宋亞平

（湖北省社會科學(xué)院，湖北 武漢430070）

政府化與市場化：農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制變革
——湖北省“以錢養(yǎng)事”改革的回顧與評價

宋亞平

（湖北省社會科學(xué)院，湖北 武漢430070）

本文基于對湖北省“以錢養(yǎng)事”改革所進(jìn)行的歷史性回顧與評價，認(rèn)為“以錢養(yǎng)事”改革不是后稅改時期基層政府的“甩包袱”行為，傳統(tǒng)的“七站八所”無法承載農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任是其重要原因；遵循市場化原則和社會化方向基礎(chǔ)上的政府農(nóng)村工作方法探索是其發(fā)展方向，“以錢養(yǎng)事”改革是一個需要上下聯(lián)動的系統(tǒng)工程，在實(shí)踐中仍需要進(jìn)一步完善與創(chuàng)新。

以錢養(yǎng)事；農(nóng)村綜合改革；政府職能轉(zhuǎn)變；公共服務(wù)

2003年11月，中共湖北省委在總結(jié)“咸安經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合全省的實(shí)際，制訂出臺了《關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》（［2003］17號）。該文件對傳統(tǒng)的農(nóng)村公益服務(wù)的方式方法提出了十分明確的要求，即“堅(jiān)持市場取向、開拓創(chuàng)新的原則，遵循市場規(guī)律，引入競爭機(jī)制，辦好社會事業(yè)，變‘養(yǎng)人’為‘養(yǎng)事’?！眹?yán)格地講，“以錢養(yǎng)事”的說法并不是一個科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎觥Ｋ^“以錢養(yǎng)事”，主要是指政府根據(jù)職能轉(zhuǎn)換的要求和可用財(cái)力的許可，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級業(yè)務(wù)主管部門共同確定本地每年需要完成的農(nóng)村公益性服務(wù)項(xiàng)目，連同具體的服務(wù)時間、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、考核結(jié)算的要求，面向社會公開招標(biāo)。凡是具有規(guī)定資質(zhì)的企事業(yè)單位、社會中介服務(wù)組織和個人，都可以通過公開、公平、公正的競爭參與政府的公益服務(wù)活動?！耙藻X養(yǎng)事”，就是你做事（政府）就給錢，不做事不給錢，誰做事給誰錢。①于是，人們把這種履行公益服務(wù)責(zé)任的新方式方法形象地稱之為“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”。一場聲勢浩大的改革活動在荊楚大地震撼登場。湖北的改革很快被傳導(dǎo)到許多省、市、自治區(qū)?；蚪梃b，或移植，成為深刻影響全國農(nóng)村社會事業(yè)改革的重要事件。

然而，“以錢養(yǎng)事”的改革徹底改變了原來縣鄉(xiāng)政府下屬的“七站八所”的生存方式，全省約有25萬左右體制內(nèi)干部職工的“鐵飯碗”被砸碎，他們必須在市場招投標(biāo)競爭中脫穎而出才得以“養(yǎng)家糊口”。如此嚴(yán)峻的形勢壓迫，也導(dǎo)致各種激烈批評。當(dāng)時，也有少數(shù)地方因害怕社會不穩(wěn)定而對改革采取“明修棧道，暗度陳倉”的態(tài)度，繞開矛盾走，遂使新舊問題呈交織疊加狀，更給人一種非常“糟糕”與極其“混亂”的負(fù)面感觀。

今天，改革的陣痛雖然已經(jīng)漸行漸遠(yuǎn)，“以錢養(yǎng)事”的巨大成效日益凸現(xiàn)，但仍有不少人并沒有真正認(rèn)識到這場改革在當(dāng)時的必要性與必然性，不能從政府轉(zhuǎn)換管理職能、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方法以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的高度來分析建立新體制機(jī)制的合理性與緊迫性，并且經(jīng)常透過各種孔道要求恢復(fù)傳統(tǒng)的“七站八所”。從這個角度上講，“以錢養(yǎng)事”的改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不敢說成功，而是一直面臨“翻案之心不死，復(fù)辟隨時可能發(fā)生”的危險(xiǎn)。

一、“以錢養(yǎng)事”改革不是“甩包袱”

2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革最具影響的偉大成果，就是極大地減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，明顯地改善了自1990年代以來一直處于緊張狀態(tài)中的黨群關(guān)系和干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但在取得巨大成績的同時，又暴露出許多新矛盾。其中一個特別突出的問題，就是縣鄉(xiāng)兩級政府因財(cái)政收入的銳減而導(dǎo)致行政管理功能與公共服務(wù)功能的急劇萎縮。換個說法，縣鄉(xiāng)政府的行為能力越來越軟弱化與虛擬化，如同一個插在地角田頭上的“稻草人”。

我國多數(shù)地方特別是中西部地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)基本上都是以農(nóng)業(yè)為主。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財(cái)政收入的主要來源為“三提五統(tǒng)”，就連縣域政府相當(dāng)部分的財(cái)政收入也必須依賴于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的貢獻(xiàn)?？梢哉f，農(nóng)民在很大程度上成了支撐縣鄉(xiāng)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“衣食父母”和維持農(nóng)村社會公共服務(wù)的力量源泉。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)得到了規(guī)范，堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的疏漏，但同時也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政戴上了“緊箍咒”，收入大幅下降，鄉(xiāng)村財(cái)力缺口不斷加大，鄉(xiāng)村基本開支難以維持。①雖然中央和省級政府通過農(nóng)村稅費(fèi)改革的體制平臺空前地加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，但根據(jù)我們調(diào)查的情況看，上面給予的“銀子”，并不足以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政減收所形成的實(shí)際缺口。

以我工作過的咸安區(qū)為例：農(nóng)村稅費(fèi)改革之前的1997年，咸安區(qū)鄉(xiāng)兩級政府通過農(nóng)民卡內(nèi)、卡外負(fù)擔(dān)的形式獲得的地方性財(cái)政總收入為6969萬元。改革之后，全區(qū)按照政策規(guī)定應(yīng)征農(nóng)業(yè)稅正稅為1736.83萬元，應(yīng)征農(nóng)業(yè)稅附加為347.36萬元，加上農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加36萬元，總額為2120.19萬元。實(shí)際減收4848.81萬元，減幅為70%。這對于中西部地區(qū)的貧困縣來講，絕對是一個“天文”數(shù)字。所以，如果說農(nóng)村稅費(fèi)改革的勝利成果是以縣鄉(xiāng)兩級政府大規(guī)模的財(cái)政減收和中央、省級政府大力度的財(cái)政轉(zhuǎn)移為代價換來的，應(yīng)該是一個實(shí)事求是的評價。

再以湖北為例，1999年，全省縣鄉(xiāng)政府按照國家規(guī)定的政策內(nèi)六項(xiàng)稅費(fèi)收入之和為55億元，2002年稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)政府可收的“兩稅兩附加”為32億元，中央給予的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為13.5億元，省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為6.077億元，地市級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為1.483億元。加在一起總額為53.06億元。從賬面上看，縣鄉(xiāng)政府并沒有怎么“吃虧”。但實(shí)際情況并非如此：一是以前大量的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡”之外的費(fèi)收因?yàn)椴环蠂艺咭?guī)定而不敢公開統(tǒng)計(jì)上報(bào)，也就不可能獲得上級財(cái)政的補(bǔ)償。據(jù)省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室估計(jì)，類似這種“黑賬”，全省大概在100億元以上；二是即使按照政策規(guī)定的“兩稅兩附加”，在實(shí)際征繳中一般都不能足額收上來。據(jù)了解，全省各縣鄉(xiāng)平均征收率大概維持在50%—80%左右。

按理講，作為一級政府，必須擁有相應(yīng)的財(cái)力，以保障本級政府能夠履行好自己的職能，承擔(dān)起“造福一方”的責(zé)任，這也叫“責(zé)、權(quán)、利”的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)際情況卻是，一方面，縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)著大量具體的公益服務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民富裕、促進(jìn)農(nóng)業(yè)繁榮、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定與進(jìn)步的重要責(zé)任；另一方面，縣鄉(xiāng)政府的合法收入在不斷減少，管理職權(quán)又按照現(xiàn)行法律與政策規(guī)定在不斷向上級政府集中，這樣就必然導(dǎo)致責(zé)任與權(quán)利嚴(yán)重不對等，目標(biāo)與手段明顯脫節(jié)。因此，很多縣鄉(xiāng)政府就像一只嚴(yán)重超載的航船，艱難跋涉在一條即將干涸的河道上，面臨著擱淺的危險(xiǎn)。到處找錢、要錢、討錢，甚至冒著違規(guī)犯紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)去巧立名目“搞錢”，以維持政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對于縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)人來說，已經(jīng)成為壓倒一切的頭等大事。

于是，有人據(jù)此而理直氣壯地說，面向“三農(nóng)”提供社會公益服務(wù)的主體缺位及其服務(wù)品質(zhì)的逐步退化，在很大程度上就是縣鄉(xiāng)兩級政府財(cái)政貧困惹的“禍”。由于政府財(cái)政困難，撥款越來越少，不能保障事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，才使得一些事業(yè)單位“逼良為娼”，吃不了“官糧”吃“民糧”，巧立名目“刮地皮”，從而成為農(nóng)民痛恨的“三亂”之源。有些專家學(xué)者進(jìn)而認(rèn)定：湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中撤銷“七站八所”和推行“以錢養(yǎng)事”辦法的主要動機(jī)，無非是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后縣鄉(xiāng)政府財(cái)政為“甩包袱”而追求的“減人、減事、減支”行為，或者叫做在中央“少取”政策的“高壓線”威懾下為防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈而不得已所采取的“壯士斷腕”策略。

應(yīng)該承認(rèn)，縣鄉(xiāng)政府財(cái)政狀況的窘迫，的確嚴(yán)重地影響到包括教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、交通、水利、電力、通訊、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用等一系列農(nóng)村社會公益服務(wù)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。但是，農(nóng)村公益服務(wù)的主體缺位及其服務(wù)品質(zhì)的退化，在很大程度上并非簡單地是一個由于政府財(cái)政困難而“缺錢”的緣故。因?yàn)榘凑张f的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，除了少數(shù)完全從事社會公共服務(wù)的事業(yè)單位必須由政府實(shí)行全額財(cái)政撥款之外，無論是縣直職能部門延伸派駐的，抑或還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己直接管理的，絕大多數(shù)“七站八所”遵循國家規(guī)定可以通過經(jīng)營性服務(wù)而獲得一定的收益。也就是說，一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位可以憑借公益服務(wù)的“本領(lǐng)”維持生存。因此，政府對他們實(shí)際執(zhí)行的一直是差額撥款，甚至是自收自支的政策。根據(jù)我們的調(diào)查，湖北省各縣市區(qū)平均每年給予設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所有事業(yè)單位的正常撥款總額約為18—22萬元，完全屬于一種財(cái)政補(bǔ)貼的性質(zhì)，僅占所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度財(cái)政開支的5%—10%左右。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，這只是“小菜一碟”而不是什么蠻大的“包袱”。

實(shí)事求是地講，具有向農(nóng)民合法地收取“三提五統(tǒng)”主體地位的是縣鄉(xiāng)政府，而不是“七站八所”。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在內(nèi)的基層干部每年背著“撮谷子、趕豬子、拆房子、搶票子”的“黑鍋”與“當(dāng)代黃世仁、彭霸天”的罵名所征收而來的“錢糧”，絕大部分在“鎖定基數(shù)、超支不補(bǔ)、超收分成”的財(cái)政管理體制下直接進(jìn)了縣鄉(xiāng)兩級政府的財(cái)政“籠子”。就連那些本由“七站八所”具體實(shí)施的諸如計(jì)劃生育手術(shù)費(fèi)、排灌水費(fèi)、畜牧治療費(fèi)等許多正常的公益服務(wù)項(xiàng)目收入，也沒有完全落入“七站八所”的腰包，而是在很大程度上成了縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政的重要補(bǔ)充。我們承認(rèn)有些事業(yè)單位的確存在巧立名目向農(nóng)民亂收費(fèi)的情況，但要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、人員龐雜的“屎盆子”都扣在“七站八所”的頭上，甚至認(rèn)定他們就是農(nóng)民痛恨的“三亂”之源，則顯然是有失公允。

因此，必須明確指出，湖北的“以錢養(yǎng)事”改革，不是取消農(nóng)村稅費(fèi)后基層政府為擺脫財(cái)政困窘而采取的“甩包袱”措施。即使是在人們傳言的以“減人、減事、減支”為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中，真正地被“減”的對象也不是“七站八所”，而主要是膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和龐雜的公務(wù)人員。具體表現(xiàn)為：一是在絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職制度，領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)由原來的30—40人被減少到7—9人；二是撤銷了過去繁多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，一律精簡為黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室；三是嚴(yán)格清理和妥善處理非在編人員。行政干部的編制總額依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的大小劃分成三類，規(guī)定為45名、40名、35名，并實(shí)施嚴(yán)格的競爭上崗；四是許多本該不由政府去管理的社會事務(wù)，現(xiàn)在一律交給社會組織或個人依法自立自主地管理。

就“七站八所”而言，確實(shí)有一部分干部職工在整體轉(zhuǎn)制過程中被“淘汰出局”。他們有的從一臉稚氣到滿頭銀發(fā)，在物質(zhì)條件一直很差的農(nóng)村社會默默無聞地奉獻(xiàn)了自己的半輩子青春，最后僅以很低水平的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償便被徹底地置換了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代給予的干部身份，一種“殘酷”之感令人油然而生。如何善待好這些人，確實(shí)是一個值得我們認(rèn)真研究和切實(shí)解決的問題。一些反對湖北“以錢養(yǎng)事”改革的人們，要么就是不了解事情的真相，要么就是不愿正視事物發(fā)展的正確方向，往往喜歡采取攻其一點(diǎn)，不及其余的辦法來發(fā)泄某些思想上的牢騷怨氣，雖然可以理解，但無益于認(rèn)識上的科學(xué)進(jìn)步。

二、傳統(tǒng)“七站八所”的體制機(jī)制缺陷

一個無可置疑的客觀事實(shí)是，自上世紀(jì)九十年代中后期以來，縣鄉(xiāng)兩級政府以“七站八所”為平臺的農(nóng)村社會公益服務(wù)的主體缺位及其服務(wù)品質(zhì)退化的情況便是有目共睹的現(xiàn)象，而且由此直接影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展和農(nóng)村社會事業(yè)的進(jìn)步。所以，早在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，這種服務(wù)體系與方式方法就已經(jīng)走到了歷史的盡頭。

一是領(lǐng)導(dǎo)方式的陳舊

向農(nóng)村社會提供社會公益服務(wù)，當(dāng)然是人民政府“神圣不可推卸”的責(zé)任。但是，我們政府履行這種責(zé)任的方式方法幾十年來就像“鄭人買履”，十分刻板。所有公益事業(yè)都通過自操自辦的形式被政府直接“抓”在手里，由政府設(shè)置機(jī)構(gòu)、核定編制、供養(yǎng)專人來“包打天下”。傳統(tǒng)的“七站八所”便是這種行為模式的具體寫照。在追求社會效益的旗幟下，經(jīng)濟(jì)成本與服務(wù)效率被無形淡化。同時，各種非政府性質(zhì)的社會中介服務(wù)組織和民間服務(wù)力量在被政府權(quán)力壟斷了的市場里，長期無法得到正常的發(fā)育，農(nóng)民在“官辦”機(jī)構(gòu)面前只能是極其被動地接受著“僅此一家、別無分店”的服務(wù)。直到現(xiàn)在，我們一些同志對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的領(lǐng)導(dǎo)方式依舊“情有獨(dú)鐘”，對政府充分依靠市場手段來合理配置資源的思路死活不“認(rèn)賬”，對“七站八所”的企業(yè)化、市場化、社會化的改革探索嗤之以鼻，總覺得還是自己的機(jī)構(gòu)、自己的人員干起來順手、用起來放心。結(jié)果，政府一直是社會公益服務(wù)領(lǐng)域里的“孤家寡人”，心有余而力不足地頂著“鐵鍋”唱戲，人吃了虧，群眾卻不叫好。

二是政事不分、政企合一的弊端

按照現(xiàn)行的行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府屬于政府體系的“末梢”，不像其他層次的政府那樣設(shè)置有比較完整的職能部門，許多具體的行政管理事務(wù)包括微觀行政執(zhí)法的工作，大多只好放給了“七站八所”。這些“七站八所”雖然叫做事業(yè)單位，但主要職能是為“三農(nóng)”提供公益領(lǐng)域的微觀服務(wù)，因而具有從事經(jīng)營性活動的“經(jīng)濟(jì)人”的性質(zhì)。把行政管理與行政執(zhí)法的職能交給“七站八所”之后，混淆了行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位之間、政府與企業(yè)之間的“楚河漢界”，使得公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)這兩類不同性質(zhì)的活動完全“攪”在了一起。例如畜牧獸醫(yī)站，一方面從事牲畜家禽疾病的防疫工作，一方面又承擔(dān)著具體的家禽疾病的治療活動。假若防疫工作盡職盡責(zé)，便意味著治療市場的冷冷清清，無疑是自斷財(cái)路。在這種既是“裁判規(guī)則”的制定者，又是“裁判員”兼“運(yùn)動員”的體制下，公益服務(wù)的范圍和公益服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，基本上由自己說了算。更為嚴(yán)重的是，那些具有一定管理和執(zhí)法職能的站、所，出于自身經(jīng)濟(jì)利益的追求，對“吃虧不討好”的公益性服務(wù)往往采取消極應(yīng)付的態(tài)度，而熱衷于拉行政管理和行政執(zhí)法的“虎皮”當(dāng)大旗來收費(fèi)和罰款，從而使農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題“火上澆油”。

三是服務(wù)主體的錯位

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的所謂“七站八所”就是傳統(tǒng)體制下為了農(nóng)村社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會管理和服務(wù)組織。其基本特征是由政府主管、經(jīng)費(fèi)依靠財(cái)政撥款、人員列入國家編制、活動遵循國家計(jì)劃、業(yè)務(wù)脫離經(jīng)濟(jì)主體。②但是，在現(xiàn)行的體制下，作為承擔(dān)著無限責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地區(qū)幾乎所有的社會事務(wù)都必須管，特別在社會綜合治理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、招商引資等“一票否決”的考核項(xiàng)目上更不敢有絲毫的懈怠。此外，上級還要經(jīng)常給他們布置階段性“中心工作”和不斷開展各種“升級達(dá)標(biāo)”活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成這些“硬性”任務(wù)，行政管轄范圍內(nèi)“七站八所”的人、財(cái)、物往往便是“一平二調(diào)”的首選對象。對于許多事業(yè)單位的職工來說，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的干部一起進(jìn)村入戶去“催種催收”似乎是經(jīng)常發(fā)生的事情。某農(nóng)技站的站長告訴我，鎮(zhèn)政府招商引資的“擔(dān)子”很重，每年也給“七站八所”下達(dá)了具體指標(biāo)，還要組建“扶貧工作隊(duì)”，承包困難村組的“脫貧”任務(wù)。一年到頭，花在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中心工作”上的時間大約有三分之二，而且?guī)缀鯖]有獲得過相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在這種大家都習(xí)以為常的組織行為中，“七站八所”的服務(wù)主體地位逐步缺失，本該在各自領(lǐng)域里專門從事某些具體服務(wù)的本職工作，反而成了可有可無的“副業(yè)”。

四是人員素質(zhì)的嬗變

早先，“七站八所”主要由那些具有某項(xiàng)專業(yè)技術(shù)資質(zhì)的人員組成，他們大多是來自于大中專學(xué)校的畢業(yè)生。經(jīng)過幾十年隨著勞動人事制度的改革，“雙向選擇”取代了傳統(tǒng)的組織分配。在“人往高處走、水往低處流”的潛規(guī)則下，條件艱苦而待遇又低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位自然是“門庭冷落車馬稀”。同時，越來越大的就業(yè)壓力，使這些由政府直接創(chuàng)辦、產(chǎn)權(quán)國有、全權(quán)管理的事業(yè)單位逐步演化成了按照政策安置復(fù)員退伍軍人，包括本單位干部職工的家屬子女在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口就業(yè)的去處。我們在某鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該站干部職工一共57人，能夠動手從事動物防疫和治療的專業(yè)人員僅為21人，其他人員多是按政策安置的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人和照顧就業(yè)的家屬子女。某鎮(zhèn)農(nóng)技站也是一樣，在26個具有正式編制的干部職工中，真正懂農(nóng)業(yè)技術(shù)只有9個人，而且這9個人的年齡均在45歲以上。他們反映，現(xiàn)在幾乎找不到能夠接班的年輕人，因?yàn)槟贻p人技術(shù)“不咋的”，大多也不愿意下田間地頭，太辛苦，喜歡在鎮(zhèn)上從事出售種子、農(nóng)藥、化肥之類的活兒，然后照著“說明書”告訴農(nóng)民如何使用的方法，便是“推廣”農(nóng)業(yè)技術(shù)了。

五是分配機(jī)制的悖行

“七站八所”在性質(zhì)上屬于政府直接興辦、直接指揮、產(chǎn)權(quán)國有的事業(yè)單位，編制管理遠(yuǎn)不像正規(guī)的黨政機(jī)關(guān)那么嚴(yán)格，于是魚目混珠、泥沙俱下，逐漸成為安置城鎮(zhèn)人口就業(yè)的場所和機(jī)關(guān)干部競崗分流之后的“藏身”地。這些人沒有專業(yè)技術(shù)，很難到第一線從事具體的服務(wù)工作，卻一般都具有國家干部身份，生是政府的“人”，死是政府的“鬼”，吃的是“大鍋飯”，干的是“混混事”，工資和福利斷不能少發(fā)半分錢，否則單位領(lǐng)導(dǎo)就不得安寧，社會也難以穩(wěn)定。某鎮(zhèn)計(jì)生站共有5人，都是組織人事部門正規(guī)調(diào)配的“編內(nèi)”干部。有人告訴我們，這個站只有1人是衛(wèi)校畢業(yè)的，懂點(diǎn)專業(yè)技術(shù)，日常的計(jì)生服務(wù)工作都靠她做。另外4人不懂技術(shù)，只好從事管理工作。該站“職責(zé)分工”規(guī)定：站長1人，主持全面工作；副站長1人，協(xié)助站長工作；會計(jì)1人，兼辦公室主任；出納1人，兼管與政府計(jì)生辦協(xié)調(diào)工作。在工資冊上我還看到，唯獨(dú)這位技術(shù)人員因?yàn)闆]有行政級別和行政職務(wù)而實(shí)發(fā)工資最少。干多干少一個樣，干好干壞一個樣，甚至干與不干也一個樣。這種分配機(jī)制上的“負(fù)優(yōu)越性”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”中相當(dāng)普遍，嚴(yán)重地抑制甚至扼殺了職工們工作上的主動性和積極性。

對于“七站八所”來說，他們一方面是企業(yè)性質(zhì)的“經(jīng)濟(jì)人”，必須接受現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則如供求關(guān)系、行業(yè)競爭、服務(wù)效率等等方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，努力追求利益的最大化，否則就會無法生存；另一方面他們又是事實(shí)上的政府職能部門，必須服從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制如組織紀(jì)律、行政命令、社會效益的多重約束，俯首聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，否則也會無法生存。他們的處境就像一只鉆進(jìn)風(fēng)箱的老鼠，兩頭受氣、進(jìn)退都難。在這種市場經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相互交織的社會轉(zhuǎn)型期，他們只能是極其被動地應(yīng)付來自各個方面的壓力。對那些公益性服務(wù)事業(yè)往往自覺地采取一種“多一事不如少一事”的消極態(tài)度，而努力去鉆營那些能夠賺錢的經(jīng)營性服務(wù)。有些本事的職工則“此處不養(yǎng)爺，自有養(yǎng)爺處”，與單位簽個留職停薪的條子，拍屁股走人，什么時候形勢變了再回來。

我們當(dāng)然不能否定傳統(tǒng)的“七所八站”作為政府向農(nóng)村提供社會公益服務(wù)的主體所曾經(jīng)有過的重要貢獻(xiàn)。但農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，各種負(fù)擔(dān)得到大幅度地減輕，對于那些由于缺乏外出經(jīng)商與打工技能而只能留守在家里種糧植棉的農(nóng)民來說，種田不再是純粹虧本的買賣，反而還能賺些血汗錢了。于是，生產(chǎn)積極性開始逐步復(fù)蘇，農(nóng)業(yè)又呈現(xiàn)出一定的繁榮景象。正由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的逐步好轉(zhuǎn)與不斷發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民對生產(chǎn)生活中公益服務(wù)的各種要求越來越多、質(zhì)量期盼越來越高。但由于管理體制與運(yùn)行機(jī)制上的原因，這些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期建立起來的服務(wù)體系，早已是“線斷了、網(wǎng)破了、人散了”，很難再發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，不可能承擔(dān)起農(nóng)村社會公益事業(yè)服務(wù)的責(zé)任。稅費(fèi)改革只是引爆了這些深層次的矛盾，將其從潛伏狀態(tài)里表面化了而已。

三、以“七站八所”作為切入點(diǎn)

自從黨中央決定把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重以來，我們總是將著眼點(diǎn)與著力點(diǎn)放在解放和發(fā)展生產(chǎn)力的某些具體政策上，如延長土地承包期限以增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，調(diào)整產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以解決買難賣難問題，促進(jìn)土地依法有償流轉(zhuǎn)以形成規(guī)模經(jīng)營，通過招商引資以加快工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程等等。多數(shù)人以為，只要把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展搞上去了，所有矛盾就可以迎刃而解。

但多年來的實(shí)踐證明，政府的良苦用心并未得到滿意的回報(bào)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾依然突出，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備依然落后，農(nóng)村公共服務(wù)水平依然較低，農(nóng)民持續(xù)增收的困難重重，有些地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的衰敗跡象。因此，原湖北省委書記俞正聲在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革座談會上明確指出：我們怎么抓“三農(nóng)”工作？有些同志的辦法實(shí)際上就是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，結(jié)果往往是按下了葫蘆又浮起了瓢。從宏觀上看，制度改革和制度創(chuàng)新在解放農(nóng)村生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和幫助農(nóng)民增收問題上更具有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的重要作用。

通過改革來開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面，不僅符合黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀的基本精神，也完全符合湖北省的具體實(shí)際。從此，荊楚大地的改革開放無論是力度、速度上，還是廣度、深度上都開始呈現(xiàn)出空前的轟轟烈烈的局面。許多領(lǐng)域的改革如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革、國有農(nóng)場管理體制改革、基礎(chǔ)教育保障體制的改革和社會主義新農(nóng)村建設(shè)等，均走在全國前列?！耙藻X養(yǎng)事”的創(chuàng)新，便是近年來諸多改革在“亂石穿空”過程中所激起的一束“浪花”。

為適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的新形勢，盡快增加和不斷強(qiáng)化各種公益服務(wù)，以滿足廣大農(nóng)民群眾發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提升生活質(zhì)量的要求，湖北省委、省政府從2002年即開始著手調(diào)查研究相關(guān)對策。此間，俞正聲同志曾兩度去咸安區(qū)親自進(jìn)行調(diào)查研究，高度肯定了咸安“以錢養(yǎng)事”的改革創(chuàng)新。2003年11月，省委在認(rèn)真總結(jié)咸安區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合全省的實(shí)際，制訂出臺了《關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》。該文件明確指出：“堅(jiān)持市場取向、開拓創(chuàng)新的原則，遵循市場規(guī)律，引入競爭機(jī)制，辦好社會事業(yè)，變‘養(yǎng)人’為‘養(yǎng)事’?！蹦繕?biāo)很清楚：這就是從改革傳統(tǒng)的農(nóng)村社會公益服務(wù)體系入手，轉(zhuǎn)換縣鄉(xiāng)兩級政府的工作職能，創(chuàng)新我們領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)進(jìn)步的方式方法，遵循企業(yè)化、市場化、社會化的方向，逐步建立和健全一整套面向“三農(nóng)”的新型社會服務(wù)體系。

隨后，省委、省政府按山區(qū)、丘陵、平原的分類確定了咸安、京山、監(jiān)利、洪湖、天門、安陸、麻城等七個縣市區(qū)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革試點(diǎn)，率先推行“以錢養(yǎng)事”的新體制新機(jī)制。為了解決改革過程中出現(xiàn)的新矛盾新問題，進(jìn)一步規(guī)范與完善各地的改革行為，省委、省政府又相繼下發(fā)《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的意見》（鄂發(fā)［2005］13號）和《湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳關(guān)于建立“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村公益性服務(wù)的試行意見》（鄂辦發(fā)［2006］14號）兩個文件，要求全面推進(jìn)并不斷深化以“以錢養(yǎng)事”為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。具體實(shí)施分為三個步驟：

第一步，嚴(yán)格實(shí)行政事分開，將原來由“七站八所”承擔(dān)的計(jì)劃生育、畜牧防疫、病蟲害測報(bào)防治、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、水政林政漁政管理、農(nóng)業(yè)與村鎮(zhèn)規(guī)劃制訂、國土資源與環(huán)境整治、民政優(yōu)撫等行政管理的職能，一律上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“三辦”來直接執(zhí)行。行政執(zhí)法權(quán)則一律上收到縣級政府的有關(guān)職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只負(fù)責(zé)予以協(xié)調(diào)和監(jiān)督。農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督和村級財(cái)務(wù)代理的職能則劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。

第二步，除國稅、地稅、國土等國家垂直管理的站所和公安、林業(yè)、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七站八所”統(tǒng)統(tǒng)“原地臥倒”，全部整體轉(zhuǎn)制。按照自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的原則，到工商行政管理局或民政局去依法注冊登記，成為具有企業(yè)法人性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或社會中介服務(wù)組織。

第三步，政府將公益事業(yè)“項(xiàng)目化、數(shù)量化”。如計(jì)劃生育服務(wù)工作，細(xì)分為查環(huán)查孕查病、孕情監(jiān)測、上取節(jié)育環(huán)、藥具管理發(fā)放、節(jié)孕術(shù)后回訪、生殖保健培訓(xùn)6個具體項(xiàng)目，逐項(xiàng)約定服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量要求、價格標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法和結(jié)算等方式等，面向社會公開招標(biāo)、合同管理，考核由群眾簽字，結(jié)算由政府“買單”。

在“行政職能收歸政府、經(jīng)營職能走向市場、服務(wù)職能轉(zhuǎn)給社會”的總體思路指導(dǎo)下，通過改革，原來的“七站八所”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人、財(cái)、物上完全脫鉤，不再存在上下之間的隸屬關(guān)系。轉(zhuǎn)制后一律自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。所有人員均進(jìn)入政府建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并以自愿為原則，按參加工作的實(shí)際年限一次性領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之后，置換身份，解除與原單位的人事勞動關(guān)系。

鑒于全省情況的差異性，各地在推行“以錢養(yǎng)事”的改革過程中，其路徑的選擇沒有搞“一刀切”，而是視本地的具體實(shí)際靈活地采取了三種方式。

第一種是服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年根據(jù)本地社會公益事業(yè)服務(wù)的要求，制定各種具體的公益性服務(wù)項(xiàng)目，通過面向社會公開招投標(biāo)形式與具有規(guī)定資質(zhì)的企業(yè)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和個人組成的社會團(tuán)隊(duì)簽訂合同，明確經(jīng)費(fèi)數(shù)額和具體考核方式。企業(yè)或中介服務(wù)組織和社會團(tuán)隊(duì)既承擔(dān)合同規(guī)定的公益性服務(wù)，同時也自主從事已經(jīng)完全放開了的經(jīng)營性服務(wù)。咸安區(qū)、嘉魚縣等地方在計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、畜牧防疫等公益服務(wù)主要是采取這種形式。這種辦法的好處，就在于中標(biāo)的企業(yè)或中介服務(wù)組織和社會團(tuán)隊(duì)大多都是從原“七站八所”轉(zhuǎn)制而來的，一般都具有“法人”地位和一定的專業(yè)技術(shù)力量，熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，群眾基礎(chǔ)較好，可以有效地履行合同規(guī)定的各種責(zé)任和義務(wù)。不足之處就在于監(jiān)督的難度大，考核的要求高。因?yàn)楝F(xiàn)階段公益服務(wù)項(xiàng)目的工作量并不算太大，也不可能有豐厚的回報(bào)，特別公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)被中標(biāo)單位從內(nèi)部“混”在一起之后，對于以追求利潤最大化為天性的“經(jīng)濟(jì)人”來說，往往容易在孰重孰輕的問題上出現(xiàn)搖擺，甚至讓經(jīng)營性服務(wù)在暗地操縱和支配公益性服務(wù)。

第二種是定崗服務(wù)招聘制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照本地區(qū)公益事業(yè)的具體需要設(shè)置一定的服務(wù)崗位，定崗不定人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或委托縣（市、區(qū)）業(yè)務(wù)主管部門，面向社會公開招聘具有規(guī)定資質(zhì)的人員專門從事公益性服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級業(yè)務(wù)主管部門與被招聘人員簽訂一定期限的勞務(wù)合同（一般為一年至兩年時間），實(shí)行“三卡”管理，即農(nóng)民簽字卡、村組干部簽字卡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽字卡。“三卡”的簽證過程實(shí)際上就是一種監(jiān)督與考核的過程。“三卡”齊全即意味著圓滿地完成了任務(wù)，勞務(wù)人員便可全額領(lǐng)取規(guī)定的勞動報(bào)酬。京山、遠(yuǎn)安等縣在畜牧防疫、農(nóng)作物病蟲害測報(bào)、水利設(shè)施建設(shè)與維護(hù)上便主要是采取這種辦法。這種辦法的特點(diǎn)在于被招聘的人員都具備較高的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，能夠勝任公益服務(wù)的要求。同時，這種辦法有利于公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)嚴(yán)格分開，被招聘人員只從事公益性服務(wù)，勞動報(bào)酬多采取年薪的形式，用人制度靈活，任期屆滿，即可“重新洗牌”。這種辦法的不足之處則在于，農(nóng)村許多公益服務(wù)的季節(jié)性和時效性很強(qiáng)，并非固定性勞務(wù)用工所能適應(yīng)。以畜牧獸醫(yī)為例，政府的責(zé)任是牲畜家禽的防疫，而這項(xiàng)工作一年中又主要集中在春防和秋防兩個季節(jié)，時間緊、任務(wù)重。如果“定崗”少了肯定干不下來，“定崗”多了平時又無事可干。

第三種是延伸派駐制

這種辦法即“管理在縣，服務(wù)在基層”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)的“七站八所”撤銷或轉(zhuǎn)制之后，由縣一級政府的業(yè)務(wù)主管部門會同人事部門，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或某區(qū)域性公益服務(wù)的實(shí)際工作量來重新核定編制，從原鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位和社會上有資質(zhì)的人員中公開招考、競爭上崗、擇優(yōu)錄用一批工作人員，以縣里職能局的分支機(jī)構(gòu)的形式，延伸派駐到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者按照區(qū)域、流域?yàn)橹行脑O(shè)置的新站、所，專門從事公益性服務(wù)。人、財(cái)、物均由縣直職能局直接管理，服務(wù)項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出，考核亦由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市、區(qū)）業(yè)務(wù)主管部門共同進(jìn)行。這種辦法的好處是充分利用了原來“七站八所”組織形式和技術(shù)力量，社會震蕩小，改革成本低，平穩(wěn)過渡，既達(dá)到了人員精干、技術(shù)專業(yè)的目標(biāo)，又保持了公益服務(wù)工作的連續(xù)性。不足之處則在于他沒有從根本上解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留下來弊病，潛伏著舊機(jī)制“復(fù)辟”的隱患。

怎樣在新形勢下做好農(nóng)村公益性服務(wù)工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容和目標(biāo)，是轉(zhuǎn)變各級政府職能，落實(shí)服務(wù)“三農(nóng)”責(zé)任，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的迫切需要。③傳統(tǒng)的“七站八所”經(jīng)過改革，人、財(cái)、物等各種生產(chǎn)要素得到了有效組合，原先死氣沉沉、步履維艱的“官辦”事業(yè)單位，現(xiàn)在大多變成了充滿朝氣、奮發(fā)圖強(qiáng)的民營性質(zhì)的服務(wù)中心或經(jīng)濟(jì)實(shí)體。職工的思想觀念得到了極大的轉(zhuǎn)變，服務(wù)和競爭意識明顯增強(qiáng)。原來指望政府撥款、依賴單位派工，如今身份徹底轉(zhuǎn)換了，“鐵飯碗”砸破了，也就不等不靠了、不鬧不要了，而是主動找路子、闖市場，充分發(fā)揮自身特長，積極參與市場競爭求生存、謀發(fā)展。面向“三農(nóng)”服務(wù)的領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，服務(wù)的品質(zhì)不斷上升，群眾滿意的程度不斷提高。

更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”通過改革從編制管理和財(cái)政供養(yǎng)系列中徹底分離之后，政府行政權(quán)力開始有序退出，公益服務(wù)領(lǐng)域的壟斷格局開始逐步打破，從而為各種非政府性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會中介服務(wù)組織的創(chuàng)建與發(fā)育，提供了空前寬松的環(huán)境和肥沃的土壤。例如咸安區(qū)高橋鎮(zhèn)民營性質(zhì)的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心就是在這種歷史背景下由幾位農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員組建而成的一家民營企業(yè)。為了強(qiáng)化競爭能力，搶占市場份額，他們購置了各種農(nóng)業(yè)機(jī)械，設(shè)立了農(nóng)技服務(wù)“110”。只要農(nóng)戶一個電話或者捎個口信，這個服務(wù)中心就能迅速提供全方位的農(nóng)技服務(wù)。他們還與周邊3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)千家農(nóng)戶簽訂了水稻生產(chǎn)技術(shù)承包合同，包括新糧種推廣、機(jī)械耕田、機(jī)械拋秧、病蟲害防治、機(jī)械收割等“一條龍”服務(wù)，每畝收費(fèi)95元。這種服務(wù)方式極大地解決了目前農(nóng)村青壯年勞力外出打工，留守人員無力種田的實(shí)際困難，深受廣大農(nóng)民群眾的歡迎。2009年11月我再次來這里調(diào)研，該中心已改制成為農(nóng)業(yè)服務(wù)有限責(zé)任公司。李經(jīng)理希望我支持他們從華中農(nóng)業(yè)大學(xué)引進(jìn)幾位愿意扎根農(nóng)村的畢業(yè)生。他告訴我，由于業(yè)務(wù)領(lǐng)域日趨廣闊，經(jīng)營成效不斷增強(qiáng)，員工的工資水平也絕對不比一般城里人低。

改革后的許多農(nóng)村，我們都能看到各種非政府性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和中介組織正在脫穎而出和茁壯成長，他們順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，緊密圍繞本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及農(nóng)民和城鎮(zhèn)社區(qū)居民的生產(chǎn)生活需要，逐步營造著一種全新的社會化服務(wù)體系。2010年我去宜都市實(shí)地調(diào)查，好幾位農(nóng)民對我說，現(xiàn)在不僅經(jīng)營性服務(wù)有“討價還價”的選擇余地，甚至連某些本該政府承擔(dān)的公益性服務(wù)如畜禽防疫、新品種新技術(shù)推廣、病蟲害測報(bào)、育齡婦女身體檢查等等也被他們當(dāng)作“回扣”給農(nóng)民的“好處”而免費(fèi)“捆綁”在一起了。

四、“以錢養(yǎng)事”改革的方向

在湖北省委、省政府堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過多年的不懈努力，“以錢養(yǎng)事”正處在進(jìn)一步鞏固與完善的重要時期。這項(xiàng)改革是農(nóng)村綜合改革諸多層面里最為重要也最為艱難的改革。之所以說艱難，難就難在人們對這個問題至今仍然還有許多思想認(rèn)識上的分歧。

一是農(nóng)村公益性服務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式問題。焦點(diǎn)是我們的公益事業(yè)究竟是政府自己拿在手里直接操辦好，還是采取“購買”的辦法交給社會力量去做好？前者主張保留“七站八所”這種傳統(tǒng)的組織形式，并通過精簡人員、嚴(yán)格編制管理、全額財(cái)政保障的辦法，繼續(xù)由政府直接提供服務(wù)。后者則主張沿企業(yè)化、市場化、社會化的發(fā)展方向，把“七站八所”從政府的機(jī)構(gòu)系列和編制管理中分離出去，通過向企業(yè)、社會中介服務(wù)性組織“購買”的辦法來向農(nóng)村提供公益性服務(wù)。

二是農(nóng)村公益性服務(wù)的管理主體問題。不同意見主要集中體現(xiàn)在：實(shí)施公益服務(wù)的具體責(zé)任人到底應(yīng)該是“誰”？有人主張按照“管理在縣、服務(wù)在鄉(xiāng)”的模式，由縣級行政主管部門采取延伸和派駐機(jī)構(gòu)的辦法來管理。也有人主張還是采用由縣級行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政管理主體和發(fā)包主體，與服務(wù)實(shí)體簽訂合同并監(jiān)督執(zhí)行的辦法來管理。

三是公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)要不要分開的問題。矛盾主要反映在如何確定公益服務(wù)的范圍和保證公益服務(wù)的品質(zhì)。公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)的確存在明晰的界線，并且相互之間具有某種內(nèi)在利益的沖突。因此，有人主張將公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)嚴(yán)格分開，政府只承擔(dān)公益服務(wù)的責(zé)任，經(jīng)營性服務(wù)則按照政策全面放開。也有人認(rèn)為，出于農(nóng)村的實(shí)際情況和操作效率的考慮，許多公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)既難以分開也不必分開。政府作為“發(fā)包人”，關(guān)鍵在于我們?nèi)绾稳ミM(jìn)行有效的監(jiān)管。

我在調(diào)查和征求意見過程中，有一部分人主張走公益與經(jīng)營徹底分開的路子，并由縣級行政主管部門采取延伸和派駐機(jī)構(gòu)的辦法來履行公益服務(wù)的責(zé)任。他們認(rèn)為，盡管傳統(tǒng)的“七站八所”沒有發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用，但他們的人、財(cái)、物均掌控在政府手中，容易做到指揮有力和保障服務(wù)效果，應(yīng)該還是基層政府履行社會公益事業(yè)職能的最好載體。過去的弊端，主要在于機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多。癥結(jié)則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理上。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政貧弱，經(jīng)費(fèi)供應(yīng)不足，編制掌控不嚴(yán)，人員泥沙俱下，才導(dǎo)致了后來這種“尾大不掉”的局面。因此，竭力主張借“七站八所”已經(jīng)整體轉(zhuǎn)制的機(jī)會，再由縣直職能部門采取延伸或者派出機(jī)構(gòu)的形式，輕裝上陣，承擔(dān)起社會公益事業(yè)服務(wù)的責(zé)任。

然而，這種思路也有很多人表示嚴(yán)重?fù)?dān)憂：如果不從根本上改變傳統(tǒng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，恐怕時間一長，風(fēng)頭一過，耗費(fèi)巨大成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的寶貴成果就會被各種傳統(tǒng)的力量逐步“蠶食”，以錢養(yǎng)人的格局便有可能“死灰復(fù)燃”，明天的延伸機(jī)構(gòu)和派駐人員又會慢慢演化成昨日的“七站八所”。

一是依靠政府直接設(shè)置機(jī)構(gòu)、核定編制、先“養(yǎng)人”后“辦事”的路子，已經(jīng)不能適應(yīng)今天農(nóng)村的新形勢了，即使我們?nèi)藶榈厝?qiáng)化加固，也未必能夠“起死回生”?！捌哒景怂敝宰呷搿八篮保饕獑栴}不在于它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管還是縣直管，而是在于政府這種在微觀服務(wù)領(lǐng)域“自操自辦”的方式方法不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。

二是將“七站八所”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理變?yōu)橛煽h直部門管理并不是今天的新思路。當(dāng)初，絕大多數(shù)“站”與“所”的人、財(cái)、物原本就是由縣直職能部門直接管理的，只是到了九十年代中后期，人員龐雜、債務(wù)纏身、財(cái)政負(fù)擔(dān)太重，才作為“包袱”逐步“甩”給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

三是采取延伸機(jī)構(gòu)和派駐人員，很容易“按下葫蘆又浮起瓢”，形成“條塊”之間諸多矛盾與問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于一級政府，搞好轄區(qū)范圍內(nèi)社會公益事業(yè)是必須納入嚴(yán)格考核的工作職責(zé)。既然人、財(cái)、物都是縣直部門管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在操作過程中便很難指揮調(diào)遣他們，缺乏強(qiáng)有力的手段去保證他們能夠向農(nóng)民提供社會公益事業(yè)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

四是舊的“七站八所”改制之后，又重新由政府“官辦”機(jī)構(gòu)與具有“鐵飯碗”性質(zhì)的職工來直接承擔(dān)微觀服務(wù)，很容易形成自然壟斷的局面，群眾在接受服務(wù)時基本上沒有選擇的余地，這既不利于生產(chǎn)要素的優(yōu)化整合，也不利于公平競爭和效率原則，從而影響到公益事業(yè)社會化服務(wù)體系的市場培育與發(fā)展。

在我看，上述思想認(rèn)識上的分歧，歸根到底，還是一個沒有真正解決的“老”問題在作怪：即政府的“角色”該如何定位？社會的作用該如何發(fā)揮？

長期以來，各級政府高舉著“為人民服務(wù)”的偉大旗幟，“以天下為己任”，無所不包、無所不至、無所不管，把一切社會事務(wù)都“扛”在肩上，使自己成為名符其實(shí)的“無限責(zé)任政府”。在承擔(dān)著無限責(zé)任的同時，政府也擁有無限的權(quán)力。廣大山鄉(xiāng)農(nóng)村、各個工廠、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)等社會團(tuán)體和群眾組織，只是各級政府的附屬物和“應(yīng)聲蟲”，他們對于管理社會、管理自己、服務(wù)自己所應(yīng)有的積極性和創(chuàng)造性，被政府大包大攬的行為方式所嚴(yán)重壓抑，久而久之，也就逐步養(yǎng)成了一種無事靠政府、有事找政府的思想慣性和行為惰性。這種高度集權(quán)的行政管理體制的實(shí)踐結(jié)果，不僅使得政府的管理成本大得無以為繼，而且導(dǎo)致整個社會嚴(yán)重缺乏生機(jī)與活力。

所以，市場取向的改革便成了歷史進(jìn)步的必然。中國傳統(tǒng)的事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，在我國由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中事業(yè)單位體制必須要有根本性的轉(zhuǎn)變，以“建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的事業(yè)單位體制與機(jī)制”。④個人、社會、政府既是不同的管理層面，又是互動的有機(jī)整體。政府對于社會公益性服務(wù)包括一些微觀性質(zhì)的行政管理事務(wù)可以采取一種開放的政策。這種政策的基本原則是：凡是個人、家庭、家族能夠依法自立自主的事情，社會就不要去管；凡單位、企業(yè)、團(tuán)體、社區(qū)等社會組織能夠依法自立自主的事情，政府就不要去管。政府的重要任務(wù)是充分培育、調(diào)動、發(fā)揮好個人和社會自己管理自己、服務(wù)自己的積極性與創(chuàng)造性，以努力追求三者之間的良性互動。即使必須由政府承擔(dān)的社會公益服務(wù)責(zé)任，也應(yīng)該按照“效率”的原則去尋找其他更好的實(shí)現(xiàn)形式。

30多年的改革開放，市場經(jīng)濟(jì)“看不見的手”在合理配置資源和提高效率上的力量越來越明顯。事實(shí)上，許多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)包括部分專業(yè)種植、養(yǎng)殖大戶，出于壯大規(guī)模和拉長產(chǎn)、供、銷“鏈條”的動機(jī)，往往愿意將那些本該由政府提供的某項(xiàng)公益服務(wù)與自己的經(jīng)營業(yè)務(wù)“捆綁”起來。一些中介服務(wù)組織和社會團(tuán)隊(duì)由于業(yè)務(wù)的專門化、技術(shù)性，因而具有成本低、效率高的優(yōu)勢，也希望通過“投標(biāo)”的形式來承接政府的某些公益性服務(wù)項(xiàng)目。當(dāng)我們花10元錢就能夠在市場上買到一個質(zhì)量與價格均符合要求的杯子時，干嘛非要自己投資建廠去生產(chǎn)一個成本可能達(dá)到20元的杯子呢？

可以說，政府充分利用市場的手段來積極調(diào)動全社會的生產(chǎn)要素，包括促進(jìn)各種資源在城鄉(xiāng)之間的自由流動，以形成企業(yè)化、市場化、社會化的農(nóng)村公益服務(wù)新體系的客觀條件已經(jīng)基本成熟。傳統(tǒng)的依靠自己設(shè)置機(jī)構(gòu)、核定編制、供養(yǎng)專人來“包打天下”的辦法，現(xiàn)在必須與時俱進(jìn)地“升級換代”了。當(dāng)然，建立和健全“以錢養(yǎng)事”的辦法，對我們的政府來說無疑是一種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅僅表現(xiàn)在“無限責(zé)任政府”、“無限權(quán)力政府”等傳統(tǒng)的理念要“靈魂深處鬧革命”，也包括“自操自辦”、“大包大攬”的行為方式要“重整河山待后生”，而且還必須通過實(shí)踐探索來正確破解以下幾個難題：

一是積極培育多元化的農(nóng)村社會公益服務(wù)的市場主體。公共服務(wù)不同于公共行政。公共服務(wù)是有國家行為介入的各種服務(wù)活動，而公共行政則是以國家行政部門即政府為主體的權(quán)力運(yùn)作。⑤“官權(quán)”當(dāng)?shù)?，“民?quán)”莫伸；壟斷不破，競爭難立，這應(yīng)該是長期以來眾所周知的教訓(xùn)。因此，政府要下決心轉(zhuǎn)變“角色”，以退為進(jìn)，通過營造環(huán)境，大力培育各種非政府性質(zhì)的社會中介服務(wù)組織和民間服務(wù)力量，鼓勵、支持和積極引導(dǎo)他們通過合情合理又合法的途徑“橫空出世”，并在優(yōu)勝劣汰中不斷地成長壯大起來，成為多元化與多樣性的繁榮農(nóng)村社會公益事業(yè)服務(wù)的市場主體。

二是嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)村社會公益服務(wù)的市場秩序。公益服務(wù)屬于公共服務(wù)范疇內(nèi)某些領(lǐng)域的自然延伸部分，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。實(shí)行企業(yè)化、市場化、社會化的辦法之后，政府認(rèn)真履行這種責(zé)任的有效途徑，就是要科學(xué)地制訂出社會公益事業(yè)的服務(wù)界線、服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量要求、價格標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，圍繞“定規(guī)矩、明獎懲、疏而不漏”的原則來不斷強(qiáng)化制度建設(shè)，逐步完善對市場的嚴(yán)格監(jiān)管，努力維護(hù)公平公正的市場競爭秩序，讓廣大農(nóng)民得到實(shí)惠。

三是進(jìn)一步探索“以錢養(yǎng)事”的具體有效形式。“以錢養(yǎng)事”不是推卸政府公益服務(wù)的責(zé)任，而是在市場經(jīng)濟(jì)條件下為加強(qiáng)農(nóng)村社會公益服務(wù)事業(yè)的制度創(chuàng)新。它應(yīng)該有“條條大道通羅馬”的多種選擇性，有關(guān)職能單位要以“農(nóng)民滿意”為本，克服“門戶”之見和“權(quán)利”之爭，配合和支持基層的改革開放，共同追求符合本地區(qū)農(nóng)村公益服務(wù)實(shí)際需要的最佳實(shí)現(xiàn)形式。

四是不斷加大公共財(cái)政的保障力度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會事業(yè)的進(jìn)步，公益服務(wù)的內(nèi)涵和外延正在不斷擴(kuò)展。為滿足廣大農(nóng)民群眾在生產(chǎn)生活中的公益服務(wù)需求，必然要求公共財(cái)政相應(yīng)的不斷加大其傾斜力度和保障力度。目前最突出的問題，就是絕大多數(shù)縣鄉(xiāng)政府均面臨著極其嚴(yán)峻的財(cái)政收支矛盾?，F(xiàn)在，湖北省級財(cái)政按農(nóng)村人口下?lián)堋耙藻X養(yǎng)事”的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，每人每年已達(dá)到15元的標(biāo)準(zhǔn)，但有些縣鄉(xiāng)往往采取“上進(jìn)下退”的辦法，將地方原來投向公益服務(wù)的資金挪到其他領(lǐng)域使用。

五是穩(wěn)妥推行“以錢養(yǎng)事”的上下聯(lián)動。“以錢養(yǎng)事”不單純地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的改革行為，而是一個需要各級政府整體聯(lián)動的系統(tǒng)工程。如果下改上不改，必須導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不對口，人員不對頭，資源不對流，工作不對接的尷尬局面，農(nóng)村社會公益服務(wù)事業(yè)就可能成為一座“孤島”。在“以錢養(yǎng)事”這個“突破口”面前，上級政府及相關(guān)職能部門不能袖手旁觀，而應(yīng)該在改革中主動迎接挑戰(zhàn)，積極轉(zhuǎn)換工作職能，努力改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法，“重心”朝下，以適應(yīng)農(nóng)村新形勢的變化發(fā)展，開創(chuàng)出農(nóng)村工作嶄新局面。

注釋

①李川：《農(nóng)村稅費(fèi)改革后的思考》，《農(nóng)村建設(shè)》2005年第24期。

②周學(xué)榮，佘榮波：《建立公共服務(wù)“以錢養(yǎng)事”的體制機(jī)制》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。

③袁方成，汪志強(qiáng)：《“以錢養(yǎng)事”：農(nóng)村公共服務(wù)的創(chuàng)新機(jī)制——湖北咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革經(jīng)驗(yàn)探索》，《長江論壇》2006年第6期。

④成思危：《中國事業(yè)單位改革——模式選擇與分類引導(dǎo)》，北京：民主與建設(shè)出版社，2000年，第7頁。

⑤趙黎青：《什么是公共服務(wù)》，《學(xué)習(xí)時報(bào)》2008年第15期。

2010－10－11

教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“增強(qiáng)政府社會管理和公共服務(wù)能力的農(nóng)村綜合改革研究”（09JJD840004）

責(zé)任編輯 王敬堯