鐘云萍

（湖南科技學(xué)院 法律系，湖南 永州 425000）

論我國農(nóng)民權(quán)益保障的缺失
——以農(nóng)民的話語權(quán)為視角

鐘云萍

（湖南科技學(xué)院 法律系，湖南 永州 425000）

農(nóng)民的話語權(quán)是農(nóng)民權(quán)益真正得以實現(xiàn)的保障，文章分析了我國農(nóng)民話語權(quán)的現(xiàn)狀，探究其話語權(quán)缺失的原因，認為農(nóng)民話語權(quán)的缺失致使農(nóng)民權(quán)益遭受侵害，針對這些原因，提出一些實現(xiàn)農(nóng)民話語權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益的途徑。

農(nóng)民權(quán)益；保障；話語權(quán)

話語是人們在交流談話中所使用的語言。話語權(quán)是指語言背后隱藏的權(quán)力關(guān)系，即規(guī)定什么可以說，什么不可以說，誰有發(fā)言權(quán)，誰沒有發(fā)言權(quán)。農(nóng)民話語權(quán)是農(nóng)民的一種利益表達，即農(nóng)民政治權(quán)利和民主意識的集中表達。[1]

農(nóng)民是我國人數(shù)最多的一個群體。黨中央提倡建設(shè)社會主義和諧社會，農(nóng)民和諧、鄉(xiāng)村和諧事關(guān)國家全局的穩(wěn)定。但是怎樣建設(shè)和諧新農(nóng)村？真正發(fā)揮農(nóng)民的主人翁的作用，主要看是否重視農(nóng)民的話語權(quán)，農(nóng)民的各種基本權(quán)利能否得到保障。

一 我國農(nóng)民話語權(quán)的缺失是農(nóng)民權(quán)益遭受損害的前提

（一）我國農(nóng)民話語權(quán)的現(xiàn)狀

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官代民言，架空了農(nóng)民的話語權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體系中的最低一級政權(quán)組織，負責(zé)宣傳黨和國家政策、貫徹與執(zhí)行國家法律，規(guī)劃和建設(shè)鄉(xiāng)村公共設(shè)施，為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較之村民委員會處于權(quán)威地位。為此，在對農(nóng)村事務(wù)的處理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是以領(lǐng)導(dǎo)者的姿態(tài)出現(xiàn)，對農(nóng)民發(fā)號施令，農(nóng)民通常都是言聽計從，縱有不服，也只是暫時的發(fā)泄、喧囂。如此，農(nóng)民的發(fā)言權(quán)被一些地方官員架空，導(dǎo)致“官言”，代替“民言”，農(nóng)民聲音無處表達，權(quán)益得不到維護。[2]

（2）農(nóng)民對民主參與缺乏熱情。經(jīng)過三十幾年的改革開放，中國的民主政治建設(shè)有了一定程度的提高，民主參與的渠道在不斷地拓寬，媒體監(jiān)督、媒體互動、通過媒體參與的民主的熱情也在不斷地高漲。在農(nóng)村，“村民自治”成了村民基層建設(shè)的目標(biāo)和方向，在部分地區(qū)尤其是東南沿海地區(qū)的一些較發(fā)達地方，農(nóng)民的民主參與程度有了前所未有的提高，主要表現(xiàn)在農(nóng)民對于村委會的換屆選舉上。然而，在不少的農(nóng)村，農(nóng)民依然沒有或者很少有民主參與的意識，對于國家的法律、政策、村委會成員的產(chǎn)生程序，乃至他們本身享有哪些權(quán)利知者甚少。權(quán)利意識淡薄，加上隨大流、事不關(guān)己的鄉(xiāng)村意識，致使農(nóng)民對村委會的民主管理和民主決策表現(xiàn)冷淡。

（3）農(nóng)民缺失對話渠道。農(nóng)村相對城市，大多處于邊遠地帶，很多地方信息不靈，交通不便，加之現(xiàn)實法律和政策還存在許多問題，具體表現(xiàn)為：第一，人民代表大會的民主選舉的程序存在問題，[3]造成農(nóng)民參政議政的熱情不高，很多人參加一次選舉，不想?yún)⒓拥诙危瑔柶湓蛘J為投票與不投票一個樣，投張三或李四沒有區(qū)別，總之，選舉太過盲目，發(fā)揮不了作用；第二，農(nóng)民代表所占比例相對較少，加上農(nóng)民代表中的絕大多數(shù)都是農(nóng)民精英，他們很少跟普通農(nóng)民溝通，導(dǎo)致普通農(nóng)民的意愿和心聲難以通過他們得以表達；第三，農(nóng)民參政議政最重要載體——村民自治也存在問題。一些落后地區(qū)的村莊從來不召開村民會議，村務(wù)不公開，涉及村民利益的大小事概由村民委員會決定，甚至由村支書一人說了算；第四，信訪機構(gòu)的工作存在缺陷，老百姓在當(dāng)?shù)匦旁L部門信訪往往是不了了之，對到上級信訪機關(guān)進行信訪的，一些地方政府又采取圍、追、堵、截等方式。造成農(nóng)民信訪難，重復(fù)信訪或者集體上訪事件屢屢發(fā)生。農(nóng)民通過此渠道參與民主生活的效用降低。

（二）我國農(nóng)民話語權(quán)缺失的原因

農(nóng)民作為我國最大的弱勢群體，農(nóng)民的話語權(quán)一直處于亞失語狀態(tài)。究其原因，主要有：

（1）農(nóng)民參與政治民主的機會缺失。在我國，政府了解民意的途徑大致有這些：參加人民代表大會和政治協(xié)商會議，借助于新聞媒體、實行信訪等。而最能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，與政府溝通，發(fā)出最有效聲音的途徑就是選派代表，參加人民代表大會。我國農(nóng)民占全國人口的60%，但“從歷次人大會議的代表人數(shù)來看，農(nóng)民代表所占的比例是非常少的。1995年，全國人大修改選舉法，把農(nóng)村與城市選舉1名全國人大代表的人口比例從8：1縮小到4：1。這就是說，在人大代表的選舉方面，農(nóng)村每一人口的選舉權(quán)只相當(dāng)于城市每一人口的l/8—l/4，這本身已經(jīng)不公平”[4]（2010年修改選舉法已經(jīng)作了修改）。但即使按照此標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民代表的名額還是沒有達到法律規(guī)定的要求?！?002年末，全國有農(nóng)村人78241萬人，根據(jù)農(nóng)村每96萬人選代表1人的規(guī)定，農(nóng)村應(yīng)選出全國人大代表815人，可2003年的十屆全國人大代表中農(nóng)民代表的人數(shù)只有251名，還不到規(guī)定的1/3。在地方選舉中，這種情況更為嚴重。1983年以來，省、市人民代表大會中的農(nóng)村代表的比例從來沒有超過20%?！盵5]縣、鄉(xiāng)人大代表中農(nóng)民代表的比例相對較高，但也遠遠沒有達到法定比例。

農(nóng)民人大代表的缺位在一定意義上意味著農(nóng)民缺少在代表機關(guān)為自己說話的人員，農(nóng)民也就喪失了話語權(quán)的機會！為此，上訪成為農(nóng)民唯一的維權(quán)之路，解決問題的最佳途徑。然而，一些地方一些官員為了個人的升遷，千方百計、不擇手段地封鎖農(nóng)民的聲音，每每農(nóng)民上訪時，一些地方政府總是圍、追、堵、截，尤其在每年的兩會召開時。農(nóng)民為自己的權(quán)益而抗?fàn)?，大多徒勞而返?/p>

（2）農(nóng)民組織的缺失。西方學(xué)者諾斯認為，制度的演進方向與社會中利益集團之間的博弈過程有關(guān)，制度就是博弈規(guī)則?！鞍凑瘴鞣缴鐣W(xué)家達倫多夫的思想，中國農(nóng)民缺失話語權(quán)，究其原因是農(nóng)民沒有自己的組織。由于沒有自己的組織，也沒有說話的陣地，農(nóng)民就不能充分表達自己的愿望和利益訴求，在與其他組織集團的博弈過程中就處于弱勢地位。在政府政策的制定過程中，強勢群體會占主導(dǎo)地位，而最強勢的群體則是組織化程度最高的群體。這樣，中國農(nóng)民就不能以一個群體的力量來參加博弈，進而影響政府的對該群體的決策?！盵6]

（3）農(nóng)民文化素質(zhì)的偏低。農(nóng)民文化素質(zhì)的偏低限制了其行使話語權(quán)的能力。當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施仍較為落后，現(xiàn)有教育理念、教育方式、教育觀念，難以適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展，而且在政治文化的宣傳普及與推進上，也缺乏有效的措施?，F(xiàn)在的大學(xué)生就業(yè)難，也使一部分農(nóng)村的求學(xué)者知難而退，農(nóng)民的文化素質(zhì)處于低水平的徘徊狀態(tài)。農(nóng)民話語權(quán)的缺失與農(nóng)民的文化素質(zhì)偏低有關(guān)。“資料顯示：在中國70萬個行政村中，大部分村干部是初中文化程度。當(dāng)前，中國農(nóng)村中農(nóng)民平均受教育年限不足7年，4.8億農(nóng)村勞動力中，小學(xué)文化程度和文盲、半文盲共占40.37%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度僅占11.62%，大專以上僅占0.5%?！盵7]語言的表達是一種技能，是在特定場合說出合適的話的能力。文化素質(zhì)偏低限制了農(nóng)民的表達能力，同時也使農(nóng)民對自身權(quán)利的認識缺欠，農(nóng)民深刻地感受著權(quán)利缺失的痛苦，卻拙于言詞，除了偶爾的謾罵和感嘆之外，說不出言詞鑿鑿，咄咄逼人的話來表達自己的心聲。

二 農(nóng)民話語權(quán)的缺失給農(nóng)民權(quán)益造成的影響

（一）農(nóng)民的政治權(quán)利受到不合理的限制

任何公民，都自然平等地享有憲法和法律賦予的權(quán)利。但任何權(quán)利又都不是沒有限制的。然而，如果對權(quán)利的限制達到了不合理的程度，就會產(chǎn)生權(quán)利的貧困。農(nóng)民政治權(quán)利的貧困，就是對農(nóng)民政治權(quán)利不合理的限制。這種不合理的限制，表現(xiàn)為：一是20世紀50年代以來形成的城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)對農(nóng)民群體的制度性歧視，人為地將全體公民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，使農(nóng)民在戶口登記、勞動就業(yè)、糧油供應(yīng)、稅費負擔(dān)、社會保障等各個方面享有和承擔(dān)與城鎮(zhèn)居民完全不平等的權(quán)利和義務(wù)，農(nóng)村的享有的權(quán)利最少，收入最低，但承擔(dān)的義務(wù)卻較多，極低的收入，位居于城市平均收入的以下的農(nóng)民還要繳納農(nóng)業(yè)稅，更加加重了農(nóng)民的負擔(dān)（近些年已取消）；二是農(nóng)民的自由權(quán)受到不合理的限制。1975年憲法將公民有“居住和遷徙的自由”的從條款中刪除，[8]極大地限制了我國城市化的進程。

（二）農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利受到不正當(dāng)?shù)膭儕Z

農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利集中地表現(xiàn)為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和房屋、農(nóng)作物等私有財產(chǎn)的所有權(quán)。憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但憲法至今對什么是公共利益沒有界定，征用農(nóng)民賴以生存的土地進行補償也沒有專門的法律規(guī)定，而《土地法》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)太低。許多地方政府并非因公共利益而征地，地方政府低價從農(nóng)民手中強行非法征用的土地，又以高價轉(zhuǎn)手給開發(fā)商，從中大肆圈錢，謀取所謂的政績。更有甚者，對因土地被征收而生活無著落的失地農(nóng)民，抱著不顧不問的漠視態(tài)度。據(jù)估計，在近幾年的“圈地運動”中，有數(shù)以千萬計的失地農(nóng)民正處于“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份，上告無門”的境地。這是當(dāng)今中國農(nóng)民權(quán)利遭受損害的最嚴重的表現(xiàn)形式。[9]

（三）農(nóng)民的社會權(quán)利受到不公正的侵害

表現(xiàn)為：第一，農(nóng)民的勞動權(quán)、就業(yè)權(quán)受到不公正的待遇。勞動權(quán)、就業(yè)權(quán)是公民的基礎(chǔ)性權(quán)利，但政府的勞動就業(yè)政策向城市傾斜，農(nóng)民就業(yè)受到歧視，農(nóng)民在勞動力市場中處于邊緣性地位。其次，失業(yè)的農(nóng)民與市民所享受的待遇也不同，城市失去工作的人稱作“失業(yè)者”或“下崗人員”，下崗工人在勞動就業(yè)時有許多優(yōu)惠政策，還可享受低保，而將農(nóng)村失去工作的人稱作“剩余勞動力”，就業(yè)擇業(yè)并沒有優(yōu)惠措施，農(nóng)村近幾年來也有低保，但并不是該有低保的獲得了低保，社會對農(nóng)民的種種不公平，由于缺失話語權(quán)，也只能是啞巴吃黃連?！跋聧徣藛T”和“剩余勞動力”，兩種不同的稱謂背后反映了政府的區(qū)別態(tài)度，也意味著享有不同的待遇。

第二，農(nóng)民的受教育權(quán)受到不公正的待遇。農(nóng)民與市民相比，在占有教育資源、享受教育服務(wù)方面的差別很大。80%的農(nóng)村人口，只擁有10%的學(xué)校。絕大部分學(xué)校，尤其是教育質(zhì)量較高的學(xué)校均在城市，農(nóng)民工子女進城上學(xué)還需承擔(dān)高額的附加費用。

第三，農(nóng)民的社會保障權(quán)受到不公正的待遇。首先，從橫向看，目前農(nóng)村的社會保障狀況遠不及城市。雖有所改善，但仍有區(qū)別。

第四，農(nóng)民得不到社會的尊重。在我國，農(nóng)民在很大程度上已不是一個職業(yè)，而是變成一種身份，農(nóng)民與市民相比就是“二等公民”。人們不僅看不起農(nóng)業(yè)勞動，鄙視農(nóng)民，把農(nóng)民稱作“鄉(xiāng)巴佬”、“土包子”，把農(nóng)民的流動稱作“盲流”，等等，足見農(nóng)民社會地位的低下。

三 實現(xiàn)農(nóng)民話語權(quán)，保障我國農(nóng)民權(quán)益的途徑

（一）完善基層民主建設(shè)，還農(nóng)民話語權(quán)

權(quán)力與話語緊密相聯(lián)，話語不僅僅是交流溝通的工具，更是權(quán)力的言語表述的形式，是話語者權(quán)力的自然流露，是特定場合內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的體制和利益表達的手段。

某些政府一方面在倡導(dǎo)農(nóng)村基層民主建設(shè)，另一方面又干一些破壞民主的勾當(dāng)，為了使自己人成為候選人進而當(dāng)選，不惜破壞國家的政策，變“指導(dǎo)”為“干預(yù)”，乃至操縱；一些村干部為了再次當(dāng)選，對村民賄賂、作出種種承諾，致使選舉嚴重走樣；還有一些地方是選舉時有民主，但與之相配套的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督體系跟不上，使農(nóng)村有選舉沒自治，讓群眾產(chǎn)生了“選誰都一樣”的消極情緒。由于過多因素的干擾，村民對政治參與由失望走向了冷漠。農(nóng)民對政治參與產(chǎn)生冷漠的另一個現(xiàn)實的原因是村民的民主權(quán)利無法正常行使，特別是農(nóng)民反映的問題遭到基層政府和村干部的漠視。為此，完善基層民主建設(shè)，還農(nóng)民話語權(quán)，是保障農(nóng)民權(quán)益的首要途徑。

（二）加強政治教育，增強農(nóng)民政治自主意識

阿爾蒙德和維巴對美國、英國、德國、意大利和墨西哥五國的研究表明：教育程度與參政意識成正比。由此，教育有助于培養(yǎng)公民的政治競爭意識、提高政治競爭興趣和責(zé)任感，同時也有助于培養(yǎng)公民的自信和表達思想的能力。要提高農(nóng)民的政治參與意識，增強其政治參與能力，首先應(yīng)通過教育引導(dǎo)農(nóng)民正確認識中國傳統(tǒng)的政治文化，去其糟粕、取其精華；其次，對農(nóng)民進行法律意識、權(quán)力意識、公民意識等現(xiàn)代政治意識、政治思想的教育和灌輸，引導(dǎo)其進行參政，以此來提高農(nóng)民參政熱情，進而保障農(nóng)民權(quán)益。

（三）健全參與的機制，為農(nóng)民的話語權(quán)提供平臺

健全農(nóng)民的民主參與機制，為農(nóng)民的話語權(quán)提供平臺。對于減少和甚至避免農(nóng)民因政治參與渠道不順暢而去尋求制度外的途徑，給社會政治穩(wěn)定所造成的潛在危害。為農(nóng)民的話語權(quán)提供平臺。具體途徑有：第一，加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，加快完善村民自治，加強村民委員會、村黨支部等基層組織與農(nóng)民之間的良性溝通，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民充分利用已有的公開化、制度化的參政渠道，實現(xiàn)良性參政；第二，加強人民代表大會的制度建設(shè)，應(yīng)充分考慮到農(nóng)村經(jīng)濟改革帶來的農(nóng)民階級的分化與分層，在選舉縣級以上人大代表時，應(yīng)提高人大代表中農(nóng)民的比例，盡量保證各個農(nóng)村不同的利益主體都能有自己的代表參與國家管理，以增強農(nóng)民對現(xiàn)行政治體制的信任，增強其政治參與意識與歸屬感；第三，提高農(nóng)民的組織化水平，增強農(nóng)民政治參與的整體實力。亨廷頓認為，組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是言論自由的前提。公民有組織地參與政治是現(xiàn)代社會政治發(fā)展的一個趨向。分散的農(nóng)民是無法與有組織的機構(gòu)抗衡的，為此，農(nóng)民要組織起來，成立農(nóng)民協(xié)會或他民間組織，以集體的力量共同抵御各種可能給農(nóng)民帶來損害的行為，以保護他們的合法權(quán)益。增強農(nóng)民監(jiān)督干部、約束基層組織、依法行政的能力。同時，農(nóng)民協(xié)會要認真貫徹黨和政府的政策和法令，在政府和農(nóng)民之間起到“橋梁”和“紐帶”作用。農(nóng)民通過農(nóng)民協(xié)會進行民主管理，有利于提高他們的政治參與水平，增強農(nóng)民同干部以及政府對話的影響力；第四，加強公共媒體在農(nóng)民政治參與中的政治導(dǎo)向作用，普及農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)、媒體的建設(shè)，使網(wǎng)絡(luò)媒體成為與政府對話、交流的平臺和工具。農(nóng)民不僅可以借助媒介來表達自身利益訴求，實現(xiàn)和維護自身利益，而且可以激發(fā)農(nóng)民的民主參與熱情。

（四）規(guī)范法律，確保農(nóng)民的話語權(quán)

我國的法律，對農(nóng)民權(quán)利的保障力度遠遠弱于城鎮(zhèn)居民，這就出現(xiàn)了同命不同價、高價買戶口等現(xiàn)象。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民所從事的農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)，對社會承擔(dān)的負擔(dān)最重，作出的貢獻最大，但經(jīng)歷的苦難最多，享有的權(quán)利最少，權(quán)利義務(wù)不對等。憲法規(guī)定工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級，農(nóng)民僅是工人階級的同盟軍。社會歧視農(nóng)民的現(xiàn)象大量存在，很多制度都是城市農(nóng)村兩條線，對農(nóng)民極不公平?；诖?，應(yīng)對現(xiàn)有的法律進行修改，平等地對待農(nóng)民，確保農(nóng)民的參政權(quán)，讓農(nóng)民享有真正的話語權(quán)，維護農(nóng)民自身的權(quán)益。

[1]張艷麗.和諧社會與農(nóng)民權(quán)利的保障[J].湖北社會科學(xué),2006,(2).

[2]程億,史揚.后現(xiàn)代公共行政視角下的農(nóng)民話語權(quán)回歸[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2007,(1).

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D922.3

A

1673-2219（2011）11-0103-03

2011―07―06

鐘云萍（1968－），女，湖南永州人，湖南科技學(xué)院法律系研究員，法學(xué)碩士，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。

（責(zé)任編校：周欣）