申端鋒

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)旱災(zāi)頻發(fā)，華北大旱、西南大旱和長(zhǎng)江流域大旱交替發(fā)生，由傳統(tǒng)干旱地區(qū)向豐水地區(qū)蔓延，從局部性干旱向全局性干旱演變。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，這反映出農(nóng)田水利建設(shè)和管理存在嚴(yán)重不足。

稅費(fèi)改革啟動(dòng)后，我們對(duì)湖北省沙洋縣的農(nóng)田水利治理進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)段的跟蹤調(diào)查，掌握了大量翔實(shí)的第一手資料，并對(duì)之進(jìn)行了深入分析。本文在剖析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，給出若干有針對(duì)性的政策建議，為破解稅費(fèi)改革后的農(nóng)田水利治理困境提供智力支持。

一、農(nóng)田水利治理與小水利的建設(shè)

農(nóng)田水利不是農(nóng)戶單干的事業(yè)，需要國(guó)家的整體規(guī)劃。農(nóng)田水利的治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要規(guī)劃和建設(shè)好大型的水利工程，又要保證小型引水排灌設(shè)施配套鋪設(shè)到農(nóng)田，大中小型水利系統(tǒng)相互配合，才能發(fā)揮作用。

解放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利的治理與大江大河的治理，采取兩條線并舉。20世紀(jì)50年代到60年代主要是對(duì)淮河、長(zhǎng)江、黃河等大江大河的治理；后來(lái)人民公社時(shí)期側(cè)重于對(duì)農(nóng)田水利的治理。對(duì)此，毛澤東曾提出：“一切大型水利工程，由國(guó)家負(fù)責(zé)興修，治理為害嚴(yán)重的河流。一切小型水利工程，例如打井、開(kāi)渠、挖塘、筑壩和各種水土保持工作，均由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社有計(jì)劃地大量地負(fù)責(zé)興修，必要的時(shí)候由國(guó)家予以協(xié)助。通過(guò)上述這些工作，要求在七年內(nèi)(從一九五六年開(kāi)始)基本上消滅普通的水災(zāi)和旱災(zāi)，在十二年內(nèi)基本上消滅個(gè)別大的水災(zāi)和旱災(zāi)。”[1]

分田到戶之后，尤其20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于洪澇災(zāi)害以及流域水?dāng)嗔鞯痊F(xiàn)象的多發(fā)，我們國(guó)家把主要精力和國(guó)家財(cái)政投入都放在了大江大河大湖的流域水治理上，集中力量建設(shè)了許多大型水利工程，如三峽、三門峽等，取得了世人矚目的偉大成就。但是，在將水引到小農(nóng)田地頭的水利排灌治理上，卻把“小農(nóng)水”的治理權(quán)力下放給了單個(gè)農(nóng)戶，從而政策上發(fā)生了偏頗。

大水利治理由國(guó)家主導(dǎo)，工程組織因素單純。而“小農(nóng)水”的建設(shè)，由于直接面對(duì)千千萬(wàn)萬(wàn)的小農(nóng)生產(chǎn)者，農(nóng)田水利治理更加復(fù)雜。它更多地受到基層組織、村莊性質(zhì)以及農(nóng)民合作等因素的影響，人際直接利益關(guān)系也非常復(fù)雜[2]。農(nóng)田水利治理，不能也不應(yīng)該由分散的個(gè)體農(nóng)戶想怎么干就怎么干。結(jié)果干不成，挖了點(diǎn)井、開(kāi)了點(diǎn)塘，連不成片、成不了排灌渠網(wǎng)，旱災(zāi)無(wú)力防。

因此，農(nóng)田水利的治理，要靠政府領(lǐng)導(dǎo)從未來(lái)大農(nóng)業(yè)發(fā)展方向與組織形式上去長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、綜合治理。要規(guī)劃好“大水利”、“小農(nóng)水”的配套建設(shè)?！靶∞r(nóng)水”的建設(shè)和管理更重要的是需要國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃，要強(qiáng)化宏觀調(diào)控，要有核心力量把大家組織起來(lái)，制定一套切實(shí)可行的治理模式，優(yōu)化管理制度協(xié)調(diào)小農(nóng)生產(chǎn)與統(tǒng)籌灌溉的矛盾。只有建設(shè)與管理兼顧，才能有效治理農(nóng)田水利。

二、稅費(fèi)改革后農(nóng)田水利治理存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“兩工”制度取消，國(guó)家著手建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制，重新將農(nóng)田水利建設(shè)納入政府財(cái)政，加大投資力度，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“民辦公助”以及“一事一議”等方式，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，改變了農(nóng)田水利建設(shè)落后的局面。不過(guò)，新時(shí)期的小型農(nóng)田水利建設(shè)卻出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。當(dāng)前的農(nóng)田水利建設(shè)與治理強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和市場(chǎng)化管理，脫離了基層管理和鄉(xiāng)村社會(huì)，造成了治理的困局。

通過(guò)在湖北沙洋縣6鎮(zhèn)的長(zhǎng)期實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣原先農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施完備，旱能澆，澇能排，但近年來(lái)農(nóng)田水利卻陷入了困境，每年都要發(fā)生干旱，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活帶來(lái)了重大損失。其關(guān)鍵原因主要不在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，而在于管理制度方面，即統(tǒng)籌灌溉模式的解體。稅費(fèi)改革以后，取消了“兩工”制度(積累工和義務(wù)工)和共同生產(chǎn)費(fèi)，基層組織退出了農(nóng)民的生產(chǎn)領(lǐng)域。同時(shí)，作為稅費(fèi)改革配套改革的鄉(xiāng)村體制改革使鄉(xiāng)村組織的權(quán)力嚴(yán)重弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站成為水利服務(wù)中心，花錢買服務(wù)，不再具有管理職能；合村并組，也取消了村民小組長(zhǎng)，失去凝聚和組織個(gè)體農(nóng)民力量的核心[3]。這一系列改革導(dǎo)致農(nóng)田水利治理的強(qiáng)制動(dòng)員模式解體，統(tǒng)籌灌溉的灌溉體制再也無(wú)法維系，面對(duì)千家萬(wàn)戶的小農(nóng)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法發(fā)揮作用，從而形成旱災(zāi)。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏規(guī)劃

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括兩塊，一塊是大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，一塊是小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，即所謂“最后一公里”的問(wèn)題。前者主要是由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，后者則一直沒(méi)有明確的建設(shè)主體。

我國(guó)現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程大都興建于上世紀(jì)50至70年代，相當(dāng)一部分已達(dá)到規(guī)定使用年限，老化失修。上世紀(jì)80年代以來(lái)農(nóng)田水利治理是重管理輕建設(shè)的主導(dǎo)路線，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，尤其是稅費(fèi)改革后，“兩工”制度取消，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到嚴(yán)重影響。

2005年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門決定建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制，其指導(dǎo)思想是：加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的支持力度，以政府安排補(bǔ)助資金為引導(dǎo)，以農(nóng)民自愿出資出勞為主體，以農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃為依托，以加強(qiáng)組織動(dòng)員為紐帶，以加快農(nóng)田水利管理體制改革為動(dòng)力，逐步建立起保障農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

根據(jù)這一指導(dǎo)思想，農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的主要措施有兩個(gè)，一是通過(guò)民辦公助的形式，加大對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，對(duì)農(nóng)民興建小型農(nóng)田水利給予補(bǔ)助，補(bǔ)助方式主要為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和項(xiàng)目管理。二是完善村級(jí)“一事一議”籌資籌勞政策(指為興辦農(nóng)民直接受益的集體生產(chǎn)生活及公益事業(yè)，經(jīng)民主程序確定的農(nóng)民自愿出資、出勞的行為)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，同時(shí)嚴(yán)禁加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

這一政策的出發(fā)點(diǎn)本意是非常好的，說(shuō)明政府已經(jīng)意識(shí)到了“小農(nóng)水”建設(shè)的重要性，而且還照顧了農(nóng)民的利益。但是從實(shí)際實(shí)施情況來(lái)看，這樣的政策是存在問(wèn)題的。雖然采取了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和“一事一議”的方式鼓勵(lì)農(nóng)民建設(shè)配套的小型水利設(shè)施，但是對(duì)于分田到戶的個(gè)體單干農(nóng)民，由于他無(wú)權(quán)統(tǒng)籌管理，也就沒(méi)有人承擔(dān)責(zé)任去統(tǒng)籌管理。單個(gè)農(nóng)戶只能“自掃門前雪”，只有在各自分得的一塊和幾塊地里，打井抽水或挖池塘蓄排水，而無(wú)力無(wú)權(quán)把集體組織起來(lái)建設(shè)過(guò)境他人田地的農(nóng)田水網(wǎng)。原先建設(shè)的農(nóng)田水網(wǎng)因現(xiàn)已無(wú)人管理長(zhǎng)年失修損毀嚴(yán)重，水引不來(lái)，也排不出去。所以，新機(jī)制不但沒(méi)有促進(jìn)小型水利設(shè)施的建設(shè)，反而引出了相反的問(wèn)題。

“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”是直接對(duì)戶的，以戶為主體的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)容易與農(nóng)田水利系統(tǒng)脫節(jié)。由于基層組織的解體，農(nóng)民無(wú)法組織起來(lái)建設(shè)遍布農(nóng)田的水利灌溉網(wǎng)絡(luò)。因此，這些項(xiàng)目本身并沒(méi)有從根本上解決目前的農(nóng)田水利治理困境，反而加劇了農(nóng)田水利系統(tǒng)的撕裂。財(cái)政下?lián)艿馁Y金最后大多用于發(fā)展私人堰塘，而這反過(guò)來(lái)加劇了中小型水庫(kù)、國(guó)營(yíng)泵站的效益萎縮，也加劇了公共渠道的荒廢。由于村莊范圍內(nèi)的“一事一議”幾乎不可能組織，而國(guó)家的補(bǔ)助并不是全額的，缺口部分需要由村民自己來(lái)集資，因此即使村委會(huì)申請(qǐng)到了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的項(xiàng)目資金也難以將渠道建設(shè)的工程付諸實(shí)施。

現(xiàn)階段的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于是多頭投資，因此缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃。國(guó)家政策也是鼓勵(lì)多渠道籌資，國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利等部門都有自己的項(xiàng)目，但各個(gè)口的項(xiàng)目之間缺乏協(xié)調(diào)。國(guó)土部門的土地整理項(xiàng)目、財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)部門的良種繁育項(xiàng)目，以及水利部門的小農(nóng)水項(xiàng)目，各搞各的，爭(zhēng)設(shè)項(xiàng)目。雖然項(xiàng)目對(duì)本部門有利，但卻對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施整體長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)籌建設(shè)不利。這種多頭投資，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，以項(xiàng)目論項(xiàng)目的方式，還脫離鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村社會(huì)，很難操作。這也是目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)突出問(wèn)題。

(二)市場(chǎng)化管理失序

20世紀(jì)80年代以來(lái)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化管理是水利治理的核心特征。進(jìn)入90年代，水利部門開(kāi)始明確提出“以水養(yǎng)水”，將基層水管單位由事業(yè)單位變?yōu)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)單位。1995年，時(shí)任水利部長(zhǎng)鈕茂生將“以水養(yǎng)水”視作“點(diǎn)石成金”術(shù)。他認(rèn)為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，水利被視為純粹社會(huì)公益事業(yè)，強(qiáng)調(diào)無(wú)償為社會(huì)服務(wù)，重社會(huì)效益，輕經(jīng)濟(jì)效益。因此，新時(shí)期的水利改革應(yīng)從三個(gè)方面展開(kāi)：一是要樹(shù)立產(chǎn)業(yè)觀念和經(jīng)營(yíng)意識(shí)，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，把水利國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的軌道轉(zhuǎn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道上來(lái)；二是轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，深化水利企事業(yè)單位的改革，逐步向企業(yè)過(guò)渡；三是深化水利價(jià)格收費(fèi)體制改革，調(diào)整水利產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，搞活水利經(jīng)濟(jì)[4]。

2005年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見(jiàn)》提出，要加快推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)管理制度改革，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)所有”的原則，推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體。以農(nóng)戶自用為主的小、微型工程，歸農(nóng)戶個(gè)人所有；對(duì)受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關(guān)設(shè)施歸用水合作組織所有；政府補(bǔ)助形成的資產(chǎn)，歸項(xiàng)目受益主體所有。允許小型農(nóng)田水利設(shè)施以承包、租賃、拍賣等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，吸引社會(huì)資金投入。

稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革后，市場(chǎng)化改革進(jìn)程進(jìn)一步加快。農(nóng)村水庫(kù)、泵站以及堰塘被推向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。但是國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利的改革是完全自由市場(chǎng)化的，放任“市場(chǎng)”這只無(wú)形的手來(lái)管理，造成了目前小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)困難，抗旱功能弱化，管理運(yùn)行陷入困境[5]。

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)化的改革并沒(méi)有解決農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不足、機(jī)制不活的困境，并且已經(jīng)使中小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理運(yùn)行陷入困局。例如，所謂農(nóng)田水利承包制即是村組將公共的水利設(shè)施承包給個(gè)人經(jīng)營(yíng)管理，由承包人負(fù)責(zé)向農(nóng)戶提供生產(chǎn)用水用電，收取費(fèi)用。但是在干旱之年，承包人為保證自己的利益，強(qiáng)行減少水電的供應(yīng)，反而使旱情更加惡化。

(三)用水戶協(xié)會(huì)無(wú)法發(fā)揮作用

在世界銀行貸款項(xiàng)目的推動(dòng)下，我國(guó)采納了用水戶協(xié)會(huì)作為灌區(qū)改革的一項(xiàng)措施，在全國(guó)范圍內(nèi)大力推廣。成立用水戶協(xié)會(huì)的本意是取代村組統(tǒng)籌灌溉模式，打破行政單位建制對(duì)用水的束縛，發(fā)揮用水戶的主體性，按照民主的方式進(jìn)行灌溉管理，減少管理環(huán)節(jié)，協(xié)會(huì)和水管單位直接供需見(jiàn)面[6]。

據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)專題調(diào)查，一些地方推廣用水戶參與式管理，鼓勵(lì)和扶持成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，通過(guò)協(xié)會(huì)調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)戶在工程建設(shè)、使用維修、水費(fèi)計(jì)收等方面的積極性，改善了水管單位與用水戶之間的關(guān)系，提高了水費(fèi)的實(shí)收率，有效解決了斗渠以下渠道的管護(hù)問(wèn)題。目前，四川省已組建協(xié)會(huì)2657個(gè)，管理灌溉面積829.3萬(wàn)畝。陜西省已組建灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)418個(gè)，自主管理斗渠2702條[7]。

但是，我們?cè)诤鄙逞罂h的實(shí)地調(diào)查中，幾乎沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的用水戶協(xié)會(huì)，相當(dāng)一部分用水戶協(xié)會(huì)已經(jīng)名存實(shí)亡。當(dāng)?shù)乜h政府認(rèn)為，在解決小農(nóng)的灌溉這個(gè)問(wèn)題上，用水戶協(xié)會(huì)的管理存在著不足之處。首先，硬件設(shè)施不到位，不能達(dá)到真正意義上的計(jì)量用水；其次，協(xié)會(huì)還不能獨(dú)立運(yùn)行，支渠以下工程的改建、擴(kuò)建、更新等還無(wú)法獨(dú)立完成，需要水管單位和政府的扶持；另外，協(xié)會(huì)的自主化管理不完善，人員素質(zhì)和管理水平不高。

之所以會(huì)面臨這樣的問(wèn)題，是因?yàn)橹袊?guó)的用水戶規(guī)模較小。沙洋縣農(nóng)民人均1.72畝耕地，一個(gè)4口之家，總共是6.88畝耕地。這種個(gè)體小農(nóng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)根本無(wú)法靠自愿組織起來(lái)對(duì)接供水單位，因此組織成本很大，計(jì)量到戶困難很大。單個(gè)的農(nóng)戶無(wú)法成為用水市場(chǎng)主體，很多用水戶協(xié)會(huì)還不如原來(lái)村組管理的效果好。

總之，當(dāng)前國(guó)家農(nóng)田水利治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從水資源的配置、調(diào)控制度著手的市場(chǎng)化的管理運(yùn)營(yíng)方式和民間的用水戶協(xié)會(huì)制度，都嚴(yán)重脫離基層治理和鄉(xiāng)村社會(huì)，無(wú)法解決治水困境[8]。需要重新建構(gòu)更加切合實(shí)際的農(nóng)田水利治理模式。

三、重構(gòu)農(nóng)田水利治理模式的政策建議

新時(shí)期農(nóng)田水利的治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能靠“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不能一蹴而就。眼下僅靠以項(xiàng)目論項(xiàng)目，多部門分散分割投資，是不可取的。

農(nóng)田水利建設(shè)，也不僅僅是國(guó)家單純的投資就能解決的問(wèn)題，而是一個(gè)農(nóng)村深層次的綜合治理問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)田細(xì)碎化，統(tǒng)一灌溉肢解，搶水成風(fēng)，解決它主要是如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民，如何將農(nóng)民組織起來(lái)的問(wèn)題。因此，國(guó)家應(yīng)該首先加強(qiáng)大農(nóng)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，組織專業(yè)部門與高等院校開(kāi)展合作，深入各省各縣區(qū)的農(nóng)村開(kāi)展調(diào)查，并從農(nóng)田水利建設(shè)和管理兩方面入手，統(tǒng)一規(guī)劃，細(xì)化到每一個(gè)農(nóng)戶的田間地頭，并制定一系列具體措施，解決不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素。

現(xiàn)階段，我們建議采取下列五項(xiàng)措施，來(lái)重構(gòu)我國(guó)的農(nóng)田水利治理模式：

(一)建議國(guó)家財(cái)政出資建立農(nóng)田水利治理專項(xiàng)補(bǔ)貼，恢復(fù)統(tǒng)籌灌溉

農(nóng)田水利治理專項(xiàng)補(bǔ)貼的主要內(nèi)容是：一塊用于補(bǔ)貼水費(fèi)，一塊用于補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這項(xiàng)補(bǔ)貼直接補(bǔ)給村、組，而非農(nóng)戶，由村組統(tǒng)籌使用。村、組在統(tǒng)籌使用前要向上級(jí)申報(bào)統(tǒng)籌使用方案，經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)才能實(shí)施，并規(guī)定臨時(shí)調(diào)節(jié)的權(quán)限與幅度。政府有關(guān)單位和村民代表會(huì)議監(jiān)督其使用。

設(shè)立農(nóng)田水利治理專項(xiàng)補(bǔ)貼的好處是，可以平衡村組內(nèi)部由于自然條件和水利設(shè)施不同帶來(lái)的用水成本差異，有效地減少村民之間的交易和合作成本，從而能夠組織村民共同灌溉。這樣，就能修復(fù)原來(lái)的統(tǒng)籌灌溉模式，統(tǒng)籌灌溉模式活了，農(nóng)田水利系統(tǒng)才能運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

我們建議設(shè)立農(nóng)田水利綜合補(bǔ)貼的另外一個(gè)現(xiàn)實(shí)考慮是，稅費(fèi)改革尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為大勢(shì)所趨，而“一事一議”又無(wú)法奏效，在這種背景下，再向農(nóng)民收取水費(fèi)就非常困難。并且水費(fèi)難收不是絕對(duì)值的高低問(wèn)題，而是不同水源條件下農(nóng)戶之間的用水成本差異難以平衡，例如，離水源近(上游)的農(nóng)戶不愿出錢，離水源遠(yuǎn)(下游)的農(nóng)戶則要承擔(dān)高額的用水成本。因此，向農(nóng)民收取水費(fèi)的行為自身成本會(huì)非常高，故取消稅費(fèi)，由國(guó)家補(bǔ)貼勢(shì)在必行。

(二)恢復(fù)水利工程管理單位的事業(yè)單位性質(zhì)，重構(gòu)管理運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共物品，水利工程管理單位是準(zhǔn)公益性單位。上世紀(jì)80年代以來(lái)，水管單位以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，進(jìn)行市場(chǎng)化改革，提倡“以庫(kù)養(yǎng)庫(kù)”、“以水養(yǎng)水”。在市場(chǎng)化改革路線之下，沙洋縣的中小型水庫(kù)、泵站均陷入了困境，工作人員的待遇得不到保證，而市場(chǎng)化改革追求經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重影響了抗旱這一社會(huì)效益的發(fā)揮。這種市場(chǎng)化改革方向同水利作為一種準(zhǔn)公共品的基本事實(shí)相矛盾。針對(duì)這種情況，應(yīng)該扭轉(zhuǎn)水管單位的市場(chǎng)化改革方向，恢復(fù)泵站、水庫(kù)等水管單位的事業(yè)單位性質(zhì)，將其列為事業(yè)單位進(jìn)行管理，合理確定財(cái)政事業(yè)編制，扭轉(zhuǎn)“以水養(yǎng)水”、“以庫(kù)養(yǎng)庫(kù)”的運(yùn)行機(jī)制，確保工作人員的待遇，提高其工作積極性。

(三)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心的職權(quán)，恢復(fù)其管理職能

原鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是農(nóng)田水利治理的管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具有管理職能和執(zhí)法權(quán)，有一批精通地方水利知識(shí)的人才隊(duì)伍，在農(nóng)田水利治理中發(fā)揮著重要作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革以后，原水利站改為水利服務(wù)中心，由以前的事業(yè)單位改為“民辦非企業(yè)”，水利站工作人員實(shí)行聘用制，打破原來(lái)的職稱工資和檔案工資，原來(lái)有10多個(gè)人的編制，現(xiàn)在只有兩人，每年一萬(wàn)八千元的工作經(jīng)費(fèi)(含工資)，沒(méi)有其他福利待遇。工作人員成了無(wú)身份、無(wú)地位、無(wú)待遇的三無(wú)人員，基層水利工作缺乏積極性?，F(xiàn)在水利服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)灌溉時(shí)的協(xié)調(diào)工作和信息傳達(dá)工作，組織力大為減弱，對(duì)現(xiàn)在全鎮(zhèn)面臨的水利困境無(wú)能為力。

據(jù)此應(yīng)該恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的事業(yè)單位性質(zhì)，并適當(dāng)增加工作人員，賦予其有效的管理能力，使其能夠統(tǒng)籌全鎮(zhèn)的水利事業(yè)。

(四)重新設(shè)置村民小組長(zhǎng)，加強(qiáng)基層治理體系建設(shè)

村民小組是農(nóng)田灌溉的基本單位，村民通過(guò)村民小組參與到集體灌溉中去，離開(kāi)了村民小組長(zhǎng)，統(tǒng)籌灌溉模式就難以維系。

稅費(fèi)改革后，取消了村民小組長(zhǎng)，村組的公共事務(wù)因無(wú)人管理而陷入困境，在用水方面，統(tǒng)籌灌溉模式解體。加強(qiáng)基層治理體系建設(shè)最具操作性的辦法就是恢復(fù)村民小組長(zhǎng)。村民小組長(zhǎng)可以組織農(nóng)民進(jìn)行集體灌溉，減少用水糾紛和上訪，破解稅費(fèi)改革以來(lái)自由市場(chǎng)化的治理方式所帶來(lái)的問(wèn)題。

村組可以針對(duì)土地過(guò)于細(xì)碎化的現(xiàn)狀，進(jìn)行劃片承包，將土地連片經(jīng)營(yíng)，以便進(jìn)行集體灌溉。

(五)農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共品，要強(qiáng)化政府責(zé)任

單個(gè)農(nóng)戶無(wú)法成為用水市場(chǎng)主體，當(dāng)前把治理任務(wù)分解到小農(nóng)戶的那些自由放任的市場(chǎng)化改革管理政策是不可取的。農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共品，不能完全實(shí)行自由市場(chǎng)化的治理方式[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和水管單位是公益性單位，而不能完全按企業(yè)或民辦非企業(yè)的方式來(lái)運(yùn)營(yíng)。中國(guó)耕地面積十分有限，人均糧食年產(chǎn)量長(zhǎng)期處于不安全的紅線邊緣。以家庭經(jīng)營(yíng)為核心特征的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將長(zhǎng)期存在，單個(gè)的農(nóng)戶無(wú)法成為用水市場(chǎng)主體，國(guó)家要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)政府的具體指導(dǎo)、具體管理和具體經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 毛澤東.建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿(第六冊(cè))[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992:2.

[2] 羅興佐.鄉(xiāng)村水利的社會(huì)基礎(chǔ)[J].開(kāi)放時(shí)代，2004,(2)：26-37.

[3] 賀雪峰.農(nóng)村水利的利益主體及其成本收益分析[J].管理世界，2010,(1)：86-97.

[4] 鈕茂生.以水養(yǎng)水，點(diǎn)石成金[J].中國(guó)軟科學(xué)，1995,(7)：5-8.

[5] 羅義云.論當(dāng)前農(nóng)村水利體制改革路線的偏差[J].調(diào)研世界，2007,(6)：28-30.

[6] 李代鑫.中國(guó)灌溉管理與用水戶參與灌溉管理[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電，2002,(5)：1-3.

[7] 毛 磊.全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督把脈農(nóng)田水利建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-07-15(17).

[8] 桂 華.水利中的組織化機(jī)制與合作化機(jī)制[J].古今農(nóng)業(yè)，2010,(4)：16-26.

[9] 羅興佐.治水：國(guó)家介入與農(nóng)民合作[M].武漢：湖北人民出版社，2006：23.