盧護鋒

我國行政裁決制度陷入困境的成因分析

盧護鋒

作為替代性糾紛解決機制的重要內(nèi)容,我國行政裁決制度并沒有發(fā)揮其特有的優(yōu)勢,反而呈現(xiàn)出式微之態(tài),陷入了發(fā)展中的瓶頸,其原因可以歸結(jié)于制度建構(gòu)的缺失和理念的錯位。制度建構(gòu)的缺失則體現(xiàn)為范圍界限模糊、適用程序混亂以及救濟途徑不清晰,理念的錯位體現(xiàn)為誤將行政裁決視為行政管理而非糾紛解決手段。

行政裁決制度;現(xiàn)實困境;制度缺失;理念錯位

一、問題的提出

實施社會管理創(chuàng)新,提高政府機關(guān)化解糾紛、回應(yīng)社會需求的能力是當(dāng)下中國法學(xué)研究的一個重要課題。行政裁決作為替代性糾紛解決機制(ADR)的構(gòu)成要素在解決沖突和化解矛盾過程中扮演著重要角色,這一點已為發(fā)達國家的行政法發(fā)展史所證明。但在我國,由于各種原因行政裁決的優(yōu)勢并沒有得到充分體現(xiàn),反而呈現(xiàn)出式微之勢,陷入了發(fā)展中的瓶頸。于是,學(xué)界開始了以實現(xiàn)糾紛解決效能最大化為目的的行政裁決制度的構(gòu)建。然而,在重構(gòu)行政裁決制度過程中,我們首先應(yīng)當(dāng)確定的是,已有的行政裁決制度陷入困境的成因是什么?試想,如果沒有準(zhǔn)確地找到問題的癥結(jié)所在,那么何來科學(xué)的制度重構(gòu)呢?而這正是筆者寫作本文的學(xué)術(shù)旨趣。在筆者看來,行政裁決陷入困境的直接原因是制度構(gòu)建的缺失,而其根本原因卻在于行政裁決理念和目標(biāo)定位的偏差。

二、行政裁決制度構(gòu)建的主要缺失

從現(xiàn)代行政裁決制度產(chǎn)生和發(fā)展的歷史路徑上看,其并非脫胎于某種先驗的理論,而是政治國家立基于社會現(xiàn)實的需要主動進行的制度構(gòu)建。由于我國特殊時期對于法制建設(shè)的破壞,致使法治化進程起步較晚,因而,在行政裁決的制度建設(shè)過程中出現(xiàn)了整體性規(guī)劃意識欠缺,制度設(shè)計不合理等問題。擇其要者,有如下三個方面：

其一,行政裁決的適用范圍不清。作為解決民事糾紛的重要行政解決手段,行政裁決的實質(zhì)是公權(quán)力對私權(quán)利的介入,在某種意義上也可視為行政權(quán)向司法權(quán)領(lǐng)域的延伸,雖然這種干預(yù)與滲透是不可避免的,但卻不應(yīng)無休止地擴大和深入,鑒于行政機關(guān)自我約束能力的局限性,規(guī)制行政裁決權(quán)的尺度理應(yīng)交由立法機關(guān)而非行政機關(guān)自己來把握。目前,我國關(guān)于行政裁決的立法用語是比較混亂的,對于現(xiàn)行法律法規(guī)所確定的行政裁決的適用范圍,人們的看法也并不一致。目前學(xué)界較為統(tǒng)一的觀點是“與行政管理活動密切相關(guān)”這一說法?！靶姓芾怼边@一概念內(nèi)涵寬泛,而“密切相關(guān)”則更是表意模糊,因而二者的結(jié)合僅僅是一種含混的限定。在缺乏理論指導(dǎo)的實務(wù)界,行政機關(guān)根據(jù)自身對法律規(guī)范的單向度理解、工作的需要、部門的利益,或者積極包攬,甚至將與己無關(guān)的民事糾紛納入裁決范圍,過度干涉私人權(quán)利;或者消極推諉,甚至將職責(zé)范圍內(nèi)的裁決工作推脫殆盡,增加司法機關(guān)的辦案難度與壓力。

其二,行政裁決的程序設(shè)定混亂。程序是法律制度的生命形式?！半x開了程序,就沒有法律制度可言?！盵1]行政裁決作為一種糾紛解決手段,其基本功能的發(fā)揮也當(dāng)然地依賴于設(shè)計良好的程序。直至當(dāng)下,我國仍然沒有專門的行政程序法和行政裁決法,這直接導(dǎo)致多數(shù)涉及行政裁決行為的法律規(guī)范或者對裁判程序僅作概括性規(guī)定,或者只授權(quán)裁決不規(guī)定程序。因而,行政機關(guān)只好或是自行創(chuàng)設(shè)一套行政裁決程序,或是參照行政程序,或是根本沒有程序規(guī)則,呈現(xiàn)極端混亂狀態(tài)。

其三,行政裁決的訴訟救濟途徑不明。司法終局裁決是法治國家的一個基本要求,除了具備正當(dāng)性理由之外,任何爭議的裁斷和行為合法性的判斷法院都有最終的決定權(quán)。在我國,無論是理論界還是實務(wù)界,行政裁決行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)受法院的審查是不存在任何異議的,但是,由于行政裁決性質(zhì)的不確定性以及行政裁決事項的多樣性,致使人們在對行政裁決司法救濟途徑上形成了迥異的觀點,而這直接反映到了當(dāng)事人因行政裁決提起的訴訟中。以《城市房屋拆遷管理條例》第16條為例,雖然法條中規(guī)定當(dāng)事人對裁決不服的,可在一定期限內(nèi)向人民法院提起訴訟,但卻未指明提起行政訴訟還是民事訴訟,更為要害的是,此類現(xiàn)象并非個案,而是一種普遍現(xiàn)象,如在《土地管理法》等其他法律中均存在著類似不確定性的立法表達。

任何法律制度總是負載著一定的目標(biāo)和理念的。目標(biāo)和理念既構(gòu)成了法律制度的靈魂,也是實踐中進行法律解釋與推理的最重要依據(jù)。因此,如果某一制度的理念錯位了,那么其具體操作機制的設(shè)定也必然會朝著這個錯位了的方向發(fā)展。在一般意義上,制度理念的確定既是人的主觀選擇的結(jié)果,也是現(xiàn)實客觀情況的體現(xiàn)。之所以說是主觀選擇的結(jié)果,是因為人在制度目標(biāo)確定的過程中具有相當(dāng)?shù)闹饔^能動性,可以在各種可供選擇的理念中進行甄別、比較和篩選;之所以說是現(xiàn)實客觀情況的體現(xiàn),是因為特定歷史時期的物質(zhì)和文化生活條件是某一特定制度的理念得以確立并支撐該理念通過具體機制設(shè)計得到充分實現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件。在上述二者的關(guān)系上,后者更為根本性,更具有決定性意義。從理想層面說,制度理念的確定與選擇應(yīng)當(dāng)設(shè)計者在充分認識和準(zhǔn)確把握現(xiàn)實客觀情況的前提下發(fā)揮其主觀能動性的結(jié)果,但這僅僅是一種理想狀態(tài),實際情形可能并非如此。

正如有的學(xué)者所指出的那樣,我國行政裁決的制度化進程大約發(fā)生在上個世紀80年代,這一時期正是繼農(nóng)村改革之后,城市改革開始,社會關(guān)系急劇分化和復(fù)雜化的年代,許多新的社會關(guān)系開始形成,與之相對應(yīng)的糾紛大量呈現(xiàn),司法在效率和效果上開始不堪重負,要求行政機關(guān)承擔(dān)一部分糾紛解決職能,于是,國家立法機關(guān)開始將某些領(lǐng)域的糾紛解決權(quán)授予給行政機關(guān)[2]135。但是一個毋庸忽視的事實是,盡管當(dāng)時社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟關(guān)系發(fā)生了某些改變,但這種變化并沒有反映到國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系中來,因而也就從根本上改變行政權(quán)與公民之間的關(guān)系屬性和從根本上動搖行政法的價值理念與目標(biāo)追求,即行政權(quán)與公民權(quán)之間仍然處于一個失衡的關(guān)系狀態(tài),行政法制度的最直接目標(biāo)亦在于最大限度地便利于行政機關(guān)實現(xiàn)行政管理任務(wù)。這種理念具體體現(xiàn)為：“在行政法律關(guān)系中,一方當(dāng)事人常常被賦予國家政權(quán)權(quán)限：它可以作出管理決定,可以對另一方當(dāng)事人的行動實行國家監(jiān)督,在法律規(guī)定的場合,可以對另一方當(dāng)事人適用強制措施”,因而,行政法規(guī)范“大都是命令性的,即包含必須做一定行為的命令,違反這種規(guī)范的要求將直接導(dǎo)致適用國家責(zé)任措施,這種責(zé)任的一定形式也由行政法規(guī)范規(guī)

三、行政裁決制度的理念錯位

定”[3]。行政法的這種理念必將反映到作為行政法制度內(nèi)容之一的行政裁決制度之中。從行政裁決的規(guī)范結(jié)構(gòu)上看,它們都基本上屬于授予管理權(quán)力,進行行政秩序的監(jiān)督,而不是控制和規(guī)范行政權(quán)力的法律規(guī)范,缺乏獨立的具有現(xiàn)代法治意義的程序規(guī)定;強調(diào)行政相對方的法律義務(wù),關(guān)于行政裁決機構(gòu)的義務(wù)性規(guī)定較少,有的甚至排斥行政相對方的司法救濟途徑[2]135。

上述論證說明,在我國行政裁決制度化的開始階段,就沒有對其基本目標(biāo)作出準(zhǔn)確定位,即把本應(yīng)作為解紛手段的行政裁決制度誤作為了實現(xiàn)行政管理的手段。由于存在著目標(biāo)定位上的偏差,行政裁決制度在具體制度構(gòu)建和實踐運作過程陷入困境之中就是自然而然的了。在當(dāng)下,支持原有行政裁決制度目標(biāo)定位的社會場域也已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化和政治體制改革的逐漸推進,政府與公民之間、行政主體與行政相對方之間關(guān)系重新得到了理順,“公民與政府之間的關(guān)系不再停留在政治層面上的主仆關(guān)系,而是具體顧客與商家的關(guān)系,即公民既是政府的管理對象,但更是政府的服務(wù)對象;政府行為以公民為中心展開,政府行為的意義與價值以公民的滿足程度為評判標(biāo)準(zhǔn);政府權(quán)力尤其是強制性公權(quán)力的范圍受到了法律的嚴格限制,相反公民個人的權(quán)利要求被充分彰顯,凡是法律沒有明文禁止的則意味著自由,且義務(wù)的承擔(dān)以權(quán)利的享有為前提和歸依;強制和命令已退縮,協(xié)商、鼓勵和建議等非強制行政成為政府提供公共產(chǎn)品和實現(xiàn)行政目標(biāo)的最有效方式?！盵4]這就意味著,政府行使權(quán)力的一切行為包括其解決糾紛的行為,都應(yīng)當(dāng)在最大限度地尊重行政相對方意志的前提下進行,在大多場合盡量避免采取強制手段,淡化權(quán)力色彩。事實上,在現(xiàn)代社會,國家之所以將處理某些糾紛的權(quán)力交由行政機關(guān)行使,就是要寄希望于利用行政機關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的專長知識,及時、迅捷、公正地處理有關(guān)爭議,以實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和良好秩序的維持,而非其他。當(dāng)然,這并不否定行政機關(guān)在解決糾紛的過程中實現(xiàn)了一定的管理目的,但這應(yīng)當(dāng)只是附帶性的,而不是其根本目標(biāo)。

四、余 論

任何一個制度都是一定思維意識的展現(xiàn),而任何思維意識均有其核心的目標(biāo)指向,因而,不同的目標(biāo)定位無疑能夠決定某一制度的設(shè)計藍圖和發(fā)展方向。當(dāng)下,行政裁決制度陷入困境的直接原因雖然外顯為制度短缺,但理念的錯位恐怕更為根本。這就決定了在重構(gòu)中國行政裁決制度過程中,既需要制度的合理安排,更需要理念的及時更新。

[1]鄭成良.論法律理念與法律思維[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2000(4)：9.

[2]張樹義.糾紛的行政解決機制研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2006.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2007：106.

[4]崔卓蘭,盧護鋒.非強制行政的價值分析[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線,2006(3)：247.

(作者單位：廣東金融學(xué)院法律系)

D920.0

A

1001-6201(2011)04-0247-03

2011-03-28

2010年中國法學(xué)會部級研究項目(CLS-Y1004)

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]