三是“四荒地”。這三種地，經(jīng)過墾覆整治并嚴(yán)格驗收后，方才產(chǎn)生指標(biāo)或者地票，通過交易所公開公平交易。之所以設(shè)計指標(biāo)或者地票這個形態(tài)，是因為零星散布在廣大農(nóng)村的土地特別是宅基地，要實現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)是很困難的，只有把“農(nóng)民自愿申請的、經(jīng)過整理整治的、按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)驗收合格的”土地用途屬性轉(zhuǎn)化為指標(biāo)形態(tài)，才真正能夠推動它實現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的流轉(zhuǎn)。

（3）實施意義

第一，最嚴(yán)格地保護(hù)土地特別是耕地，切實保障農(nóng)用地特別是耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。通過土地交易所這個平臺，可以推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補平衡，使更多的農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地通過開發(fā)整理，成為后備耕地資源。據(jù)統(tǒng)計，目前重慶農(nóng)村人均生活用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，④一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口就可節(jié)約170平方米左右用地。重慶現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口2300萬，如果有1000萬進(jìn)入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億多平方米建設(shè)用地，等于增加250多萬畝耕地。農(nóng)村建設(shè)用地絕大部分以前都是良田沃土，陽光、土質(zhì)等農(nóng)作物種植的基礎(chǔ)條件都比較好，通過專業(yè)化整理和嚴(yán)格驗收把關(guān)，可以確保農(nóng)用地質(zhì)量不會下降。

第二，在總面積不增加的前提下，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化布局，提高集約利用水平。通過交易所的制度設(shè)計，能夠?qū)崿F(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的零存整取和遠(yuǎn)距離、大范圍的流轉(zhuǎn)；能夠在保證農(nóng)用地特別是耕地不減少甚至增加的前提下，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地；能夠在提高集體建設(shè)用地集約利用水平的同時，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施利用效率。

第三，推動農(nóng)村土地資產(chǎn)化進(jìn)程。通過土地權(quán)利的上市交易，凸顯農(nóng)村土地作為資產(chǎn)的屬性，在土地權(quán)利流轉(zhuǎn)中提高農(nóng)村土地的增值收益，能夠達(dá)到城市資源反哺農(nóng)村、促進(jìn)農(nóng)村要素市場建設(shè)、提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入等效果。

第四，為財政增收開辟了新的渠道。土地流轉(zhuǎn)過程必然伴隨著相應(yīng)的稅費收入。雖然當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還不夠活躍，但從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場前景廣闊。等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)一步成熟后，交易額必將越來越大，會給國家創(chuàng)造大量稅費收入。

2.“地票”交易

（1）背景

建立“地票”交易⑤的一個背景是重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程加速發(fā)展，對農(nóng)村新增建設(shè)用地的“需求”極度旺盛，但基于國內(nèi)最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度，城市擴(kuò)展的用地需求與難以逾越耕地保護(hù)紅線構(gòu)成看一個剛性矛盾⑥。另一方面，宅基地閑置、浪費的現(xiàn)象與宅基地隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象并存。第一，由于工業(yè)化、城市化的發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工的農(nóng)民越來越多，但同時保留其在農(nóng)村的土地、住房和戶籍，因此，“空心戶”和“空心村”是當(dāng)代重慶農(nóng)村一個普遍存在的現(xiàn)象，重慶市近十年來城鎮(zhèn)化率提高了25%，但農(nóng)村居民點用地減少率不到1%。以農(nóng)業(yè)大區(qū)江津區(qū)為例，全區(qū)近40萬農(nóng)戶中約有23%已經(jīng)完全放棄了農(nóng)地耕作，閑置或半閑置的建設(shè)用地粗估可達(dá)近3萬畝，不少農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)生活后，農(nóng)村老宅無法處置變現(xiàn)只能任其閑置。另外，重慶市農(nóng)村宅基地侵占耕地、宅基地占地面積超標(biāo)、人均擁有宅基地數(shù)量超標(biāo)等現(xiàn)象嚴(yán)重，造成對土地資源的極大浪費。第二，由于城市化進(jìn)程導(dǎo)致的對周邊農(nóng)村地區(qū)巨大的用地需求，特別是城市激增的人口對住房的需求，使得縱然在不允許宅基地及房屋向非農(nóng)用途流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境下，必然形成一個日趨活躍的宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場，這種現(xiàn)象在靠近城市的農(nóng)村郊區(qū)尤為明顯。因此，根據(jù)2005年國土資源部發(fā)布了“關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見”精神，通過大膽的制度創(chuàng)新，走出建設(shè)用地“縣域”掛鉤流轉(zhuǎn)的范疇，實現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市市域內(nèi)遠(yuǎn)距離、大范圍置換，通過創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地使用和管理制度為突破口，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的形式，有效化解了城鎮(zhèn)化進(jìn)程用地的剛性需求與耕地保護(hù)剛性紅線的矛盾，既有效增加了耕地，又增加了土地利用總體規(guī)劃約束下的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，逐漸催生了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有效化解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。

（2）內(nèi)容及程序

所謂地票交易，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格審核產(chǎn)生的指標(biāo)。所購得的地票可以納入新增加建設(shè)用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。其基本原理在于，通過對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地的復(fù)墾、整理，產(chǎn)生中經(jīng)有關(guān)部門驗收合格的用地指標(biāo)，并在農(nóng)村土地交易所中公開交易，買家競拍成功后，可以獲得對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的農(nóng)村進(jìn)行等量新增建設(shè)用地征購的權(quán)利，在通過公開的市場招、拍、掛程序后，若該買家競拍成功，則支付的地票費用沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地開墾費。

重慶“地票”交易運作共有4道程序。首先是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”，實際上是“先補后占”?！暗仄薄睂嶋H上就是建設(shè)用地指標(biāo)，并不指某一個具體的地塊。地票交易的主體沒有嚴(yán)格限制，但交易活動必須在土地交易所內(nèi)進(jìn)行，購得的“地票”可以納入新增建設(shè)用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；在城市落地使用時，則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補償安置；對“地票”交易總量，市政府根據(jù)年度用地計劃、經(jīng)營性用地需求情況等合理確定。

（3）實施意義

第一，激活要素市場。首先，“地票”交易制度是“先造地后用地”，農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地之后，才在城市新增建設(shè)用地，對耕地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好。其次，能夠降低拆遷成本，減少拆遷矛盾?！暗仄薄蹦Ｊ綄崿F(xiàn)了在遠(yuǎn)郊區(qū)縣偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行拆遷安置，在近郊區(qū)縣用地。因為在遠(yuǎn)郊偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)戶對集體建設(shè)用地的增值收益預(yù)期不高，降低了拆遷難度。再次，有利于實現(xiàn)土地從資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。土地交易所成立后，通過開展遠(yuǎn)距離、大范圍的土地資源優(yōu)化配置，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動的資本，這必然帶動農(nóng)村要素市場的發(fā)育，有力地促進(jìn)資本、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等其他要素市場建設(shè)。

第二，以土地增值收益，反哺“三農(nóng)”。其一，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入。農(nóng)民宅基地復(fù)墾所得的“地票”，交易成功后，農(nóng)民可得到三筆收益：農(nóng)民的房屋及其附著物按當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償；按復(fù)墾區(qū)縣100平方米鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋市場價的20%給予農(nóng)民購房補助；復(fù)墾增加的耕地仍由該農(nóng)戶承包耕種。其二，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供了資金支持。對于屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的“地票”（比如鄉(xiāng)村公用設(shè)施或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄的建設(shè)用地），首先按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)給予所有權(quán)補償，主要用于村民的社會保障；其次在地票收益中還將撥付給復(fù)墾區(qū)縣一筆耕地保護(hù)基金或用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項基金。此外“地票”落戶區(qū)縣還將獲得約占“地票”交易總額10%左右的新增建設(shè)用地有償使用費，用于改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展條件。

第三，助推戶籍制度改革。試行“地票”交易制度，是對中國農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的一次有益探索。如果由政府出資，結(jié)合戶籍制度改革，統(tǒng)一購買進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地，通過“地票”的形式出讓給用地的城鎮(zhèn)，并把其中一部分收益補償給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和進(jìn)城落戶的農(nóng)民、農(nóng)民落戶的城鎮(zhèn)政府，這對于推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶，使之徹底脫離農(nóng)村土地的束縛，對于實現(xiàn)資源節(jié)約集約利用視角下中國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)型具有重要意義。

3.戶籍制度改革下的農(nóng)村土地退出

（1）政策體系構(gòu)建

農(nóng)民土地使用權(quán)退出是近期重慶實施“農(nóng)轉(zhuǎn)城”工程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的核心內(nèi)容。主要由4個文件構(gòu)成，即“1＋3”政策體系，⑦具體來講，重慶對農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城設(shè)計了一套完整的政策實施機(jī)制，概括起來就是“335”，即3年過渡、3項保留和5項納入。第一，“3年過渡”，是指對農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后承包地、宅基地的處置，設(shè)定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)，避免農(nóng)民轉(zhuǎn)戶急轉(zhuǎn)身，使轉(zhuǎn)戶居民能盡快適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。第二，“3項保留”，一是農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可以繼續(xù)保留林地的使用權(quán)；二是保留計劃生育政策，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員在享受城鎮(zhèn)居民社會保障和福利待遇后五年內(nèi)，繼續(xù)執(zhí)行原戶籍地生育政策，享受農(nóng)村計生獎勵扶助及特別扶助政策；三是保留農(nóng)村各項補貼，農(nóng)民目前享受的農(nóng)村種糧直補、農(nóng)機(jī)具補貼等與土地相結(jié)合的惠農(nóng)政策，在農(nóng)民自愿退出承包地經(jīng)營權(quán)之前繼續(xù)保留。第三，“5項納入”，是指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后“五件衣服”一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正體現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

（2）進(jìn)程及作用

重慶市政府推行農(nóng)村土地使用權(quán)退出政策以來，迄今累計轉(zhuǎn)戶農(nóng)民已超過170萬戶，取得了初步的效果，但基于城鄉(xiāng)戶籍制度改革的艱巨性和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性，此項政策在后續(xù)期間的執(zhí)行效力還有待于在實踐中進(jìn)一步檢驗。就其制度設(shè)計的初衷而言，對于完善重慶以民生為導(dǎo)向的改革體系是十分重要的。其作用表現(xiàn)為三個方面：一是提升重慶城鎮(zhèn)化率。重慶改革的一項重要內(nèi)容是建立科學(xué)、完善的城鎮(zhèn)發(fā)展體系。重慶城鎮(zhèn)體系分布呈現(xiàn)“一頭大、兩頭小”的特征，即都市發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)圈人口規(guī)模過大，但次級區(qū)域中心城市和中心小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模偏小，不足以形成人口集聚的規(guī)模效應(yīng)，難以有效釋放“人口紅利”，因此，完全有必要加速農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，形成“三級”分布的合理城鎮(zhèn)化體系，打破城鄉(xiāng)人口分布的靜態(tài)二元分布格局，為實現(xiàn)重慶經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變奠定好基礎(chǔ)。二是有利于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的整體推進(jìn)。通過以農(nóng)民轉(zhuǎn)戶、退地的方式，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的節(jié)約集約利用，更有效地整合農(nóng)村的土地資源，并促進(jìn)集中流轉(zhuǎn)，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的建立和現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展體系的建立。三是使農(nóng)民得到實惠，推進(jìn)農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民根據(jù)自主愿望，若選擇退地，在退地補償上，可得到至少4筆補償資金（包括土地承包權(quán)剩余年限補償資金、農(nóng)村住房及構(gòu)附著物補償資金、宅基地使用權(quán)補償資金和購房補償資金）。除此之外，還能夠在住房、養(yǎng)老、低保、醫(yī)療、教育和就業(yè)等方面享受同等的城鎮(zhèn)社會保障待遇，有利于解除農(nóng)民傳統(tǒng)的戀地情結(jié)，實現(xiàn)農(nóng)民自我認(rèn)知和發(fā)展價值的轉(zhuǎn)變。

二、重慶市農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯與機(jī)理

重慶推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的系列政策和措施始終是服務(wù)于以民生為導(dǎo)向的改革這個前提的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點和歸宿歸結(jié)為一點，就是提高人民的生活水平，保證人民過上幸福的生活。重慶最大的實際就是廣大的“兩翼”農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、農(nóng)民收入偏低、農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。一個重要的原因在于，家庭經(jīng)營模式下形成的生產(chǎn)資源分散與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出績效低下的矛盾突出，尤其是在比較利益的機(jī)制作用下，造成了大量剩余農(nóng)村勞動力難以有效轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)有效勞動力缺乏的“悖論”現(xiàn)象。一方面，大量青壯勞動力外出務(wù)工，但“離鄉(xiāng)不離土”，而自有土地又難以有效實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致大量土地資源撂荒；另一方面，留守農(nóng)村的往往是老人、婦女、兒童，難以對土地進(jìn)行規(guī)模的耕作，因此，這就導(dǎo)致了農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)績效低下、農(nóng)地浪費等問題的產(chǎn)生。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來講，城市擴(kuò)展對農(nóng)村土地的需求與日俱增，但由于農(nóng)村土地資源，尤其是耕地保護(hù)的剛性紅線，又使重慶的城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨一個資源制約的瓶頸。這樣，就形成了城鎮(zhèn)發(fā)展用地緊缺與農(nóng)村土地資源大量閑置、浪費的“兩難”局面。因此，如何尋求一條科學(xué)、合理的路徑，解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)下的城鎮(zhèn)發(fā)展資源約束與農(nóng)村資源利用低效的難題，是重慶市實施一系列農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新舉措的直接動因。從制度創(chuàng)新形式上來講，無論是土地流轉(zhuǎn)、地票交易還是土地退出，都著眼于將農(nóng)村土地經(jīng)營和利用形式從分散、粗放轉(zhuǎn)變?yōu)榧s、節(jié)約，并通過市域范圍內(nèi)的資源權(quán)益置換，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展用地資源的科學(xué)配置和最優(yōu)規(guī)模，以更好推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程，這就構(gòu)成了當(dāng)前重慶實施農(nóng)村利用制度創(chuàng)新舉措的內(nèi)在邏輯。

從運行機(jī)制來看，重慶市的系列舉措，包括對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記、建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的平臺、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)及指標(biāo)交易的內(nèi)容以及城鄉(xiāng)戶籍制度改革等，絕非孤立、靜態(tài)的，而是統(tǒng)一、漸序推進(jìn)的?？偟膩碚f，重慶土地利用制度創(chuàng)新機(jī)制包括激勵機(jī)制創(chuàng)新、運行機(jī)制創(chuàng)新和保障機(jī)制創(chuàng)新三個部分。第一，激勵機(jī)制創(chuàng)新是指為推動農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)有序退出等目的，政府制定的一系列相關(guān)激勵政策及措施，包括農(nóng)村土地退出補償政策、轉(zhuǎn)戶農(nóng)民城鎮(zhèn)安置和發(fā)展政策等；第二，運行機(jī)制創(chuàng)新是指為實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的統(tǒng)籌節(jié)約、集約利用，設(shè)計的相關(guān)具有重慶特色的具體制度，包括農(nóng)村土地交易所、地票交易制度等；第三，保障機(jī)制創(chuàng)新是指在實施民生導(dǎo)向的改革前提下，針對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的社會保障問題進(jìn)行的實施的一系列“民生工程”，包括公租房建設(shè)以及涵蓋就業(yè)、醫(yī)療、教育等社會保障體系領(lǐng)域的建設(shè)。具體內(nèi)在關(guān)系如下圖所示：

圖1 重慶市農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新的目的、機(jī)制作用示意圖

從目前重慶農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新的進(jìn)展來看，取得了一些經(jīng)驗，也逐漸為廣大的農(nóng)民所接納，以實施戶籍制度改革背景下的農(nóng)村土地使用權(quán)退出政策來講，截至目前，已轉(zhuǎn)戶約170萬人，政策實施取得了預(yù)期的效果。當(dāng)然，任何一項制度創(chuàng)新都必將面臨較大的風(fēng)險和成本，在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新的同時，也必然面臨更為艱巨的挑戰(zhàn)。例如，農(nóng)村土地抵押的合法性問題、地票交易中如何完善和保護(hù)農(nóng)民對土地增值收益分配權(quán)益問題以及農(nóng)民土地退出的時機(jī)和形式問題等，都有必要進(jìn)行研究和探討?？偟膩碚f，重慶市農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新敢為人先，大膽嘗試，是一場自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，政府在推進(jìn)這項改革中起到了決定性的作用，但很多創(chuàng)新性的舉措都帶有一定的行政計劃色彩，而市場在迄今為止的這項改革中還未發(fā)揮更大作用，因此，如何有效結(jié)合“行政”和“市場”兩種手段，尤其是充分發(fā)揮市場在配置城鄉(xiāng)土地資源集約節(jié)約利用的基礎(chǔ)性和主體性作用，或許是下一步推進(jìn)這項創(chuàng)新不斷走向完善、成熟的關(guān)鍵。

三、農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新的高級形態(tài)——土地銀行

重慶市土地利用制度創(chuàng)新的一個顯著特征在于：實施動態(tài)、連續(xù)的政策、機(jī)制和保障措施，重新統(tǒng)籌土地資源的在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置?？偟膩碚f，制度創(chuàng)新的重點在于土地“資源”，而非土地“資產(chǎn)”。因此，農(nóng)民本身的土地權(quán)利，尤其是關(guān)于如何看待農(nóng)民對于土地收益的權(quán)利，還未引起足夠的重視。而土地“資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化，尤其是實現(xiàn)土地和金融的“兩極”對話⑧，建立農(nóng)村土地資本化的運作機(jī)制，是在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型時期，提升農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)內(nèi)生性資本積累的客觀需求，因此，若能在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)，建立農(nóng)村土地銀行，以信用、貨幣和資本市場的媒介作用，全方位提升農(nóng)村土地的“資產(chǎn)”價值，凸顯其“資本”屬性，將對進(jìn)一步完善重慶土地利用制度創(chuàng)新試驗的體制和機(jī)制起到突破性的作用。

（一）土地銀行的國內(nèi)外實踐

1.國外實踐

近兩個世紀(jì)以來，西方國家為解決普遍面臨的統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地、提高土地資源利用效率問題，設(shè)立土地銀行，取得良好效果。按不同“服務(wù)標(biāo)的物”，土地銀行可分為兩種類型：

第一類：專門為農(nóng)村土地開發(fā)利用提供金融服務(wù)。如德國土地抵押信用合作社（1770年），美國聯(lián)邦土地銀行（1916年），臺灣地區(qū)土地銀行（1946年）等。這類土地銀行有三個特征：一是服務(wù)標(biāo)的物主要是農(nóng)村土地。二是主要為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務(wù)。為農(nóng)民提供長期信用，幫助農(nóng)民購買耕地、改良土地或興建農(nóng)業(yè)設(shè)施等（美國聯(lián)邦土地銀行）。協(xié)助當(dāng)局推行土地政策，進(jìn)行農(nóng)地改革，發(fā)展農(nóng)林漁牧等事業(yè)（臺灣土地銀行）⑨。三是從事與土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)。發(fā)行農(nóng)地抵押債券并負(fù)責(zé)還本付息，貸放以農(nóng)地作第一抵押品的長期貸款。發(fā)行農(nóng)地債券和發(fā)放長期低利息貸款。

第二類：代表城市政府集中進(jìn)行土地征購、整理、儲備、供應(yīng)和開發(fā)⑩。如瑞典土地銀行，新加坡土地銀行（1960年），韓國土地開發(fā)公社（1978年）等。服務(wù)標(biāo)的物主要是城市土地，以政府信用為基礎(chǔ)，土地所有者在自愿和服從國家總體安排的前提下，將自有土地賣（或租）給土地銀行。經(jīng)過整理和適度開發(fā)后，土地銀行將這些土地用于社會公共設(shè)施建設(shè)或賣（或租）給土地需求者。

2.國內(nèi)實踐

國內(nèi)對建立土地銀行的探索一直沒有停止。早在1940－1948年間，為適應(yīng)戰(zhàn)時需要，發(fā)展糧食生產(chǎn)、增加軍糧供給，國民黨政府曾短暫的推行土地資金化政策，已經(jīng)形成了比較成熟的土地銀行實施綱要，計劃發(fā)行土地債券以籌集農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)的資金。但由于戰(zhàn)爭以及政權(quán)更迭等原因，土地銀行并未真正得以在實踐中推行。?然而，國民黨退到臺灣后，作為政府推行平均地權(quán)、耕者有其田等土地政策的配套產(chǎn)物，臺灣土地銀行應(yīng)運而生，以發(fā)展不動產(chǎn)及農(nóng)業(yè)金融長期融通資金業(yè)務(wù)為主，至今運行良好。

從大陸的實踐情況來看，早在上世紀(jì)八十年代貴州省湄潭縣作為農(nóng)村土地制度建設(shè)試點，為解決開發(fā)非耕地資源的巨大資金來源問題，曾建立過專業(yè)的農(nóng)村土地金融開發(fā)公司，但由于資金來源不足、組織形式不合理、資金經(jīng)營和管理偏差等的制度安排失誤問題，加之最初的土地證券化方案未能順利實施，使整個土地金融運行的績效很低，最終導(dǎo)致試驗失敗?。2005年，為擴(kuò)大柑橘產(chǎn)量和提高柑橘專業(yè)合作社經(jīng)營和管理水平，重慶市江津區(qū)在國家開發(fā)銀行重慶分行的支持下，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，社員以自己的土地使用權(quán)折資入股票，一方面，合作社“化零為整”，提高了柑橘生產(chǎn)的集約化和規(guī)?；?，另一方面，為外出務(wù)工農(nóng)民解除了土地的束縛，同時以分享紅股權(quán)利的方式，提高了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，推動了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。但由于與湄潭土地金融試驗一樣，試點都采取了股份制的形式，隨著生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致的交易費用成本過高，這一模式能否健康運行還值得深入探討。成都市在探索“土地銀行”上也作出過積極的嘗試。2008年，為適應(yīng)災(zāi)后重建和農(nóng)民居住方式的變化，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，2008年12月，成都彭州市首家農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社（土地銀行）——磁峰鎮(zhèn)皇城農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社正式掛牌運行，主要經(jīng)營農(nóng)民土地使用權(quán)存貸業(yè)務(wù)，一定程度上有效解決了災(zāi)后重建農(nóng)民集中居住占地后權(quán)屬調(diào)整的問題，同時促進(jìn)了土地資源的集約節(jié)約利用，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入?。

（二）重慶建立土地銀行的條件分析

改革開放以來，學(xué)術(shù)界對建立土地銀行的討論一直并未平息，在實踐中也進(jìn)行過積極、有益的嘗試。但由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺性和配套實施環(huán)境的不完善，推行土地銀行面臨重重困難。當(dāng)前，重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)，其推行的以民生為導(dǎo)向的發(fā)展改革措施中，特別是農(nóng)村土地利用制度的系列創(chuàng)新，為下一步建立土地銀行奠定了良好的基礎(chǔ)，建立并逐漸推廣農(nóng)村土地銀行制度面臨著建國以來最好的歷史機(jī)遇。具體來說，重慶具備了全面建立土地銀行的三大條件：

第一，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度逐漸完善。近年來，重慶市啟動全市范圍內(nèi)農(nóng)村土地的確權(quán)登記進(jìn)程，承包地、宅基地、林地確權(quán)到戶，農(nóng)村土地及房屋權(quán)屬登記制度不斷完善，在法律上明晰了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的權(quán)利邊界。其次，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)功能逐步完整。按現(xiàn)行法規(guī)定，農(nóng)民土地使用權(quán)一般只具備占有、使用和收益的權(quán)能，一般不具備處分權(quán)能，而處分權(quán)是實現(xiàn)不動產(chǎn)價值和使用價值分離的關(guān)鍵，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶大部分農(nóng)戶具有將宅基地使用權(quán)等財產(chǎn)權(quán)設(shè)定抵押向金融機(jī)構(gòu)融資的意愿?，而在2010年初重慶市規(guī)定了包括土地在類的農(nóng)村等生產(chǎn)要素具有抵押、質(zhì)押的權(quán)利，實際上就是重新賦予了農(nóng)民對土地的處置權(quán)利，為建立以抵押為核心的農(nóng)村土地銀行提供了依據(jù)。

第二，土地產(chǎn)權(quán)處分的保障機(jī)制逐漸完善。在實踐上推行土地銀行最大的顧慮在于若農(nóng)民因抵押土地?zé)o法清償債務(wù)而失去土地，將會對社會穩(wěn)定造成不利影響?。重慶啟動大規(guī)模的公租房建設(shè)，同時以推進(jìn)戶籍制度改革農(nóng)民土地使用權(quán)退出為契機(jī)，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、教育等社會公共領(lǐng)域的投入，力圖將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系范疇，這就使農(nóng)民不會因失去土地而流離失所，因此，只要通過一系列有效的制度安排，擔(dān)心因農(nóng)民失去土地而可能造成的社會不穩(wěn)定因素的顧慮將不復(fù)存在。

第三，土地權(quán)利流通市場逐漸完善。農(nóng)村土地交易所的建立為各類土地權(quán)利實現(xiàn)自由、流通提供了媒介。承包地、林地等土地實物資產(chǎn)可依據(jù)權(quán)利人意志，自由轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃，促進(jìn)了土地的集中流轉(zhuǎn)；“地票”交易為權(quán)利人實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，保障了非農(nóng)業(yè)用途土地的價值增值；另外，各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級土地專業(yè)合作社、土地交易市場和各類農(nóng)村土地中介組織正逐漸形成規(guī)模，這些都為農(nóng)村土地權(quán)利的自由流通形成了良好的條件。

（三）重慶建立農(nóng)村土地銀行的內(nèi)容、機(jī)制分析

1.重慶建立土地銀行的組織及內(nèi)容

根據(jù)土地集約節(jié)約利用和切實保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益原則，在農(nóng)村土地分類、分用途管理的指導(dǎo)原則下，可嘗試建立政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地銀行，其業(yè)務(wù)主要包括經(jīng)營農(nóng)村土地實物資產(chǎn)業(yè)務(wù)和農(nóng)村土地權(quán)益資產(chǎn)業(yè)務(wù)。

（1）組織。①由重慶市農(nóng)村商業(yè)銀行、重慶市主要土地儲備機(jī)構(gòu)和其他合法的金融機(jī)構(gòu)作為共同發(fā)起人，設(shè)立股份制重慶農(nóng)村土地銀行。②組建重慶市農(nóng)村土地銀行監(jiān)督管理委員會，委員由市國資委、市國土房管局、市城鄉(xiāng)建委、市農(nóng)委、市林業(yè)局等相關(guān)部門人員構(gòu)成。委員會下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，辦公室設(shè)在市國資委。農(nóng)村土地銀行是直屬于重慶市政府領(lǐng)導(dǎo)的政策性土地金融機(jī)構(gòu)。其資本金主要部分由市財政撥付，另對市屬主要土地儲備機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行股權(quán)投資。收益來源主要是農(nóng)村土地使用權(quán)存貸利差、土地租賃、信托等收益及發(fā)行土地債券收入。

對于具體的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置形式，可按照“1＋3”原則，設(shè)立一個總行和三個分行，即重慶市農(nóng)村土地銀行總行，重慶市農(nóng)村土地銀行合川分行、重慶市農(nóng)村土地銀行萬州分行和重慶市農(nóng)村土地銀行涪陵（或黔江）分行。重慶市農(nóng)村土地銀行總行主要統(tǒng)籌全市范圍內(nèi)的土地信貸業(yè)務(wù)的綜合平衡管理、制定重大發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、制定土地銀行債券發(fā)行計劃及具體負(fù)責(zé)主城區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村土地使用權(quán)存貸、（質(zhì)）抵押、租賃、信托等業(yè)務(wù)。其余三個分行主要負(fù)責(zé)各自區(qū)域范圍內(nèi)土地使用權(quán)存貸、（質(zhì)）抵押、租賃、信托等業(yè)務(wù)。另外，可按照“就近申請、統(tǒng)一審核、委托辦理”原則，建立與農(nóng)村商業(yè)銀行的合作機(jī)制。重慶農(nóng)村土地銀行總行委托主城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村商業(yè)銀行網(wǎng)點代理接受農(nóng)村土地使用權(quán)存貸、（質(zhì)）抵押、租賃、信托等申請業(yè)務(wù)；總行統(tǒng)一審核主城區(qū)農(nóng)村土地使用權(quán)存貸、（質(zhì)）抵押、租賃、信托等申請，對符合條件的給予批準(zhǔn)，并委托農(nóng)村商業(yè)銀行辦理相關(guān)事宜。其余三個分行委托本區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村商業(yè)銀行網(wǎng)點接受農(nóng)村土地使用權(quán)存貸、（質(zhì)）抵押、租賃、信托等申請業(yè)務(wù)；分行統(tǒng)一審核本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地使用權(quán)存貸、（質(zhì)）抵押、租賃、信托等申請，對符合條件的給予批準(zhǔn)，并委托農(nóng)村商業(yè)銀行辦理相關(guān)事宜。

（2）內(nèi)容

一是經(jīng)營農(nóng)村土地使用權(quán)存貸業(yè)務(wù)。農(nóng)村土地使用權(quán)存貸是指申請人以法定一定年限的土地承包經(jīng)營權(quán)存入土地銀行，土地銀行統(tǒng)一組織土地使用權(quán)的借貸，定期收取借貸利息，同時給付申請人存地利息的行為。①申請人向農(nóng)村土地銀行申請存地業(yè)務(wù)的，相關(guān)土地權(quán)屬證明一并移轉(zhuǎn)，土地銀行發(fā)放統(tǒng)一制作的存地證明，存地人以此定期收取存地利息。②參照同期銀行存款利率水平，土地銀行根據(jù)土地實際存入年限，從各區(qū)（縣）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平實際出發(fā)，具體研究制定存地利息政策。③存地人成功申請土地土地使用權(quán)存地業(yè)務(wù)的，不得再將之用于抵押、入股、租賃、托管等流轉(zhuǎn)用途。④農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等，向土地銀行申請承包經(jīng)營權(quán)貸地業(yè)務(wù)的，土地銀行按照“零存整貸”的原則，向合格的申請人發(fā)放統(tǒng)一制作的貸地證，并向貸地人定期收取貸地利息。⑤參照同期銀行貸款利率水平，根據(jù)各區(qū)（縣）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平實際，具體研究制定貸地利息政策。⑥貸地人必須規(guī)模經(jīng)營土地，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，對于承包經(jīng)營權(quán)存貸，嚴(yán)禁將土地用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的用途。

二是經(jīng)營農(nóng)村土地使用權(quán)抵押業(yè)務(wù)。土地使用權(quán)抵押是指申請人將法定存續(xù)年限的土地使用權(quán)權(quán)抵押給土地銀行，獲取融資的行為。①抵押人指包括未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民、國有土地儲備機(jī)構(gòu)和農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)以及其他合法的土地權(quán)利主體。②明確資金用途，加強(qiáng)貸后管理。首先，按照“提高土地經(jīng)營集約節(jié)約利用水平、提高土地產(chǎn)出”的原則，抵押貸款必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)禁用于一切非農(nóng)性質(zhì)的領(lǐng)域。其次，土地銀行要對貸款實施積極的跟蹤管理，要求貸款人要定期報告貸款使用的情況、效益等，同時建立健全農(nóng)村征信體系，探索建立行之有效的抵押貸款風(fēng)險規(guī)避機(jī)制。③建立科學(xué)、合理、因地制宜的抵押物處置制度。首先，逾期不能清償債務(wù)的，參照《擔(dān)保法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，進(jìn)入抵押物處置程序。其次，堅持“土地利用用途不改變”的原則，土地銀行對抵押物面積、質(zhì)量、區(qū)位進(jìn)行重新評估，以貸地、租賃經(jīng)營的方式，交付其他土地經(jīng)營者使用，在對持續(xù)、穩(wěn)定的貸地收益或租金收益折現(xiàn)后，土地銀行有權(quán)對抵押貸款本息部分優(yōu)先受償，若有剩余，為土地抵押人或其他權(quán)利人所有。最后，抵押人為未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的，若因無力償還債務(wù)而處置土地，土地銀行會同有關(guān)部門，研究將之納入“農(nóng)轉(zhuǎn)城”體系，享受除承包地自愿退出外的其他相關(guān)戶籍制度配套政策。

三是經(jīng)營土地使用權(quán)信托業(yè)務(wù)。指土地權(quán)利人（委托人）為有效利用土地，提高農(nóng)村土地的開發(fā)與經(jīng)營效率，而將土地剩余年限的使用權(quán)信托予受托人（土地銀行），由受托人管理、運營，將開發(fā)經(jīng)營的利潤做為信托受益分配金交付給受益人。①權(quán)利主體。若土地權(quán)利人為未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的，可以自愿將剩余年限的土地承包經(jīng)營權(quán)以委托轉(zhuǎn)包或委托租賃的形式交付給土地銀行，土地銀行在扣除其合理報酬和其他費用后，支付委托人對等轉(zhuǎn)包價金或定期給付委托人信托收益。以委托轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的，參照參加戶籍制度改革農(nóng)民農(nóng)村土地退出補償辦法，研究制定轉(zhuǎn)包價金基準(zhǔn)價格；以委托租賃方式流轉(zhuǎn)的，按照折現(xiàn)后租金總量與轉(zhuǎn)包價金總體平衡的原則，研究制定土地信托收益。若土地權(quán)利人為農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)或國有土地儲備機(jī)構(gòu)的，可以資源將剩余年限的土地使用權(quán)以實物信托的方式交付給土地銀行，土地銀行在扣除其合理報酬和其他費用后，定期給付委托人信托收益。②發(fā)行土地長期信托計劃。土地銀行對委托人的土地資產(chǎn)進(jìn)行集中經(jīng)營?？刹捎米赓U和發(fā)行土地信托計劃并舉的方式，合理促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)效益。土地經(jīng)營者要定期向土地銀行支付土地租金。土地銀行可按照土地租賃年限，對不同期限結(jié)構(gòu)的土地租賃收益進(jìn)行合理測算，面向金融機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者等，發(fā)行基于土地未來經(jīng)營收益之上的土地信托計劃，以信托募集的資金，積極推進(jìn)田、水、路、林、村的綜合整治或支付委托人的信托收益，同時以增值的土地規(guī)?；蛄鬓D(zhuǎn)收益，支付信托計劃投資人的投資收益。③土地銀行務(wù)必要將自身資產(chǎn)與土地信托資產(chǎn)分割運行、單獨管理，且由農(nóng)村商業(yè)銀行作為土地信托資產(chǎn)的實際托管人，并適時提供必要的現(xiàn)金流和結(jié)算服務(wù)。

四是研究開展發(fā)行土地銀行債券業(yè)務(wù)。遵循自愿、互利、有償?shù)脑瓌t，土地銀行可以以自有主營業(yè)務(wù)收入作為擔(dān)保，發(fā)行企業(yè)債券，發(fā)行企業(yè)債券的主體、程序、內(nèi)容、管理適用相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。①主營業(yè)務(wù)收入構(gòu)成。一是土地使用權(quán)存貸利差。主要指各類土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)及其他土地實物資產(chǎn)的存貸利差。二是土地使用權(quán)抵押貸款收益及處置收益。主要指承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林地使用權(quán)抵押貸款的利息收入或因無力清償貸款的，處置上述各類土地權(quán)利后土地銀行優(yōu)先受償?shù)氖找?。三是土地使用?quán)信托的管理者收益。主要指土地銀行以受托人的身份收取的一定的承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)信托管理費用。四是其他合法的業(yè)務(wù)收入來源。②發(fā)行方式。一是制定債券發(fā)行章程。章程應(yīng)詳細(xì)說明債券發(fā)行的對象、時間和期限，明確債券的種類、利率和還本付息方式，二是建議組成土地銀行債券承銷團(tuán)，采取銀團(tuán)委托銷售的方式，主要面向公眾發(fā)行各種利率期限結(jié)構(gòu)的土地銀行債券，若有剩余，由各主要證券承銷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收購。③資金用途。土地銀行債券發(fā)行募集的資金必須用于土地銀行自身業(yè)務(wù)經(jīng)營。即為各類土地使用權(quán)存貸、抵押、信托、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整治復(fù)墾提供資金來源，另，可適當(dāng)投資部分比例用于購買國債。

2.重慶建立農(nóng)村土地銀行的機(jī)制分析

土地銀行、農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)和土地交易所是實現(xiàn)農(nóng)村土地銀行有機(jī)運作的三個核心平臺。首先，農(nóng)民以各類分散的土地使用權(quán)以存貸、信托、抵押等形式交付土地銀行，土地銀行通過農(nóng)村土地整治復(fù)墾機(jī)構(gòu)將之“化零為整”，形成可集中規(guī)模經(jīng)營或地票交易的條件，然后土地銀行將重新組合的土地“資產(chǎn)”在土地交易所上市交易，最后形成土地使用權(quán)或土地收益權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，并按照“地利共享、漲價歸農(nóng)”的原則，其增值收益在各個環(huán)節(jié)參與主體間進(jìn)行公平、合理的分配。

圖2 農(nóng)村土地銀行運行機(jī)制示意圖

四、結(jié)論

以上對自重慶設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，在農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了必要的梳理和闡述。認(rèn)為農(nóng)村土地交易所、地票交易和戶籍制度改革視角下的農(nóng)村土地使用權(quán)退出，是近年來重慶在實施以民生為導(dǎo)向的改革進(jìn)程中重要的三大制度創(chuàng)新，促進(jìn)了農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用、提高了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)績效、助推了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。但同時，其著力點在于優(yōu)化城鄉(xiāng)土地“資源”的空間配置，帶有較為強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)色彩，“市場”這只看不見的手發(fā)揮的作用還比較有限。為此，在促進(jìn)土地由“資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化的思維下，為進(jìn)一步深化重慶市農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的內(nèi)容、形式和機(jī)制，嘗試提出了設(shè)立“農(nóng)村土地銀行”的設(shè)想，以土地收益流動為導(dǎo)向，逐步建立農(nóng)村土地資本化積累機(jī)制，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距，更好推動重慶改革發(fā)展。

其一，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)村改革協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中更要注重保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益。建議農(nóng)民退出土地使用權(quán)的同時，保留其一定的土地收益權(quán)，使之能夠參與土地集中流轉(zhuǎn)、置換、指標(biāo)交易后增值的收益分配，破解農(nóng)民對土地實物的依賴情結(jié)，引導(dǎo)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變，更好推進(jìn)戶籍制度改革進(jìn)程。

其二，深入創(chuàng)新農(nóng)村土地集約節(jié)約利用的機(jī)制。以政府為引導(dǎo)、市場為主導(dǎo)，建立土地實物資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和土地權(quán)益資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的平臺和機(jī)制，進(jìn)一步完善土地交易所和地票交易制度，加緊建設(shè)以“土地銀行”為核心的農(nóng)村土地權(quán)益資產(chǎn)流通平臺，促進(jìn)農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)的集約化、節(jié)約化，以及農(nóng)村土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的有序化、合理化和公平化。

其三，進(jìn)一步完善覆蓋城鄉(xiāng)的均質(zhì)社會保障體系。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等社會保障體系建設(shè)，建議在堅持“就業(yè)為導(dǎo)向、住房為基本保障”的前提下，以政府為引導(dǎo)，著重提高農(nóng)民的就業(yè)能力，以企業(yè)為主體，形成多樣化的就業(yè)供給；同時，按照“主城＋次級區(qū)域中心城市＋小城鎮(zhèn)”的三級城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)的公租房及保障性住房分布體系，鼓勵農(nóng)民就近擇業(yè)、就近居住，使之逐漸脫離土地社保的束縛，實現(xiàn)自身“市民”身份的轉(zhuǎn)變。

注釋

①2007年重慶首設(shè)全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)時，時任中共重慶市委書記汪洋稱“從某種意義上說，重慶是中國的一個縮影。如果重慶在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中闖出一條新路，將對全局具有推動意義和典型示范意義”。而后，根據(jù)重慶市規(guī)劃，重慶將從公共財政體制、戶籍制度、土地管理和使用制度、社會保障制度、農(nóng)村市場體制、行政體制等6個方面推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革。

②堅持以民生為導(dǎo)向的發(fā)展之路是當(dāng)前中共重慶市委書記薄熙來重要的施政要領(lǐng)，大致包括“五個重慶”、“內(nèi)陸開放高地”、“民生十條”工程建設(shè)等若干內(nèi)容，也有媒體和學(xué)者稱之為“重慶模式”或“重慶實踐”。

③詳見2010年《重慶市政府工作報告》

④重慶市統(tǒng)計局：《重慶統(tǒng)計年鑒2010》北京：中國統(tǒng)計局出版社，2010年，第8頁。

⑤地票交易源自于“耕地總量動態(tài)平衡”思路下的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試驗。這一思想可能最早由北京大學(xué)周其仁教授提出，在成都等地曾進(jìn)行過零散的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)等試驗，但“地票”交易進(jìn)一步創(chuàng)新了城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的做法，一是土地資源指標(biāo)遠(yuǎn)距離的空間轉(zhuǎn)換；二是“指標(biāo)”成為一種資產(chǎn)得以在特別的市場（土地交易所）上交易。

⑥嚴(yán)金明：《中國土地利用總體規(guī)劃：理論、方法、戰(zhàn)略》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2001年，第69頁。

⑦包括《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》（渝府發(fā)【2010】78號）、《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革社會保障實施辦法（試行）的通知》（渝辦發(fā)【2010】202號）、《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）的通知》（渝辦發(fā)【2010】203號）及《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實施辦法（試行）的通知》（渝辦發(fā)【2010】204號）。

⑧陳方正：《土地與金融“兩極對話”的實踐與理論思考》，《中國軟科學(xué)》2004年第3期。

⑨周誠：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，北京：商務(wù)印書館，2003年，第96頁。

⑩歐陽安蛟等：《中國城市土地收購儲備制度：理論與實踐》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002年，第110頁。

?黃賢金：《國統(tǒng)區(qū)土地資金化的歷史考察及本質(zhì)分析》，《中國農(nóng)史》1993年第3期。

?羅劍朝、聶強(qiáng)等：《博弈與均衡：農(nóng)地金融制度績效分析—貴州省湄潭縣農(nóng)地金融制度個案研究與一般政策結(jié)論》，《中國農(nóng)村觀察》2003年第3期。

?陳家澤、周靈：《成都探索“土地銀行”》，《決策》2009年第9期。

?陳霄、鮑家偉：《農(nóng)村宅基地抵押問題調(diào)查研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2010年第8期。

?孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評論》2005年第4期。

2011－01－10

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“構(gòu)建和諧社會過程中的老年收入保障問題研究”（10YJA710044）；教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“增強(qiáng)政府社會管理和公共服務(wù)能力的農(nóng)村綜合改革研究”（09JJD840004）；國家社科基金“土地資化本在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用及轉(zhuǎn)型研究”（10XJY0016）

責(zé)任編輯 王敬堯