曾令發(fā)

(華南師范大學公共管理學院，廣東 廣州 510006)

承認的政治
——廣東省社會管理體制創(chuàng)新研究

曾令發(fā)

(華南師范大學公共管理學院，廣東 廣州 510006)

隨著我國經濟發(fā)展和社會轉型，各種社會矛盾和社會問題不斷凸顯，而傳統(tǒng)的社會管理體制難以解決當前存在的社會矛盾和社會問題。廣東省作為改革開放的前沿陣地，努力探索適應形勢需要的社會管理體制:改革流動人口管理體制、降低社會組織準入門檻、構建社區(qū)自治平臺、推動網絡問政的發(fā)展。但這僅僅只是一種承認的政治，需要通過再分配賦予社會足夠的能力來解決社會問題。

社會管理 承認政治 體制創(chuàng)新

一、引 言

隨著我國改革開放的深入發(fā)展，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化和國際化進程的不斷加快，以及體制轉軌和社會轉型的全面推進，大量的社會問題和社會矛盾不斷涌現。1994年以來，一方面，我國社會矛盾總量在不斷上升，合法的、非法的社會矛盾案件總數都呈上升趨勢;另一方面，更令人擔憂的是，合法的社會矛盾在社會矛盾總量中的比例在下降，而非法的社會矛盾所占比例卻在上升。單位制、街居制和戶籍管理制等傳統(tǒng)的社會管理方法難以應對當前存在的問題，民間組織發(fā)育不全，公民社會的建立尚待時日，公眾利益表達和參與的渠道不足，政府、市場和社會三者的力量還不平衡，各種利益協(xié)調機制和矛盾化解機制不健全。我國的社會管理體制正面臨著一場全新的考驗和挑戰(zhàn)。社會管理體制創(chuàng)新成為黨和政府的重要任務。黨的十六屆四中全會和十六屆六中全會明確指出，全黨應深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，更新管理理念，創(chuàng)新社會管理方式。2011年初，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調，扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系。

從世界各國社會經濟發(fā)展的路徑來看，當一國的人均GDP已達到1000－3000美元，表明該國已進入社會矛盾的多發(fā)期，各種社會風險加大，社會沖突不斷加劇。廣東省作為改革開放的試驗田和前沿陣地，經濟發(fā)展迅速，早在1996年，廣東省人均GDP就超過1000美元，成為國內較早進入社會矛盾凸顯期的省份，各種社會問題比較棘手。為此，廣東省在改革開放之初就開始嘗試探索一條行之有效的社會管理體制，如1984年深圳市起草了《深圳經濟特區(qū)工傷保險暫行規(guī)定(草案)》，1996年廣東省頒布《廣東省職工失業(yè)保險暫行規(guī)定》，1998年出臺《廣東省社會救濟條例》，等等。尤其是進入21世紀之后，廣東省在社會管理體制改革上更是采取了重要的措施。不過即便如此，廣東省目前的社會問題仍然很多，社會矛盾依舊非常突出。那么，目前廣東省的社會管理體制改革究竟應從哪些方面展開，其基本定位是什么?廣東省未來的社會管理創(chuàng)新的路徑在那里?本文將嘗試從承認政治的角度對上述問題進行研究。

從學理上看，承認政治可以上溯到黑格爾，其在當代的勃興始于L.謝普(Ludwig Siep)1978年發(fā)表的《作為實踐哲學之原則的承認》一書，而承認政治受到廣泛關注則歸功于法蘭克福學派第三代領軍人物阿克塞爾·霍耐特。自他的《為承認而斗爭》發(fā)表以來，圍繞著“承認”展開的爭論持續(xù)了16年。誠如查爾斯·泰勒所言:“對承認的需要，有時候是對承認的要求，已經成為當今政治的一個熱門話題?！雹偻魰煛㈥愌喙?《文化與公共性》，第290、338頁，生活、讀書、新知三聯書店1998年版?；裟吞卣J為，要重建社會正義，必須通過在私人領域、社會領域和政治領域實現愛、權利和團結的承認。而南茜·弗雷澤認為，只有從經濟、社會和政治三個領域內實現再分配、承認和代表權才能真正實現社會正義。本文認為當前廣東省社會管理體制改革所進行的只是一種承認的政治，各種社會問題和矛盾的解決還需要從再分配的角度去考量。

二、廣東社會管理體制改革的路徑

廣東省在改革開放后面臨嚴峻的社會問題，因此，在過去30年里，尤其是這10年，采取了一系列的措施改變社會管理現狀，緩解社會矛盾，其中一些做法甚至在全國也是首創(chuàng)。廣東省的社會管理體制改革主要涉及流動人口管理體制、社會組織管理體系、城市基層治理結構和網絡問政等幾個方面。

(一)身份的承認:改革流動人口管理體制

改革開放以來，廣東省經濟社會快速發(fā)展，流動人口不斷增多。1982年廣東暫住人口不足50萬人，現有2749.5萬人，實際超過3000萬人，居全國各省份之首。流動人口為經濟社會發(fā)展作出巨大的貢獻，也給社會管理和社會治安帶來壓力。②裴智勇:《強綜治創(chuàng)平安促發(fā)展——廣東省推進社會管理創(chuàng)新調查》，載《人民日報》，2010－05－24。為了加強對流動人口的管理，早在1958年我國就開始實施流動人口暫住登記制度。隨著改革開放的推進，人口流動加大，公安部1985年頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，1995年又頒布了《暫住證申領辦法》，進一步固定和規(guī)范運用暫住證制度來加強對流動人口的管理。廣東省也先后在1989年和1995年出臺《廣東省城鄉(xiāng)暫住人口管理辦法》和《廣東省流動人口管理規(guī)定》，要求流動人口必須在規(guī)定的期限內辦理暫住證，并且暫住證必須隨身攜帶，以備查驗。如果拒絕查驗，情節(jié)惡劣的除罰款外，還可以并處治安拘留或強制收送民政收容站遣送回常住戶口所在地。

暫住證的推行對于掌握流動人口的信息、規(guī)范流動人口的管理起到了積極作用，但是其帶來的社會弊病也越來越為人所關注。暫住證在一定程度上固化了城鄉(xiāng)之間的二元差異，造成對外來務工人員的歧視性待遇。由于暫住證的實施，將城市人口分為常住和暫住兩種，在勞動就業(yè)、社會保障、子女教育等方面存在著不平等的待遇。而未持有暫住證的可能將被遣返原籍，這在一定程度上是對公民遷徙自由的一種侵犯。并且在暫住證的管理過程中，出現了一些粗暴查證、濫收費等現象。這種由于暫住證所導致的身份歧視現象反映出工業(yè)化和市場化的過程之中，處于公共領域中的基于平等的相互承認關系已然被扭曲和斷裂，暫住人口在管理部門的正義譜系中被遺忘。因此，2002年2月在廣東省九屆人大五次會議上，人大代表王澤華提出廢止現行的暫住證制度。

2010年1月1日，《廣東省流動人口服務管理條例》(下文簡稱《條例》)正式實施，意味著廣東省由以居住證制度為核心的流動人口服務管理“一證通”取代了暫住證制度。這不僅僅是名稱的變化，更主要的是它伴隨著與居住證相應的權利。根據《條例》規(guī)定，持有居住證者可以在當地享有技能培訓和公共服務、依法參加社會保險、育齡夫妻享受國家規(guī)定的基本項目的計劃生育技術服務、享受傳染病防治和兒童計劃免疫保健服務等七項權利和四大類公共服務，并且居住證持有人在同一居住地連續(xù)居住5年，其子女有機會與常住戶口學生在學前教育和義務教育方面享受同等待遇;居住7年者，可以申請常住戶口。

事實上，居住證的推行是在工業(yè)化、市場化和城市化過程中，我國管理部門意識到由于城鄉(xiāng)二元體制導致的差異政治而造成的緊張關系所采取的改進措施。外來務工人員因無法獲得當地政府和居民的認同，成為被排斥、被蔑視的群體。而居住證在橫亙于城鄉(xiāng)之間的溝壑上架起一座溝通的橋梁，外來者在制度上被當地政府所吸納，并被承認其公民的主體身份，尤其是在權利上得到認可。正如哈貝馬斯所言:“現代法律所保障的雖然是獲得國家認可的主體間的承認關系，但是由此產生的權利確保卻是永遠處于個體狀態(tài)的法律主體的完整性，說到底就是要維護個體的法律人格，亦即，使個體的完整性——在法律上并比在道德中要弱——取決于相互承認關系的完整性結構?！雹弁魰?、陳燕谷:《文化與公共性》，第290、338頁，生活、讀書、新知三聯書店1998年版。

(二)社會行動主體的承認:建立現代社會組織體系

伴隨著改革開放的推進，社會組織在公共治理中的作用已經越來越明顯，黨的十七大也首次將社會組織置于全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的高度進行了全面系統(tǒng)的闡述，要求重視社會組織建設和管理。不過，我國的社會組織在具體的發(fā)展過程處于困境之中。一是法律的困境。我國雖然在《憲法》中明確規(guī)定，公民享有結社的權利，并且先后頒布了《社會團體登記暫行辦法》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，但這些只是程序性的規(guī)定，沒有專門對社會組織的地位、性質、權利、義務進行規(guī)定。二是管理的困境。我國社會組織法律地位的確立，必須經過社會組織的業(yè)務主管部門和登記部門的雙重許可，這種雙重管理體制“不僅與我國憲法確立的結社自由權之間存在一定的緊張關系，而且往往會導致兩個不令人樂觀的實踐結果:要么是一大批非政府組織因無法滿足設立要求而游離于非政府組織民政登記注冊之外，要么是已經登記注冊的非政府組織因監(jiān)管過死而疲于應付政府要求”①楊道波、李永軍:《中國非政府組織立法60年回顧與反思》，載《山西師大學報》2011年第1期。。出現這種困境在很大程度上源于政府對社會組織的理解出現偏差。從解放初期到文革期間，一些社會組織成為社會穩(wěn)定的威脅因素，因此社會組織一直處于政府的管控之中。但是隨著市場經濟的發(fā)展，社會組織在各個領域發(fā)揮的作用越來越大，必須轉變觀念，大力發(fā)展社會組織。

為此，國務院于2008年12月下發(fā)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要簡化社會組織注冊登記，改革創(chuàng)新社會管理體制，為全國的社會組織管理探索一條可行之路。廣東省2009年12月出臺的《關于進一步促進公益服務類社會組織發(fā)展的若干規(guī)定》明確提出，降低公益類社會組織的準入門檻，改變傳統(tǒng)的雙重管理體制。首先，公益服務類社會組織不再要求找主管單位或者部門掛靠，可以直接向登記管理機關申請登記，取消籌備成立階段和業(yè)務主管單位的前置審查;其次，改革原有管理體制，將原來的業(yè)務主管單位改為業(yè)務指導單位;再次，在登記時，將公益服務類社會組織的會員數量要求由原來的50個降低為20個;最后，為了保證公益服務類社會組織的獨立性和其民間色彩，規(guī)定現職國家工作人員原則上不得兼任公益服務類社會組織的領導職務。同時，為了扶持社會組織健康發(fā)展，廣州市設立了社會組織發(fā)展專項基金，由市福利彩票公益基金立項安排500萬元作為啟動資金;深圳市也安排3760萬元作為社會組織發(fā)展專項基金啟動資金，并投資1.7億元建設社會組織孵化基地。②程景偉:《廣東擬設省級社會組織扶持基金和孵化基地》，2011－03－24/2011 －04 －07，http://www.gd.chinanews.com/2011/2011 －03 －24/2/100107.shtml。此外，2008年廣東省出臺《關于發(fā)展和規(guī)范我省社會組織的意見》，要求政府職能部門逐步將公民和法人經濟和社會組織能夠解決、市場機制能夠調節(jié)的事項轉移出去;并且政府可以從社會組織購買公共服務。這表明廣東省在政府管理過程中逐步意識到要想追求“善治”，社會組織的力量不容忽視，它對于構建現代市民社會至關重要，必須承認社會組織在社會行動和治理中的主體地位，為政府、市場和社會勘定行動邊界。歷史證明，在一個多元的社會里，這三者必須保持平衡，否則將會帶來災難性的后果。

(三)社會行動場域的承認:構建社區(qū)自治平臺

“社區(qū)”一詞最初由費孝通于20世紀30年代引入中國。1986年民政部開展的以民政對象為服務主體的社區(qū)管理活動意味著社區(qū)真正成為政府管理實踐。社區(qū)管理的興起源于我國經濟體制的轉型和傳統(tǒng)單位管理體制的解體。傳統(tǒng)社會管理是建立在街道—居委會體制和單位體制基礎之上的，絕大多數公眾處于公有制單位之中，其住房、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、醫(yī)療全部由單位管理;少數游離于單位之外的由街道辦和居委會負責管理。但隨著改革開放的深入，大量公有制單位解體或者公有制單位社會管理職能被剝離，社區(qū)被政府寄予承擔其基層社會管理職能的厚望。同時，由于社區(qū)處于政府管理樞紐的神經末梢，擁有較大的自主空間，因而也承載著培育社會自治能力的期待。目前，我國社會管理主要有如下幾種模式:“兩級政府、三級管理、四級網絡”的上海浦東模式;專業(yè)管理和市場化管理相結合的深圳羅湖模式;按自然規(guī)模劃分社區(qū)，實行社區(qū)自治的沈陽東大模式;以街道為單位，統(tǒng)一規(guī)劃，政府引導，社區(qū)各方攜手共建的佛山城南模式;寓社區(qū)管理于社區(qū)服務之中的山東青島模式;以社區(qū)為依托，轉變政府職能，構建新型的政府行政調控機制與社區(qū)自治機制相結合的武漢江漢模式。①參見婁成武、孫萍:《社區(qū)管理》，第13－15頁，高等教育出版社2003年版。但是，我國目前社區(qū)管理仍然存在著許多問題，其中主要表現為政府管理與社區(qū)自治之間的矛盾。根據《城市居民委員會組織法》，社區(qū)居委會應該是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織。但在實際的管理過程中，居委會被當成政府部門的下屬單位，承接大量的行政管理任務，并沒有發(fā)揮自治的功能。因此，如何讓社區(qū)成為公民真正自治的場域是基層治理的重要問題。

廣東省珠海市借鑒香港社會管理的先進經驗，于2009年開始試點推行社區(qū)民主自治試點工作。首先，要求實現“政社分離”，即社區(qū)居委會除協(xié)助政府進行社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、人口計生、社會救助、國防教育、征兵、勞動和社會保障、社會穩(wěn)定等七項工作外，有權對政府部門攤派的行政事務予以拒絕，以此強化社區(qū)居委會的自治功能。其次，建立健全社區(qū)自治體系。具體而言，就是要建立議事、決策、執(zhí)行、協(xié)助和監(jiān)督體系，這些功能分別由社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)居民大會或者居民代表大會、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織和社區(qū)監(jiān)督委員會來承擔。再次，建立社區(qū)民主自治的機制，主要包括社區(qū)民主協(xié)商制、社區(qū)民主評議制和社區(qū)事務公開制，將社區(qū)各利益相關人納入到社區(qū)自治體系中，共同參與、監(jiān)督社區(qū)自治。最后，通過“數字社區(qū)”實現陽光管理?！皵底稚鐓^(qū)”是指通過現代電子科技，整合各種公共信息平臺資源，實現網絡化的服務與治理，同時也為社區(qū)居民提供一個公開的、網絡化的參與社區(qū)管理的平臺。

事實上，早在珠海探索社區(qū)民主自治前后，深圳市也實行了“居站分設”制度，即在城市基層設立社區(qū)工作站，主要承擔政府行政職能，而社區(qū)居委會則是群眾組織，主要負責社區(qū)自治。廣州也開始設立社區(qū)綜合服務中心，承擔居委會的行政職能，重建居委會的自治能力。廣東省社區(qū)自治的發(fā)展表明，在基層治理中，傳統(tǒng)一元化的等級制官僚體系模式正向多元化的治理模式轉變，公民不僅僅獲得身份的承認，更在逐步獲得自治的場域。

(四)社會行動方式的承認:網絡問政的興起

我國政府體系是一種封閉型的組織結構，長期以來采取一種不公開的、單向度的、缺乏公眾參與的管理方式。但隨著互聯網的發(fā)展，這種傳統(tǒng)正在被打破。2009年底，我國的網民數量已經超過美國人口總和，互聯網不僅僅是公眾娛樂、消遣、交友的工具，同時也是公民建立公共議題、為政府管理提供建議、監(jiān)督政府日常運作的平臺。2003年，孫志剛在廣州收容所被打死事件在各網絡媒體曝光后得到社會廣泛關注，最后相關責任人受到處罰、《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。此后，“周久耕事件”、“華南虎事件”、“躲貓貓事件”等都充分表現了網絡行為對政府管理的影響。2008年胡錦濤總書記和網民的第一次“親密接觸”將網絡問政推向高潮，眾多學者認為2008年是中國網絡問政元年。

廣東省作為改革開放的前沿已經成為我國網絡問政最為活躍的省份之一。2006年奧一網與《南方都市報》聯合推出《有話問市長》開啟了廣東網絡問政之路，在此基礎上，奧一網建立了我國第一個系統(tǒng)化的網絡問政平臺。此后，河源市委書記陳建華建立“華哥信箱”回應網民意見，時任深圳市長的王榮邀請網民“一起當市長”。2008年，中央政治局委員、廣東省委書記汪洋與網友面對面“拍磚”;民間網絡拍案助推實施《珠江三角洲地區(qū)改革規(guī)劃綱要》;國內首個政府部門網絡發(fā)言人——廣東省工商局網絡發(fā)言人誕生，等等。2011年，廣東省連續(xù)召開兩次網絡問政研討會，并且將網民跟帖中的代表文章整理成文，連續(xù)出版《嶺南十拍》、《民間拍案》、《文以載粵》等。政府和公眾之間的網絡互動不僅僅只是停留在“問”和“聽”的層次上，而是通過網絡積極回應公眾的呼聲，如汪洋直接批示網友龍劍留言解決代課教師問題;廣東省委辦公廳已經召開三次網友集中反映問題交辦會;東莞公安局根據網友的微博問政，迅速搗毀賭博機制造窩點和賭博窩點，等等。廣東省的網絡問政發(fā)展迅速，成績斐然，新華社和人民日報紛紛發(fā)文報道網絡問政的“廣東經驗”和“廣東樣本”。廣東省網絡問政最重要的特征在于，網民與政府之間的互動密切，網絡的參照議政方式已經被政府廣泛接受，網絡問政的制度化推動了網絡民主，在很大程度上成為公共意見的傳聲筒、公共輿論的集散地，對于緩解社會矛盾、表達公共利益發(fā)揮著重要作用，也在一定程度上改變了傳統(tǒng)封閉式的管理，讓公共治理真正成為公眾治理。

三、結 論

改革開放以來，尤其是進入21世紀后，越來越多的學者提出現代治理結構應該是國家、市場和社會三者之間的良性互動。而我國長期以來國家權力侵占社會領域，直到改革開放以來在有限政府理念逐步被接受后，政府才開始從社會領域撤離。但是公民身份的承認和社會力量的培育還不到位，公民的社會自治能力還不強。新中國成立以來，無論是政治掛帥還是以經濟建設為中心，事實上都是對民族國家的一種建構，這固然有助于消除無政府的混亂，但是不可避免地陷入到利維坦的泥沼。民族國家的建構一方面以民主政治為口號和目標，另一方面民主治理中的公共領域被壓縮，社會治理的獨立性和公民身份難以被承認。國家的“規(guī)范治理(nomocracy)”轉變成“目的管理(teleocracy)”，公民的自我選擇與決定很容易被此種國家的“構成邏輯”所排斥，公民身份被解釋為國家欲達成某種集體目標的“角色”或“功能性”地位。①蔡英文:《主權國家與市民社會》，第47頁，北京大學出版社2006年版。珠三角作為先行先試地區(qū)，積極改革流動人口管理體制，放寬戶籍管理體制;降低社會組織準入門檻，培育公民社會;推進社區(qū)自治，完善基層治理結構;運用網絡技術，推動公共政策制定過程中的公民參與。這些改革事實上反映了我國在現代性的展開過程中對身份的承認(流動人口)、對社會行動主體的承認(社會組織)、對行動場域的承認(社區(qū)自治)和對社會行動方式的承認(網絡參與)。這場社會管理體制改革是一場承認的政治。要重新建立和運營現代社會共同體，需要消除不同行動主體間由于蔑視和怨恨所產生的各種問題和矛盾;需要實現現代社會主體間平等關系的承認。

盡管珠三角社會管理體制的改革在努力承認社會的平等地位，但是各種社會問題和矛盾仍然很多，這說明以認同為基礎的承認只是廣泛的解放政治和普遍正義的一個部分，還需要賦予社會與其地位相匹配的能力。事實上，社會正義“包含了兩個理論上獨立的維度:承認維度，涉及制度化的意義和規(guī)范對相關社會參與者的地位的影響;分配維度，包括把可用資源分配給社會參與者”②凱文·奧爾森:《傷害+侮辱——爭論中的再分配、承認和代表權》，第138頁，高靜宇譯，上海人民出版社2009年版。。而可支配資源的缺乏所引起的客觀條件上的不平等(分配的不正義)，在一定程度上會導致人與人以及組織之間在價值承認和地位系統(tǒng)上的平等淪為空談。因此，對于社會管理體制創(chuàng)新而言，必須是在承認基礎上對社會資源進行再分配，包括:社會管理主體權力的再分配、社會管理資源的再分配、社會管理領域的再分配、社會管理能力的再分配。只有建立在分配正義的基石之上，才能真正實現承認的正義。

曾令發(fā)(1977—)，男，湖北武漢人，華南師范大學公共管理學院講師。

教育部人文社會科學青年項目“區(qū)域一體化中的政府間合作機制創(chuàng)新研究——以珠三角區(qū)域一體化為例”(09YJC810013)

2010－05－02

D630

A

1000－5455(2011)03－0127－05

【責任編輯:王建平，于尚艷】