王洋洋

（江蘇建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

一、分封制和郡縣制在中國古代的演進(jìn)概況

中國幾千年的帝制從根本上來說只實行了兩種地方行政體制：分封制和郡縣制。所謂分封制就是君主分封國土給王室和功臣，而且可以世襲，受封者在封地內(nèi)享有統(tǒng)治權(quán)。據(jù)載：“周公……兼制天下，立七十一國，姬姓獨居五十三焉?！雹俪⑴蓛?nèi)史對其監(jiān)控，這是實封。另外一種是不給封土，只封給貴族封號、俸祿和特權(quán)，這是虛封?？たh制是春秋戰(zhàn)國時期秦國始創(chuàng)，②由中央把國土分成郡和縣，任命郡守和縣令去治理，而且有任期不世襲，當(dāng)然郡縣只是一種通稱，在發(fā)展過程中還經(jīng)歷了由郡縣到道縣，由了路縣到行省的轉(zhuǎn)變。

通常的觀點認(rèn)為，分封制始于西周，至秦統(tǒng)一中國后為郡縣制所取代。雖然秦以后西漢和西晉等少數(shù)幾個朝代也實行過各種形式的分封制，但總體上來說無非是對郡縣制的調(diào)整和補充。這種觀點基本上反映出了分封制和郡縣制的演進(jìn)概況，但有一點值得說明的是，它把分封制和郡縣制的演進(jìn)人為地截為兩段，從而忽視了二者在更替過程中所形成的一個相當(dāng)長時期的過渡階段，以及分封制在秦以后的歷代王朝中以不同的形式長期延續(xù)下來的客觀事實。西漢時期實行的郡國并行制便是這種過渡階段的典型表現(xiàn)。西晉以后雖然封建制度下的世卿世祿在名義上不曾恢復(fù)過來，但是照應(yīng)著封建局面下的離心化，一種新的趨勢——官僚貴族化的色彩越來越濃厚了，作為封建貴族的代替物門閥隨之產(chǎn)生，他們在社會各個方面都擔(dān)當(dāng)起貴族的角色，行使貴族的權(quán)力。可見，西晉以后雖然有郡縣之名，但是實質(zhì)上經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力仍然為變相貴族——門閥所壟斷，使這一時期呈現(xiàn)出明顯的過渡特點。這種過渡階段一直延續(xù)到唐末農(nóng)民大起義，由黃巢暴動至朱溫秉政，所有舊時世家大姓，非遭殺害，即遭貶黜，千百年來門胄高低幾一掃而空。至此，中國的地方行政體制才完成了由分封制到郡縣制的完全轉(zhuǎn)變。

二、傳統(tǒng)上的中國分封制和郡縣制之爭

郡縣制與分封制有本質(zhì)的不同，前人對此有精辟的論述：“有土之諸侯未必皆賢，即使因其不賢而易置之，而其政令不能盡出于王朝，其民之視聽不能盡屬于天子。故常散而不能聚，弱而不強。其易而縣邑也，則不然：度才而使之，程能而任之，朝不道則夕斥之矣，夕不道則朝罷之矣?！洳倏v由一己，其呼吸若一氣，其簡練教訓(xùn)如親父兄之于子弟也?！雹鄱址夂涂たh優(yōu)劣的爭論，是一個延續(xù)了兩千多年的探索過程，從秦漢到明清，眾說紛紜，莫衷一是。宋代以前的辯論焦點，圍繞著封建制和郡縣制的優(yōu)劣比較。宋元時期，一些學(xué)者提出，兩種制度并沒有絕對的優(yōu)劣，必須根據(jù)客觀環(huán)境來決定選用哪一種制度。到了明代，有些學(xué)者認(rèn)為兩種制度各有利弊，與其從中選一不如重新設(shè)計一套制度，以取長補短。下面將從這三個階段逐一探討傳統(tǒng)上的封建和郡縣之爭。

首先，宋代以前分封和郡縣的對立。兩漢、三國、魏晉南北朝時期，人們?nèi)匀粺嶂杂诜址庵?。其中，魏晉時陸機認(rèn)為分封比郡縣更合理。分封制下，中央與諸侯相對獨立，相互照應(yīng)，民有定主，諸侯各務(wù)其志，出現(xiàn)異常情況也能有所緩沖。即便國家衰弱，受害的只是局部，王朝不致迅速滅亡。郡縣則不具有這種優(yōu)勢，一處有亂則天下大亂。秦朝的迅速滅亡就反映了郡縣制下出現(xiàn)動亂后中央孤立無援的弊端。唐朝時，柳宗元提出郡縣制要比分封制好：“矯秦之枉，復(fù)周之制，剖海內(nèi)而立宗子，封功臣。”④他列舉“有叛民無叛吏”、“有叛國無叛郡”、“有叛將無叛州”等史實說明這個觀點。柳宗元的觀點引發(fā)了后代更為激烈的爭論，這一問題也被引向了更為深入的研究。

分封派和郡縣派從不同的角度對地方行政體制對國家治亂的影響做了分析。分封派更重視如何防亂，而郡縣派則側(cè)重于如何興治。兩派從不同的角度得出兩個完全對立的結(jié)論，各執(zhí)一端。

其次，宋元時期的兩種制度各有優(yōu)劣，因地制宜。李綱提出兩制適用于不同的形勢，應(yīng)因地制宜選用其一：“封建宜于草昧艱難之時，而郡縣宜于承平無事之日。”李綱認(rèn)為兩種制度都是治理國家的工具，用得好都能有效，用得不好都會有弊端。這個主張很有特色，超脫了封建和郡縣之爭。

最后，明末清初的思想家們?yōu)檎页鲆环N新的模式來代替已經(jīng)陳舊的制度，跳出加強皇權(quán)的狹小天地，不把分權(quán)和集權(quán)放到絕對對立的兩極，而像黃宗羲所說：“欲去兩者之弊，使其并行不悖?！奔醇娌煞址庵婆c郡縣制兩者之長處，使其并存互補，達(dá)到振興國家的目的。這一思想的代表人物是顧炎武，他主張把權(quán)力從上到下適當(dāng)?shù)胤稚?，“以天下之?quán)寄天下之人”。

綜觀歷史上關(guān)于分封制與郡縣制的爭論，原因是復(fù)雜的、多方面的。分封制與郡縣制都是君主專制政體下中央和地方關(guān)系的體現(xiàn)形式，都是為君主專制服務(wù)的。而從中國古代社會的歷史進(jìn)程來看，君主專制的中央集權(quán)制度不斷發(fā)展，并成為政治的主流。在這種社會背景下，根本不允許地方分權(quán)的存在，因此，分封制必然被淘汰，郡縣制也不能使地方享有相對的獨立權(quán)力而各行其是。君主專制政治統(tǒng)治根本無法解決中央集權(quán)與地方分權(quán)的矛盾。正因為如此，古代社會的政治家或思想家無論發(fā)現(xiàn)分封制或郡縣制有何缺陷，都不可能找到一種合理的解決方法，這才是分封制和郡縣制長期爭論不休而又找不到出路的根本原因。至明清之際，雖然一些杰出的思想家已經(jīng)看出郡縣制的弊端，但找不到出路。中國古代社會的痼疾是君主專制制度，只有徹底摧毀它，代之以民主管理社會，才能克服這種弊病。

三、分封制和郡縣制比較對我國現(xiàn)代地方行政體制建設(shè)的啟示

通過以上分析，我們不難看出分封制和郡縣制的根本區(qū)別就在于中央和地方權(quán)力分配不同。分封制側(cè)重于把權(quán)力分散于地方，同時賦予中央主導(dǎo)權(quán);而郡縣制側(cè)重于把權(quán)力集中于中央，同時賦予地方相對地自主權(quán)。中國古代社會由分封制到郡縣制的轉(zhuǎn)變一方面是貴族政治向官僚政治轉(zhuǎn)化的結(jié)果，另一方面是中央集權(quán)不斷加強，君主權(quán)力日漸膨脹最明顯的反映。分封制和郡縣制各有利弊，適用于不同的社會條件，在古代社會之所以會出現(xiàn)這樣或那樣的弊端，從根本上來說是因為它從屬于君主專制制度，是皇權(quán)實施專制統(tǒng)治的工具，并不是源于制度本身。

以民主的方式管理社會是社會發(fā)展的趨勢，所謂民主方式的本質(zhì)精神所體現(xiàn)的是一種制約關(guān)系，社會各個階層的利益訴求都能夠在這種管理方式中得到體現(xiàn)，同時各種權(quán)利主體間相互制約，而不過度膨脹，從而達(dá)到平衡。中央和地方是這樣兩個不同的權(quán)利主體，它們之間的關(guān)系也應(yīng)該體現(xiàn)出這種民主精神。

綜合古代社會對分封制和郡縣制的爭論，以及現(xiàn)代民主管理制度的精神，我們可以得出如下幾點啟示。

第一，自新中國成立以來，中央和地方權(quán)力關(guān)系經(jīng)過多次調(diào)整，但是中央集權(quán)和地方分權(quán)這對矛盾始終沒解決好，不是中央權(quán)力過于集中，就是地方權(quán)力過于分散，不是“一統(tǒng)就死”，就是“一放就亂”?？v觀歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)中央與地方的關(guān)系應(yīng)該保持適當(dāng)?shù)膹埩?，而不?yīng)該偏執(zhí)于一端。中央必要集權(quán)和地方適度分權(quán)才是中央與地方權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)和理想模式。

第二，民主管理模式不僅包括中央政府立法、行政、司法三權(quán)分立和制衡的橫向權(quán)力關(guān)系，還包括中央和地方權(quán)力之間的縱向權(quán)力關(guān)系。一方面，中央與地方要明確權(quán)力范圍，外交、國防等涉及范圍廣泛的權(quán)力交由中央政府來行使，地方行政事務(wù)盡可能交給地方政府去管理，實行層層分權(quán)。另一方面，地方政府對中央政府的構(gòu)成和權(quán)力的行使要有一定的話語權(quán)，使地方成為真正的利益主體。

第三，近代中國地方自治思想的出現(xiàn)，使古老的地方制度之爭與西方民主制度接軌，同時終結(jié)了封建和郡縣之爭。地方自治思想雖然起步較晚，在清末和民國時期的幾次實踐也都以失敗告終，但依然受到很多學(xué)者的推崇，并且在中國頑強地生存下來。近二十年來，中國推行的農(nóng)村村民自治制度和城市居民自治制度都是地方自治的體現(xiàn)。近年來，村委會選舉也給地方自治制度的發(fā)展帶來了新的契機。

中國的分封制和郡縣制之爭延續(xù)了幾千年，孰優(yōu)孰劣并沒有公論。然而我們必須看到的是任何一種制度的施行都是源于其當(dāng)時的社會背景，是各種利益主體相互角逐的結(jié)果。在當(dāng)前的社會背景下，科技日新月異，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但同時出現(xiàn)了許多社會問題，而這些社會問題往往過于分散，需要地方政府發(fā)揮自己的作用，因此在中央政府統(tǒng)一管理下，給予地方更多的自主權(quán)顯得尤為重要。在此基礎(chǔ)上應(yīng)逐步推行地方自治，因為只有基層民主鞏固，社會才能安定，民主政治才能水到渠成。

注釋：

①荀子·儒效.

②國語.上海古籍出版社，2000，第1版:102—103.

③顧棟高.春秋大事表·春秋列國爵姓及存滅表敘.

④柳宗元.《封建論》，見《柳宗元集》.中華書局，1979，第1冊:72.

［1］王亞南.中國官僚政治研究.中國社會科學(xué)出版社，1981.

［2］曹德本.中國政治思想史.高等教育出版社，1999.

［3］錢穆.中國歷代政治得失.三聯(lián)書店2005.

［4］牛銘實.從封建、郡縣到自治：中國地方制度的演變.政治學(xué)，2005.3.