譚羚雁

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代中期以后,地方治理思想和實(shí)踐從英國開始,緊接著向其他國家不斷延伸,并逐漸發(fā)展成為一個(gè)遍及全世界大多數(shù)國家的全球性運(yùn)動(dòng)。地方治理的興起不是為了追趕或迎合某種理論時(shí)尚,也不是為了刻意創(chuàng)造一套標(biāo)新立異的改革口號(hào),相反,它是在民族國家受到經(jīng)濟(jì)全球化沖擊,社會(huì)形態(tài)和國家權(quán)力性質(zhì)發(fā)生重大變化的背景下,政府組織為有效回應(yīng)環(huán)境變化和危機(jī)挑戰(zhàn)而選擇的一條新型發(fā)展道路[1]1。孫柏瑛教授認(rèn)為,地方治理是在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi),依托于政府組織、民營組織、社會(huì)組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系,應(yīng)對(duì)地方的公共問題,共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程。其目的在于:達(dá)成以公民發(fā)展為中心,面向公民需要的、積極回應(yīng)外部環(huán)境變化的、促使地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)與公共事務(wù)管理體系[1]33。因此,地方治理遵循“社群共同體”的價(jià)值理念和“集體行動(dòng)”的實(shí)踐依據(jù),力圖打破“單中心”的傳統(tǒng)治理模式,尋求“多層次”的治理結(jié)構(gòu)。作為新型的公共事務(wù)管理模式,地方治理不僅關(guān)注地方政府本身在公共服務(wù)供給與管理中的主體作用,更加強(qiáng)調(diào)以地方政府為軸心的兩種關(guān)系維度,即地方政府與私人部門、志愿部門和市民之間的關(guān)系以及地方政府與其縱向和橫向的政府間關(guān)系。

地方治理更注重把政府、市場(chǎng)和市民社會(huì)等因素整合到一起,在更寬泛的視野下培養(yǎng)更有效的治理力量。然而,中國地方治理的研究不能脫離中國特有的制度環(huán)境,中國地方治理的發(fā)展首先需要充分的制度供給和健全的體制構(gòu)建,中央集權(quán)的單一制體制以及這一環(huán)境下傳統(tǒng)的權(quán)力配置和運(yùn)作方式則成為地方治理研究的重中之重。因此,政府間關(guān)系是中國地方治理研究的基本切入點(diǎn)。正如孫柏瑛教授所說:“復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,縱向和橫向的分權(quán)方式,中央與地方政府的權(quán)力均衡方式,對(duì)于地方治理發(fā)展空間具有根本性意義,它在很大程度上影響著地方治理目標(biāo)的選擇和發(fā)展的進(jìn)程?！盵1]131當(dāng)前中國政府間關(guān)系集中表現(xiàn)為中央與地方治理權(quán)力的分配、地方政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系以及各地區(qū)政府間的競(jìng)爭(zhēng)博弈。中國政府間關(guān)系呈現(xiàn)出的問題現(xiàn)狀已經(jīng)成為影響中國地方治理思想和實(shí)踐發(fā)展的最根本阻礙。

二、中國政府間關(guān)系的問題現(xiàn)狀

政府間關(guān)系(intergovernmental relations,簡稱IGR)作為一個(gè)學(xué)術(shù)術(shù)語,最早出現(xiàn)在Clyde F. Snider于1937年在《美國政治學(xué)評(píng)論》上發(fā)表的《1935—1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》文章中。20世紀(jì)60年代以后,美國學(xué)者安德森首次從政府公職人員之間的人際關(guān)系和人的行為角度對(duì)政府間關(guān)系進(jìn)行了界定。在中國,對(duì)于政府間關(guān)系的含義及范疇存在諸多解釋,林尚立、謝慶奎教授認(rèn)為,政府間關(guān)系不僅包括縱向的中央政府與地方政府關(guān)系、地方各級(jí)政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系,還包含以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)存在的部門關(guān)系?！皸l塊關(guān)系”和“部門關(guān)系”是中國政府間縱向關(guān)系,尤其是中央與地方關(guān)系的延伸與具體化。除此,由于中國各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置基本類似,中央與地方政府的關(guān)系基本反映了地方各層級(jí)政府間的縱向關(guān)系特征,所以本文討論縱向關(guān)系時(shí)以中央與地方政府間關(guān)系為主。因此,本文討論的中國政府間關(guān)系的問題主要從縱向的中央與地方政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系展開。

1. 縱向政府間關(guān)系的“相悖”

按照地方治理的多中心治理結(jié)構(gòu)要求,中央與地方政府的應(yīng)然狀態(tài)是平等與合作的關(guān)系。數(shù)年前,英國布萊爾政府就強(qiáng)調(diào),政府之間應(yīng)該實(shí)行權(quán)力分享而不是權(quán)力分割,地方政府的主要角色是治理地方而非執(zhí)行中央政策,中央與地方以及地方政府之間應(yīng)建立“伙伴關(guān)系”,而不是建立縱向的行政隸屬關(guān)系[2]15。然而,中國縱向政府間關(guān)系在放權(quán)讓利改革后則呈現(xiàn)出一種應(yīng)然與實(shí)然的“相悖狀態(tài)”。一面是中央的行政命令、政績要求與地方的“附庸”、“無能”,而另一面是中央控制能力的削弱與“發(fā)展型地方主義”的繁殖。自上而下的中央主導(dǎo)格局是集權(quán)主義的表現(xiàn),中央甚至管了很多不該管的事,而現(xiàn)實(shí)是中央沒有在遏制地方保護(hù)主義上發(fā)揮應(yīng)有的支配力和管理權(quán)威;中央對(duì)地方授權(quán)和地方對(duì)中央的百般討好甚至“尋租”是“地方無能”的表現(xiàn),而現(xiàn)實(shí)是地方權(quán)力在“制度縫隙”中肆意膨脹。

中央政府通過對(duì)省級(jí)政府正、副職領(lǐng)導(dǎo)人的任用和管理,從干部人事上控制了各省級(jí)政府;中央政府通過憲法、法律和規(guī)章,以及立法的規(guī)劃、范圍、內(nèi)容和程序,控制了地方政府的立法活動(dòng);中央政府通過規(guī)劃和計(jì)劃管理、財(cái)政預(yù)算管理、金融稅收政策、審計(jì)管理以及基建項(xiàng)目的審批等途徑,控制了地方政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng);中央政府通過行政領(lǐng)導(dǎo)、編制審批、行政監(jiān)督,控制了地方政府的行政活動(dòng);通過黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治思想教育、新聞傳媒的宣傳,中央也嚴(yán)格控制了地方的政治活動(dòng)[3]。中央的管制與約束無處不在,然而,地方政府的職能又幾乎無所不包,每一級(jí)地方政府都要管理“所有的事情”,其職能涉及經(jīng)濟(jì)、科教、文衛(wèi)、交通和民政等各個(gè)領(lǐng)域。地方政府除了受中央政府的監(jiān)督外,來自于平行的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督幾乎不起作用;從比較的視野來看,中國地方政府在國際上屬于強(qiáng)地方政府的行列,相對(duì)其他國家的地方政府而言,實(shí)際權(quán)力是非常大的[4]。因此,中央嚴(yán)密的條條控制與地方權(quán)力的肆意膨脹構(gòu)成了中國縱向政府間關(guān)系的矛盾沖突點(diǎn)。在中央嚴(yán)密的條條控制下,地方政府的種種行為始終圍繞中央轉(zhuǎn),中央與地方的上下隸屬關(guān)系強(qiáng)化了地方對(duì)中央的服從性,正如周黎安所說,“中國政府間關(guān)系屬于一個(gè)組織內(nèi)的發(fā)包關(guān)系,即從中央開始,把幾乎所有的行政事務(wù)逐級(jí)發(fā)包給下級(jí)政府,直到最基層政府”[5]。地方在這種發(fā)包關(guān)系中只是被動(dòng)的接受者和執(zhí)行者角色。在這種被動(dòng)局面下,地方的公共責(zé)任加大,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和地方利益的擴(kuò)張促使地方政府“上有政策、下有對(duì)策”,在一些關(guān)鍵問題上與中央討價(jià)還價(jià),并通過各種非正式途徑游說、勸告以獲得優(yōu)惠政策和特殊權(quán)力,甚至采取“尋租”的方式使中央政府作出某些讓步。地方政府角色錯(cuò)位和行為失范現(xiàn)象不斷出現(xiàn),地方權(quán)力的肆意膨脹也自然成為不可避免的事實(shí)。這種“相悖狀態(tài)”從而也衍生出一種潛在的惡性運(yùn)行邏輯,即(中央主導(dǎo)壓力下形成的)發(fā)展型地方主義→推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長→為地方政府的權(quán)力提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)→強(qiáng)化了地方政府決策以地方利益為取向→地方居民形成地方認(rèn)同感→成為地方主義的文化與心理基礎(chǔ)→地方成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體→國家整合困難→國家分裂[6]。

2. 橫向政府間關(guān)系的“分割”

林尚立教授認(rèn)為,在任何一個(gè)國家,中央與地方關(guān)系都將直接決定整個(gè)國內(nèi)政府間關(guān)系的基本格局。因?yàn)橹醒肱c地方關(guān)系決定著地方政府在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)體系中的地位、權(quán)力范圍和活動(dòng)方式,從而也就決定了地方政府體系內(nèi)部各級(jí)政府之間的關(guān)系,決定了地方政府之間的關(guān)系[7]。中國縱向政府間關(guān)系的矛盾與沖突也直接影響了橫向政府間關(guān)系的發(fā)展。

謝慶奎教授把橫向政府間關(guān)系稱做各地區(qū)政府之間的府際關(guān)系,是指在省、直轄市、自治區(qū)范圍內(nèi),互不隸屬的鄰近地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系;在不同的省區(qū)市范圍內(nèi),鄰近的地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系;成片的、不同的省區(qū)市,如東西部、南北方之間的關(guān)系[3]。按照地方治理理論要求,橫向政府間應(yīng)當(dāng)形成合作治理的合力,因?yàn)楸姸嗟墓彩聞?wù)單靠某一個(gè)政府的治理能力是無法解決的,公共事務(wù)的公共性與復(fù)雜性需要橫向政府間打破固有的地區(qū)壁壘,建立治理資源與治理能力的共享機(jī)制。盡管轉(zhuǎn)型時(shí)期的橫向政府間關(guān)系開始向協(xié)作治理轉(zhuǎn)變,但仍存在諸多問題。當(dāng)前,中國各地方政府的經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)仍然是圍繞中央政府展開的,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績做給中央看,行政職務(wù)的晉升靠中央給。各地方政府把目光僅僅定位于中央和上級(jí)政府的政令要求和績效考核,卻忽視了自身作為地方父母官的公共管理者和服務(wù)者角色。頻繁出現(xiàn)的“政績合法性”、“政治錦標(biāo)賽”現(xiàn)象是純粹的“經(jīng)濟(jì)人”利益前提下的產(chǎn)物,過于單一且扭曲的價(jià)值理念致使各種“短期行為”和“制度性說謊”愈演愈烈,各種各樣的“資源大戰(zhàn)”、“市場(chǎng)封鎖”、“政策討要”都相繼出現(xiàn);同時(shí),各地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)催生各地“搭便車”的坐享其成心理,“公用地災(zāi)難”現(xiàn)象的出現(xiàn),也導(dǎo)致一些跨地區(qū)性公共物品的供給失靈。2003年SARS疫情在北京已相當(dāng)嚴(yán)峻的情況下,衛(wèi)生部和北京市政府居然不能掌握確切的數(shù)據(jù),地方政府、中央政府主管部門、軍隊(duì)所屬醫(yī)院等條塊分割、信息封鎖、難以協(xié)調(diào)與統(tǒng)一管理的問題之突出可見一斑。同時(shí),為了保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益,許多省市都竭力回避承認(rèn)當(dāng)?shù)匕l(fā)生了疫情,直到中央政府強(qiáng)制改正為止。在中央政府的防范與管理措施出臺(tái)后,許多地方政府的地方保護(hù)主義措施幾乎達(dá)到了無以復(fù)加的地步:切斷從北京通過某些省市的高速公路;在村村、鄉(xiāng)鄉(xiāng)、市市之間設(shè)置各種有形的和無形的路障,對(duì)來往人員進(jìn)行盤查和隔離;有些經(jīng)濟(jì)中心城市的做法與許多農(nóng)村和老少邊窮地區(qū)竟毫無二致,不僅實(shí)行城區(qū)間的隔離制度,甚至還推出了檢舉外地人的獎(jiǎng)勵(lì)措施[2]165。各地方政府間的閉塞與分割狀態(tài)可見一斑。

三、中國政府間關(guān)系的瓶頸約束分析

當(dāng)前,西方國家正熱衷討論“沒有政府的治理”,如美國的地方治理主要是公民治理,強(qiáng)調(diào)以發(fā)展公民自主性的社區(qū)治理為基本任務(wù),并通過府際關(guān)系的調(diào)整服務(wù)于公民治理。然而在中國,我們?nèi)皂氁阎卫硌芯康闹攸c(diǎn)放在政府間關(guān)系上,尤其是中央與地方政府的關(guān)系治理問題。只有這樣,我們才可以理清中國地方治理的研究思路,真正弄清中國地方治理須要從何處下手。中國政府間關(guān)系發(fā)展到底受制于哪些瓶頸約束,本文主要從以下兩點(diǎn)進(jìn)行分析。

一是職責(zé)同構(gòu)。職責(zé)同構(gòu)是指在政府間關(guān)系中,不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。中國每一級(jí)政府都管理大體相同的事情,相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口,左右對(duì)齊”[8]。職責(zé)同構(gòu)是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特有產(chǎn)物,是新中國成立后中央調(diào)動(dòng)社會(huì)資源恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、鞏固政權(quán)的重要制度建設(shè)。盡管這一體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代功不可沒,至今仍作為國家和政府整體運(yùn)行所遵循的一條制度原則而存在,然而其弊端不容忽視。放權(quán)讓利改革后,中央通過經(jīng)濟(jì)性、行政性分權(quán)使地方擁有了較之以往更多的事務(wù)管理權(quán)限,繁雜的公共事務(wù)不再由中央一手操控,地方在中央的命令與監(jiān)督下開始承擔(dān)起更多的公共責(zé)任。然而地方的自主權(quán)是有限的、被動(dòng)的,中央通過嚴(yán)密的條條設(shè)置,將宏觀計(jì)劃和目標(biāo)任務(wù)層層下達(dá),使得地方政府及各部門所謂的公共職責(zé)就是完全按照中央的指令辦事,按期完成目標(biāo)任務(wù),并應(yīng)付上級(jí)的政績考核?！皦K塊”發(fā)展受制于“條條”,這也形成了中國獨(dú)特的“條塊”模式和“壓力型體制”。壓力型體制最早是由榮敬本研究員等在河南新密進(jìn)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)關(guān)系調(diào)研后提出的。所謂壓力,就是中央政府層層分解給地方的指標(biāo)與責(zé)任。職責(zé)同構(gòu)體制下,中央通過“條條”對(duì)地方施壓以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo),地方也只能“滿額”或“超額”完成上級(jí)交待的任務(wù)指標(biāo)。在這種自上而下的以中央指令為軸心的運(yùn)行體制下,地方也順勢(shì)創(chuàng)造了能夠有效應(yīng)對(duì)壓力的減壓機(jī)制,并通過兩種“減壓閥”保全自己的長久生存。一是關(guān)系,二是統(tǒng)計(jì)方法和手段。前者是非正式的制度,后者則是制度的非正式化。在指標(biāo)任務(wù)派發(fā)時(shí),下級(jí)政府會(huì)盡量利用各種關(guān)系與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià),訴說工作難度,以求降低指標(biāo)任務(wù)額度,獲得上級(jí)更多的報(bào)酬承諾。在指標(biāo)任務(wù)完成評(píng)價(jià)時(shí),一方面通過關(guān)系,盡量向上級(jí)政府說情,突出成績,隱藏失誤;另一方面可以利用統(tǒng)計(jì)工作的漏洞,在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上做文章[2]91-92。由此,中央與地方就在“施壓”與“反壓”的循環(huán)往復(fù)中不斷較量,相互損耗,難有勝者。

二是分稅制。分稅制從經(jīng)濟(jì)角度體現(xiàn)了中央與地方的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系,并成為政府間關(guān)系發(fā)展的一個(gè)重要指向標(biāo)。在20世紀(jì)80年代以來的財(cái)政包干制度下,地方的財(cái)政汲取力和政權(quán)控制力都相應(yīng)有所提高,而中央的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力卻大大下降。由此,以加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力和解決中央財(cái)政危機(jī)為目標(biāo)的分稅制應(yīng)運(yùn)而生。分稅制體制下,中央與地方明確了各自的事權(quán)與財(cái)權(quán)范圍,中央再也不須要就財(cái)政收入的再分配問題與地方討價(jià)還價(jià)。然而,與職責(zé)同構(gòu)和壓力型體制下的事權(quán)不斷下放相反,財(cái)權(quán)進(jìn)一步由中央收回,事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等使得地方“心有余而力不足”,往往在公共事務(wù)的處理上總是“捉襟見肘”。面對(duì)公共事務(wù)壓力的責(zé)任重?fù)?dān)以及可支配財(cái)政的嚴(yán)重不足,再加上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不到位,地方政府還要應(yīng)對(duì)定期的指標(biāo)考核,所以不得不尋求規(guī)則之外的非正式途徑以渡過難關(guān)。如今,地方政府的“形象工程”、“政績工程”紛紛涌現(xiàn),各種預(yù)算外收入不斷膨脹。目前流行這樣一種說法:“中央財(cái)政喜氣洋洋,省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng),縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻,鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政哭爹叫娘”[2]105,這在一定程度上可以反映出中央與地方財(cái)政關(guān)系仍欠缺對(duì)等與平衡。

在職責(zé)同構(gòu)和分稅制的共同影響下,中國政府間的縱向關(guān)系體現(xiàn)為以中央政府為軸心的壓力型體制,在此基礎(chǔ)上,地方政府各自圍繞中央政府展開利益角逐,而缺少橫向間的疏通與融合,橫向政府間關(guān)系呈現(xiàn)出分割狀態(tài)。然而在中國,職責(zé)同構(gòu)又不能簡單地替換為西方的“職責(zé)異構(gòu)”,廣闊的地域、地域間發(fā)展的不均衡、行政區(qū)劃的設(shè)置都使得中央必須依靠地方去處理復(fù)雜的公共問題,職責(zé)同構(gòu)有其存在的合理性。同時(shí),職責(zé)同構(gòu)已經(jīng)形成了一定的路徑依賴和制度慣性,盡管存在各種矛盾沖突,這種傳統(tǒng)的制度保留和體制安排短時(shí)間也難以改變。而且“職責(zé)異構(gòu)”是否適用于中國還有待分析和考證。分稅制從1994年開始運(yùn)作至今,已存在了十六七年之久,各種弊端也不同程度地體現(xiàn)出來,然而分稅制的改革與財(cái)政體制的創(chuàng)新并不能一蹴而就。如何既維護(hù)中央權(quán)威,又解決地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等的問題仍需要我們繼續(xù)探索。

四、歐盟“開放式協(xié)調(diào)法”的借鑒與思考

開放式協(xié)調(diào)法(the open method of co-ordination,簡稱OMC)是近年來歐盟采用的一種新型的治理模式。傳統(tǒng)的歐盟社會(huì)政策都是依據(jù)條約和法規(guī)制定的,然后要求成員國遵守。歐盟委員會(huì)既扮演新議題提出者的角色,也扮演監(jiān)督成員國遵守相關(guān)法規(guī)的監(jiān)督員的角色,必要時(shí)還可以通過行政制裁或是經(jīng)由歐洲法院的司法途徑來強(qiáng)制成員國遵守。這種“硬性”管理固然可以使成員國有效地遵守歐盟政策,但是往往在立法或者條約協(xié)商過程中就遭遇成員國或相關(guān)利益集團(tuán)的強(qiáng)烈抵制,因而無法形成具有約束力的決議。這是歐盟傳統(tǒng)決策機(jī)制處理社會(huì)政策事務(wù)的一個(gè)重要缺陷[9]。正是由于傳統(tǒng)治理方法存在的弊端,歐盟一直致力于探索一種政策協(xié)調(diào)機(jī)制以期最大化解決各利益相關(guān)者之間的利益沖突。隨后,西方學(xué)者Streeck于1995年提出了“新自愿主義”(neo-voluntarism),強(qiáng)調(diào)軟性管理和輔助性原則,其中最具代表性的治理模式就是“開放式協(xié)調(diào)法”。從2000年里斯本歐洲首腦會(huì)議以來,開放式協(xié)調(diào)法正式成為歐盟在就業(yè)、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育等眾多社會(huì)領(lǐng)域普遍采用的治理手段,并發(fā)揮出應(yīng)有的治理效用。

1. 開放式協(xié)調(diào)法的主要特點(diǎn)與簡要評(píng)價(jià)

2000年3月的里斯本歐洲首腦會(huì)議文件指出,開放式協(xié)調(diào)法的主要程序?yàn)?歐盟委員會(huì)制定一般指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),各成員國在此基礎(chǔ)上制定適合本地實(shí)際情況的國內(nèi)政策,委員會(huì)進(jìn)行周期性監(jiān)督、評(píng)價(jià)以評(píng)定出“最佳實(shí)踐”(best practice),促進(jìn)各成員國間的相互學(xué)習(xí)(mutual learning)。與傳統(tǒng)的治理模式不同,開放式協(xié)調(diào)法的實(shí)質(zhì)不是制定成員國必須遵循的一致的標(biāo)準(zhǔn)框架,而是在共享經(jīng)驗(yàn)的過程中鼓勵(lì)“最佳實(shí)踐”的傳播[10]。這種新型治理模式探求在各成員國改革實(shí)踐基礎(chǔ)上的相互學(xué)習(xí)過程,極力避免嚴(yán)格的制度規(guī)定,力圖通過制度化的相互借鑒與學(xué)習(xí)促進(jìn)決策水平的提高。這與傳統(tǒng)的、自上而下的、政令性的控制制度形成鮮明對(duì)比[11]。因此,“開放式協(xié)調(diào)法”也被稱為歐盟治理的“第三條道路”,它將被用于“當(dāng)調(diào)和難以運(yùn)轉(zhuǎn),而相互認(rèn)可和由此產(chǎn)生的監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)也過于冒險(xiǎn)的情況”[12]。與傳統(tǒng)模式相比較,“開放式協(xié)調(diào)法”的新穎之處在于:

一是政治命令的軟化。歐盟委員會(huì)作為政策議題的提出者和決策者,不再制定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的一致性原則,而是主張容許分歧的協(xié)調(diào)性原則;不再強(qiáng)調(diào)超國家的法律約束,而是主張政府間的平衡與協(xié)調(diào)。歐盟委員會(huì)一改以往的硬性管理,逐漸謀求一個(gè)公共對(duì)話的空間,雖然仍強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的中心化,但更主張執(zhí)行的地區(qū)化特色,同時(shí)以軟性訴求的方式讓個(gè)別成員國以自己的步調(diào)達(dá)成目標(biāo),然后由歐盟評(píng)價(jià)結(jié)果,作為進(jìn)一步改進(jìn)的參考。這種方法著重于各成員國的共同參與協(xié)定與不同程度的整合配合,截然不同于過去由上對(duì)下以強(qiáng)制法律作為后盾推動(dòng)歐盟政策的做法[13]。這種模式下,歐盟委員會(huì)不再處于傳統(tǒng)制度的頂端,而成為制度相對(duì)均衡的平衡砝碼,體現(xiàn)的是一種協(xié)調(diào)者角色。

二是政策學(xué)習(xí)的推動(dòng)。傳統(tǒng)治理模式下,歐盟決策層的意志是各成員國壓力的主要來源;開放式協(xié)調(diào)法模式下,歐盟則注重壓力的轉(zhuǎn)移和調(diào)適,形成“同行壓力”(peer pressure)。歐盟通過循環(huán)的監(jiān)督與評(píng)價(jià),評(píng)定出成員國中的“最佳實(shí)踐”,借助“同行壓力”推動(dòng)政策學(xué)習(xí)過程。強(qiáng)制性政治命令下形成的壓力與同行比較下形成的壓力是不同的,前者是強(qiáng)制約束,后者則是激勵(lì)約束。前者難以促進(jìn)成員國的進(jìn)步,反倒容易加劇各利益相關(guān)者之間的矛盾沖突;后者則能從內(nèi)在心理上激發(fā)其趕超的決心,壓力反倒成為動(dòng)力。

開放式協(xié)調(diào)法通過軟性治理的創(chuàng)新方式彌補(bǔ)了歐盟傳統(tǒng)管理方式的諸多不足,但其自身也存在缺陷。這種新型治理模式可以避開硬性規(guī)定下的利益沖突瓶頸,能夠有效達(dá)成共識(shí);在效果評(píng)估過程中,信息交換可以提供政策學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì);而且同行比較可以形成一定的壓力,使其盡力為達(dá)成政策目標(biāo)而努力。但是這種方法卻無法控制政策學(xué)習(xí)過程中的“惰性”和“不進(jìn)取”。“同行壓力”在一定程度上可以避免過多的行政命令與控制(command and control),但更多的是依賴各成員主體的價(jià)值訴求,此時(shí),強(qiáng)制約束外的自我規(guī)制顯得極為重要。所以開放式協(xié)調(diào)法在歐盟并沒有完全取代傳統(tǒng)治理方法,只是作為傳統(tǒng)方法的一個(gè)補(bǔ)充出現(xiàn)的。在眾多采用這種方法的領(lǐng)域,當(dāng)其不能發(fā)揮有效作用時(shí),所有的努力都會(huì)回歸到傳統(tǒng)的治理路徑。因此,研究學(xué)者更主張“硬性法”與“軟性法”在歐盟治理過程中的兼容并蓄。

2. 中國政府間關(guān)系治理借鑒開放式協(xié)調(diào)法的可行性與有效性分析

之所以在研究中國政府間關(guān)系時(shí)將歐盟開放式協(xié)調(diào)法作為分析的一部分,是因?yàn)檫@種方法理論上是一種打破固有傳統(tǒng)的思維創(chuàng)新,在諸多敏感領(lǐng)域的社會(huì)實(shí)踐中也發(fā)揮了不容忽視的積極作用。盡管開放式協(xié)調(diào)法的協(xié)調(diào)對(duì)象是歐盟的27個(gè)成員國,是國際意義上的政府間關(guān)系,但是對(duì)于中國內(nèi)部政府間關(guān)系的改善也不失為一部好的素材。在中國政府間關(guān)系治理上,歐盟的開放式協(xié)調(diào)法有一定的借鑒意義。

首先,從所處的政治環(huán)境來講,雖有差異,但兩者面對(duì)的都是一個(gè)具有較強(qiáng)傳統(tǒng)政治約束力的體制。不管是中國政府間關(guān)系,還是歐盟成員國關(guān)系,兩者都不能拘泥于單一的政令要求。開放式協(xié)調(diào)法是硬性政治制度下的產(chǎn)物,它的產(chǎn)生是對(duì)歐盟委員會(huì)較強(qiáng)制度約束的一種挑戰(zhàn),也是對(duì)原有“歐盟式壓力”體制的一種回應(yīng)。從這個(gè)角度看,中國政府間關(guān)系所處的壓力型政治環(huán)境與歐盟具有相似之處,開放式協(xié)調(diào)法的創(chuàng)新治理模式從理論上完全可以為我們所借鑒。其次,從兩者所尋求的政治目的來看,開放式協(xié)調(diào)法的治理方式與手段有助于中國政府間關(guān)系的改善與發(fā)展。兩種政府間關(guān)系都力圖打破固有的政治束縛,尋求政治關(guān)系的靈活性,在遵循政治一致性的前提下,保障各政府主體的政治權(quán)益并實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系的平衡與和諧狀態(tài)。另外在中國,嚴(yán)密的從上而下的中央集權(quán)體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的硬性管理方法,欠缺的是“政治命令的軟化”;分割的各地方政府間關(guān)系顯得過于疏松,欠缺緊密、聯(lián)系與合作,須要通過“政策學(xué)習(xí)”實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、共同發(fā)展。從這個(gè)角度出發(fā),開放式協(xié)調(diào)法在理論上可以為中國政府間關(guān)系的治理所借鑒。在理論上可以將“開放式協(xié)調(diào)法”作為硬性制度外的一個(gè)有效補(bǔ)充,嘗試在硬性約束失效的情況下,以軟性模式介入,通過重新定位中央政府作為政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)者角色,進(jìn)一步理順并改善中國政府間關(guān)系,開創(chuàng)地方治理的新局面。

當(dāng)然,借鑒可行并不意味著實(shí)踐有效,盡管“開放式協(xié)調(diào)法”的軟性治理模式有其存在的理論和實(shí)踐基礎(chǔ),但這種方法是否可以改善中國政府間關(guān)系仍然是一個(gè)需要討論的問題。是否有效,須要考慮兩個(gè)問題。第一,在單一制體制下,對(duì)開放式協(xié)調(diào)法實(shí)行“拿來主義”后,它的合適位置在哪,如何將其與職責(zé)同構(gòu)、壓力型體制合理安排,實(shí)現(xiàn)互為補(bǔ)充。壓力型體制與開放式協(xié)調(diào)法是兩種價(jià)值訴求完全不同的治理理念,如何使兩者兼容,找到最佳的契合點(diǎn),這是借鑒開放式協(xié)調(diào)法的關(guān)鍵。第二,任何事物的有效性都須要接受實(shí)踐的檢驗(yàn),開放式協(xié)調(diào)法最終能否改善中國政府間關(guān)系仍須在理論假設(shè)與制度設(shè)置后的實(shí)際應(yīng)用中得出結(jié)論。職責(zé)同構(gòu)著重由上對(duì)下的“壓力型體制”,突出一個(gè)政治主體,即中央政府;開放式協(xié)調(diào)法則著重由上對(duì)下的“平衡與協(xié)調(diào)”以及“上下互動(dòng)”,突出多個(gè)政治主體。職責(zé)同構(gòu)將是中國很長一段時(shí)期內(nèi)無法回避的硬性體制安排,開放式協(xié)調(diào)法則是一種軟模式的治理過程,因此,傳統(tǒng)的制度保留是否能容納一個(gè)創(chuàng)新性的治理方法還沒有定論,開放式協(xié)調(diào)法對(duì)治理中國政府間關(guān)系的實(shí)踐有效性還有待進(jìn)一步研究與思考。

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