賀光輝

(湖南人文科技學院 政治與法律系，湖南 婁底 417000)

論我國征收征用制度中公共利益的界定

賀光輝

(湖南人文科技學院 政治與法律系，湖南 婁底 417000)

公共利益是國家權(quán)力的來源，現(xiàn)代政治生活的基石，也是啟動國家征收征用的前提和基礎(chǔ)。為了防止征收征用的濫用，保護權(quán)利人的利益，維護社會的和諧與發(fā)展，界定公共利益尤有必要。公共利益的界定標準，應堅持公益性原則、法定性原則、非營利性原則、效益性原則；公共利益的界定方法，應采用立法界定、行政認定、司法裁定的路徑。

公共利益； 界定標準；界定路徑

征收征用是國家基于公共利益的需要，依法運用國家強制力，限制公民的私有財產(chǎn)權(quán)利或者其他有關(guān)權(quán)利，并且補償權(quán)利受限所造成的損失的一種國家行為[1]。我國2004年3月14日通過的《中華人民共和國憲法修正案》第10條、第13條分別規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”; “國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！?007年3月16日頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”不難看出，可以動用國家征收征用的門檻是公共利益，公共利益的需要是國家啟動征收征用的前提和基礎(chǔ)。然而，何為公共利益，我國現(xiàn)行法律尚未對其作出明晰的界定，以致實踐中大量出現(xiàn)將政府利益、部門利益甚至商業(yè)利益、特定集團的利益被認定為公共利益的情況，從而導致征收征用被濫用，損害公民合法權(quán)益，并進而產(chǎn)生危及社會穩(wěn)定與發(fā)展等負面效應。因此，進一步研究征收征用中的公共利益問題，建立科學的公共利益認定機制，對于限制公權(quán)力的擴張，保護正當?shù)乃綑?quán)利，促進社會和諧，有著極其重要的現(xiàn)實意義。

一 公共利益的語義及特征

現(xiàn)代社會，公共利益是政治學、法學、經(jīng)濟學、公共管理學、社會學都廣泛關(guān)注的一個理論問題，但是，各學科卻至今未能對公共利益在概念上形成統(tǒng)一的意見。英國學者邊沁認為：“一個社會的公共利益，就是這個社會中所有人的個人利益之和。國家的目的就是最大程度地促進公共利益，實現(xiàn)社會‘最大多數(shù)人的最大幸福’”[2]298。德國學者阿爾弗萊德·弗得羅斯則主張：“公共利益既不是單個個人所欲求的利益的總和，也不是人類整體的利益，而是一個社會通過個人的合作而生產(chǎn)出來的事物價值的總和；而這種合作極為必要，其目的就在于使人們通過努力和勞動而能夠建構(gòu)他們自己的生活，進而使之與個性的尊嚴相一致?！盵3]德國學者紐曼則認為，公益是一個不確定的多數(shù)人的利益，公益的含義即是利益效果所及的范圍，即以受益人的多寡的方式?jīng)Q定，只要在多數(shù)人的不確定數(shù)目的利益存在即構(gòu)成公益[4]。美國的博登海默并未明確界定社會公共利益的概念，而只是對其內(nèi)容和范圍指出了一些基本的原則，認為公共福利不是個人欲望和要求的簡單的總和，也不能被視為政府當局所做的政策決定，公共利益是實現(xiàn)文明社會生活的基礎(chǔ)和條件[2]298。我國學者對公共利益也作了不少研究，王利明教授認為社會公共利益是指“關(guān)系到全體社會成員的利益”“在我國，主要包括兩大類，即公共秩序和公共道德兩個方面”[5]；彭誠信教授認為公共利益是人們在日常生活中所體會到的、不專屬于任何具體個人但每個人都享有的、不可缺少的利益形態(tài)[6]。

透過學者們的研究成果，不難看出，作為公共利益，具有以下特征：(1)受益對象的廣泛性和公益的明顯性。公共利益的最大特點首先在于受益對象的廣泛性，公共利益具有開放性，任何人都可以接近，不封閉，也不為個人保留，公共利益是不特定多數(shù)人的利益。其次，公共利益還具有公益的明顯性，體現(xiàn)在明顯地增加就業(yè)、促進經(jīng)濟發(fā)展、改善環(huán)境、提高生活水平、改變城市面貌、增加公共福祉等方面。(2)類型的多樣性和層次的豐富性。從不同的角度，公共利益有不同的類型。從地域劃分，有國家范圍內(nèi)的公共利益和不同區(qū)域范圍內(nèi)的公共利益；從時間區(qū)分，有長遠的公共利益和近期的公共利益；從內(nèi)容來說，有財產(chǎn)及其權(quán)益的公共利益、秩序及安全的公共利益、生存及發(fā)展的公共利益[7]。從整體與局部的關(guān)系看，公共利益具有豐富的層次性。有全球性的公共利益、區(qū)域性的公共利益、有以國家為地域的公共利益、有地方為地域的公共利益、還有以基層為地域的公共利益等。(3)概念的寬泛性和內(nèi)涵的不確定性；公共利益概念非常寬泛，內(nèi)涵難以確定。其一，公共利益不僅包括經(jīng)濟利益，而且還包括國防建設(shè)、交通事業(yè)、公用事業(yè)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、教育學術(shù)及慈善事業(yè)等，非常廣泛。其二，公共利益在不同的人群、不同的領(lǐng)域、不同的社會發(fā)展階段、不同的經(jīng)濟水平等條件下，標準并不相同。其三，公共利益和純商業(yè)利益之間存在一定的交叉，并非涇渭分明。(4)內(nèi)容的可變性和不可窮盡性；公共利益的內(nèi)容并非凝固不變的，今天的國家利益或者社會公共利益明天可能不再是國家利益或者社會公共利益。另外，公共利益本身是一個開放的概念，在一定意義上具有不可窮盡性。公共利益的類型繁多，并且隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)展，在不同的發(fā)展階段、不同的地域，公共利益也就相應會有不同的內(nèi)涵。(5)公共利益具有現(xiàn)實性。公共利益并非虛無縹緲的，也不是可望而不可即的，相反，公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時期內(nèi)可實現(xiàn)的利益。

二 公共利益認定的困惑與爭議

(一)在應否界定公共利益上的爭議

在應否界定公共利益上，有否定論和肯定論兩種對立的觀點。否定論者反對對公共利益作出明確的界定。其理由有三：第一，公共利益本身是個高度抽象概念，具有不確定性，難以作出界定；第二，公共利益是開放發(fā)展的概念，其范圍非常廣泛，具有不可窮盡性，難以在立法上逐一列舉；第三，公共利益本身具有一定的主觀性，不同的價值標準會形成不同的認識[8]；而肯定論者則主張對公共利益作出明確的界定。如梁慧星老師在其主持起草的《中國民典草案建議稿》中就明確界定了公共利益。理由是，概念是表達思想的基本要素，作為法的構(gòu)成要素的法律概念本身不清晰、不確定，則勢必造成法律本身的不清晰、不確定，進行影響法律本身的效能[9]。也有人認為，現(xiàn)實中，盜用“公共利益”之名行“商業(yè)拆遷”之實的事例屢見不鮮，嚴重地侵犯了物權(quán)人合法權(quán)益，損害了人民政府的形象，破壞了干群關(guān)系，在個別地區(qū)，土地征收征用、城市房屋拆遷，已成了影響當?shù)厣鐣€(wěn)定的重要因素之一，“公共利益”已到了非明確界定不可的地步[10]。

(二)在公共利益界定標準上的爭議

在公共利益認定的標準上，我國學者也展開了熱烈的探討。徐銀華在《論公共利益的概念、范圍和判斷標準》一文中主張，公共利益的界定標準有二，一為形式標準。主要是指判定公共利益必須經(jīng)過正當?shù)姆沙绦?如公開參與、聽證、接受司法審查)。二是實質(zhì)標準。主要是從內(nèi)容上判定某一利益是否真正屬于公共利益的標準；陳晉勝、田光偉在《公共利益的含義、特征和衡量標準》一文中認為應從三個方面認定公共利益：第一，以受益主體為標準。公共利益不是特定的部分人的利益，而具有社會共享性或共益性；第二，以受益內(nèi)容為標準。公共產(chǎn)品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式和受益內(nèi)容。第三，以供給主體為標準。公共利益的供給主體只能是政府和非營利性的組織、團體。以營利為目的的企業(yè)、商業(yè)組織雖然有時也會參加公益事業(yè)，但他們追求利潤的本性決定了不可能是公共利益的供給主體[11]。而莫如川認為在在理解和運用公共利益這個概念時，應堅持如下六條判斷標準：第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平補償性；第四，公開參與性；第五，權(quán)力制約性；第六，權(quán)責統(tǒng)一性[12]。

(三)在公共利益界定方法上的爭議

在公共利益的認定方法上，也有四種不同的觀點：第一種觀點主張，應對公共利益進行反面界定，也即用排除的方法界定公共利益，如，在界定“社會公共利益”的概念時，將單純的商業(yè)利益、企業(yè)利益、集團利益甚至國家利益從公共利益中予以排除，從而從反面來界定公共利益的內(nèi)涵[13]；第二種觀點則認為立法應從正面界定公共利益。該觀點又可分為三種方式：一是采日本的完全列舉式；二是采美國、澳大利亞、加拿大等國的完全概括式；三是采我國臺灣地區(qū)的折衷式[14]。第三種觀點主張，公共利益應由權(quán)力機關(guān)以“一事一議”的方式界定，不能由學者或者法官等這不可能嚴格中立的“旁觀者”界定，而應該由民主條件下產(chǎn)生的國家權(quán)力機關(guān)來承擔，以保障其充分的正當性[15]。第四種觀點認為，公共利益的界定屬于一個憲法分權(quán)問題，是由立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)共同分享的：應由立法者對公共利益作出概括性規(guī)定，具體的判斷則由行政機關(guān)行使，而在出糾紛時，則最終由法院判定。這就是所謂的“立法至上，司法最終”模式[16]。

正是因為對公共利益認定的上述諸多問題，學者們莫衷一是，《物權(quán)法》等法律文本便都放棄了對公共利益的具體內(nèi)涵作出明確界定或適當解釋，與之相關(guān)的司法判決也未曾作出過明晰的裁量標準，其結(jié)果是，征收過程中行政權(quán)力被濫用，暴力事件頻發(fā)，社會矛盾被激化，政府形象受損害，社會和諧與發(fā)展也受到嚴重破壞。

三 我國公共利益界定的路徑選擇

(一)公共利益界定的必要性及可行性

公共利益是國家權(quán)力的來源，現(xiàn)代政治生活的基石，也是征收征用的唯一正當依據(jù)。合理界定公共利益，對于保護私權(quán)、限制公權(quán)力的無限擴張和被濫用無疑具有十分重要的意義。在權(quán)利高揚的當今社會、在行政權(quán)力恣意擴張的我國，合理界定公共利益，尤有必要。第一，有助于規(guī)范征收征用行為，防止公權(quán)力的濫用。如果法律不能對公共利益作出界定，那么對公共利益作出界定之權(quán)則勢必會完全落入行政執(zhí)法者手中，成為行政執(zhí)法者濫用征收征用的擋箭牌。正如孟德斯鳩所說：“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”；第二，有助于化解現(xiàn)實的社會矛盾。由于我國現(xiàn)行法律對何為公共利益未能作出明確界定，給一些地方政府可乘之機，為牟取不正當利益，他們將政府利益、商業(yè)利益甚至某些特定利益集團的利益均納入公共利益的范疇，借公共利益之名，行非法拆遷之實，嚴重損害私人利益，破壞了社會的和諧與穩(wěn)定。上海“女婦主用燃燒瓶抵抗暴力拆遷案”①“遼寧拆遷戶刺死官員案”②等案件，均在社會上引起極大震動，激化了社會矛盾，破壞了社會和諧，影響了社會發(fā)展。因此，為了有效遏制肆意侵犯私權(quán)的行為，及時化解社會矛盾，法律應明確界定公共利益，為社會的穩(wěn)定和發(fā)展提供和諧的制度保障；第三，有助于保護合法的私有財產(chǎn)。土地是農(nóng)民安身立命之本，房屋也大多是其所有人一生財富的凝結(jié)，它們對人們的生存和發(fā)展，具有無比重要的作用，如果這些權(quán)利得不到保護，那么《物權(quán)法》規(guī)定的“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受到法律保護，任何單位和個人不得侵犯”(見《物權(quán)法》第4條)的規(guī)定就會落空，因此，為保護合法的私有財產(chǎn)，法律有必要界定公共利益的內(nèi)涵以規(guī)范征收征用行為；第四，有助于尊重和保障人權(quán)。人權(quán)是“人因其為人而應享有的權(quán)利”，人權(quán)的內(nèi)容包括生命權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、尊嚴權(quán)、獲助權(quán)、公正權(quán)、發(fā)展權(quán)等。人權(quán)保障是和諧社會的基本內(nèi)容和重要基石，更是和諧社會的底線和本質(zhì)要求。當今社會，人權(quán)最大的威脅是公權(quán)力的擴張?，F(xiàn)實生活中，趁公共利未有明確益界定，因而借公共利益之名行濫用權(quán)力之實的種種暴力拆遷現(xiàn)象，非但嚴重損害了相關(guān)權(quán)利人的財產(chǎn)利益，也侵害了他們的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、人格尊嚴甚至生命健康權(quán)利。因此，要保障人權(quán)，促進人的全面發(fā)展，也呼喚立法對公共利益作出界定；第五，有助于建設(shè)法治社會，保障社會的長治久安。建設(shè)社會主義法治國家是我們黨確立的戰(zhàn)略目標。歷史的經(jīng)驗一再昭示，法治的關(guān)鍵不是“治民”而是“治吏”。只有依法規(guī)范公權(quán)力的行使，公平正義才能得以維持，社會才得以太平，國家才會長治久安。因此，界定公共利益，依法規(guī)范征收征用等公權(quán)力的行使，也是建設(shè)社會主義法治國家所必需。

公共利益的界定不僅具有客觀必要性，而且還具有現(xiàn)實可行性。其一，公共利益是客觀的，是存在于我們感覺之外而獨立存在的，公共利益雖然具有一定的抽象性，但公共利益是能夠給人類提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，給社會帶來了公共產(chǎn)品，這些都是客觀的，公共利益的客觀性，決定了它能為我們所感知、所把握，能為我們所認定。其二，公共利益的界定有先例可循。雖然公共利益是一個十分抽象與高度概括的概念，但世界上已有許多國家和地區(qū)較成功地對公共利益進行了界定。如我國臺灣地區(qū)《土地法》使用了列舉加概括的方式，對公共利益進行了界定。該法第208條規(guī)定：“因下列公共事業(yè)之需要，得依本法規(guī)定征收私有土地。但征收之范圍，以其事業(yè)所必需者為限：(一)國防設(shè)備；(二)交通事業(yè)；(三)公用事業(yè)；(四)水利事業(yè)；(五)公共衛(wèi)生；(六)政府機關(guān)、地方自治機關(guān)及其他公共建筑；(七)教育學術(shù)及慈善事業(yè)；(八)國營事業(yè)；(九)其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。”此外，韓國1962年《土地征用法》、香港《管地回收條例》也采用了同類的方法。這些國家和地區(qū)的成功的做法，為我國立法界定公共利益提供了有益的借鑒。

(二)公共利益界定應堅持的原則

如前文所述，我國學界對公共利益的界定標準已進行了深入而持久的探討，并提出了一些有益的觀點，但尚未達成一致意見。筆者認為，在公共利益的界定上，應遵循以下原則：(1)公益性原則。公共利益非個人利益，也非政府利益或特定商業(yè)團體利益，公共利益首先是一種社會公眾利益。公共利益所帶來的社會福利由一定區(qū)域內(nèi)的公眾共同享有。公共利益具有受益主體的多數(shù)性和受益時間的延續(xù)性。受益主體的多數(shù)性是指一定區(qū)域內(nèi)的公共利益的受益主體是多數(shù)人而不是少數(shù)人。受益時間的延續(xù)性是指某項公共利益符合利益所涉群體的長遠發(fā)展，而不是竭澤而漁、焚林而獵的短視行為。(2)法定性原則。公共利益事項應是由憲法和法律明確規(guī)定或列舉的、有法律依據(jù)的利益[17]。憲法和法律沒有規(guī)定的、或者違背憲法和法律的原則和精神的、甚至憲法和法律明令禁止的利益，自當排除在公共利益之外。(3)非營利性原則。公共利益的供給者只能是政府和非營利性的組織、團體。如果把公共利益交由營利主體運行，勢必會導致他們在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，肆意地扭曲公共利益的本質(zhì)，甚至借公共利益之名行非法牟取不當利益之實，損害其他主體合法利益。(4)效益性原則。公共利益的實現(xiàn)通常是以減少其他合法利益為代價的，故公共利益的界定上一定要體現(xiàn)出效益性，致力于以最少的損害來換來最大的公共福利。為此，要對局部公共利益和整體公共利益加以權(quán)衡，短期公共利益和長遠公共利益加以權(quán)衡，對可能減少的合法利益與可能增長的公共利益加以權(quán)衡，對實現(xiàn)公共利益的不同方式加以權(quán)衡，等等，確保效益的最優(yōu)化。

(三)公共利益界定的路徑選擇

在公共利益的認定路徑上，筆者認為，公共利益的界定，應遵循立法界定、行政認定、司法裁定的路徑。

要防止實踐中公共利益被濫用，就必須首先在立法上對公共利益作出明確界定。在界定公共利益的立法模式上，筆者認為宜采正面界定的折衷式為合理。因為從反而界定則意味著凡法律所不禁止的即為對行政機關(guān)的授權(quán)，不能達到控制征收征用濫用的目的。完全列舉式雖然可以實現(xiàn)對私權(quán)的明確保護，而且便于操作，防止實踐中的濫用權(quán)力行為，但靈活性不夠，難免掛一漏萬，特別是難以適應不斷變動的社會生活的需要。抽象概括式雖然具有較好的靈活性和較強的適應性，但它僅對公共利益作出抽象性的規(guī)定，并未對哪些利益屬于社會公共利益作出界定，故給執(zhí)法者留下了太大的自由裁量權(quán)，易導致權(quán)力濫用，而且，該模式一般為判例法國家所采用。折衷模式較好地吸收了這兩種模式的優(yōu)點并克服了其不足，較為可取。

立法對公共利益作出界定后，實踐中對公共利益的認定則由行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)行。為了防止行政機關(guān)對公共利益作擴大性和隨意性的解釋，濫用征收征用手段，損害合法權(quán)利人的利益，筆者認為從程序上對行政機關(guān)的認定進行限制是必需的。第一，設(shè)立征收征用前的公告程序。行政機關(guān)應將征收征用的理由及有關(guān)事項向社會公開，保障相對人的知情權(quán)；第二，建立征收征用前的聽證程序。行政機關(guān)要善于廣泛聽取社會各界的意見，及時組織社會公眾特別是利害關(guān)系人參與聽證會的辯論，充分保障他們的聽證權(quán)、陳述權(quán)、異議權(quán)。第三，建立嚴格的公共利益審查程序。為了防止少數(shù)領(lǐng)導人的專斷，在行政機關(guān)內(nèi)部應建立嚴格的公共利益審查機制，對某一事項是否屬于公共利益有爭議時，應該實行集體決策，以保障決策的民主化、科學化。

當利害關(guān)系人對行政機關(guān)的最終決定不服時，應建立司法裁定機制，利害關(guān)系人可以向當?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V，法院應以中立的裁判者的身份，審查行政行為的合法性，為權(quán)利人提供最后的司法保障。司法裁定應從以下三方面進行[17]：一是主觀審查，即審查行政機關(guān)的主觀意圖，看其行為是否是為謀求大眾福祉；二是客觀審查，審查征收征用行為所獲得的公共利益的用途和實際效果； 三是程序?qū)彶?，審查行政認定是否嚴格遵守法定的程序和方式，以確保公共利益的界定是合法的、正當?shù)摹?/p>

注釋:

①上海市閔行區(qū)一戶主，不肯在明顯低于市場價的拆遷協(xié)議簽字結(jié)果遭區(qū)政府強拆。女戶主稱政府侵權(quán)，官員稱其“腦子別住了”。面對多人的強拆隊，女戶主用燃燒瓶抵抗暴力拆遷。抵抗了幾小時后，房屋最終被推平。載《中國新聞網(wǎng)》2009年11月22日。

②2010年4月8日，遼寧省撫順高灣經(jīng)濟區(qū)建委主任王廣良帶領(lǐng)隊伍和鏟車到黎明特鋼廠“執(zhí)法”時，被釘子戶楊義用尖刀刺死。載《京華時報》，2010年10月30日 。

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(責任編校：松仁)

DefinitionofPublicInterestsinOurCountry’sExpropriationandRequisitionSystem

HEGuang-hui

(Department of Politics and Law, Hunan Institute of Humanities, Science and Technology, Loudi 417000, China)

Public interests are the national power sources, the cornerstone of modern political life, also the premise and foundation of starting country expropriation and requisition. In order to prevent abusing expropriation, protect obligees interests and safeguard social harmony and development, defining public interests is especially necessary. About the definition standard of public interests, we should persist commonweal standard principles, the legal rights principle, non-profit principle, benefit principle; about the determination method of public interests, we should use the path of legislative definition, administrative cognizance and judicial ruling.

public interests; definition standard; definition path

2011-09-12.

賀光輝(1967— ),男，湖南雙峰人，湖南人文科技學院政治與法律系教授，碩士，研究方向：民商法。

D923.1

A

1673-0712(2011)06-0004-04