汪 偉，劉 燕

（安徽醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院，安徽 合肥 230032）

2011年3月，央視3.15特別節(jié)目報(bào)道了河南一些地方雙匯冷鮮肉“瘦肉精”抽檢呈陽性； 4月初，在上海市浦東區(qū)的一些華聯(lián)超市和聯(lián)華超市的主食專柜出現(xiàn)一些由回收過期的饅頭二次生產(chǎn)的高莊饅頭、玉米饅頭和黑米饅頭，而且這些染色饅頭的生產(chǎn)日期被商家隨意更改。這些不安全食品嚴(yán)重?cái)_亂了我國的食品市場的秩序，給我國人民的食品安全帶來極大的威脅。

為了更好地預(yù)防和解決食品安全緊急事件，早在幾年前，我國法律就規(guī)定了食品召回制度，如2002年10月 28日上海市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次會議通過的《上海市消費(fèi)者保護(hù)條例》、2007年7月 24日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局局務(wù)會議審議通過的《食品召回管理規(guī)定》、2009年2月28日第十一屆全國人民大會常務(wù)委員會第七次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。但是我們必須清醒的認(rèn)識到，到目前為止，食品安全問題仍時(shí)有發(fā)生，充分說明了我國的食品召回在實(shí)施過程中存在諸多困境，食品召回制度亟待進(jìn)一步完善。

1 我國食品召回實(shí)施困境的成因

在我國的特定條件下，有很多因素影響著食品召回制度的實(shí)施，在此，筆者從立法、守法、執(zhí)法、違法處罰方面對其原因作出如下分析。

1.1 立法方面——我國食品召回制度的法律體系不完善

1.1.1 《食品安全法》對食品召回的規(guī)定過于原則

《食品安全法》中首次以國家法律的形式規(guī)定了不安全食品的召回制度，從而使食品召回制度在我國得以正式確立。但是《食品安全法》對食品召回的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只規(guī)定了食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)不安全食品時(shí)的相關(guān)義務(wù)，卻沒有明確召回的程序、時(shí)限、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、不安全食品的分級等，在具體執(zhí)行中存在一定的難度，可操作性不強(qiáng)。

1.1.2 《食品召回管理規(guī)定》法律位階太低

目前，除了在《食品安全法》實(shí)施前頒布的《食品召回管理規(guī)定》外，尚沒有其他的法律對食品召回進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。但是現(xiàn)行《規(guī)定》只是一個(gè)部門規(guī)章，法律效力僅限于質(zhì)檢總局，沒有涉及其他部門，因此其執(zhí)行力會受到一定的限制，主管部門無法啟動(dòng)強(qiáng)力有效的主動(dòng)調(diào)查，在現(xiàn)實(shí)中，勢必會影響不安全食品召回制度的可操作性。

1.2 守法方面——召回義務(wù)主體法律意識淡薄，對食品召回制度的理性認(rèn)識不足

我國《食品安全法》第53條第一、二款規(guī)定，食品召回是以主動(dòng)召回為主，食品主動(dòng)召回的主體是食品生產(chǎn)者[1]。而我國大部分食品生產(chǎn)者對食品召回制度都缺乏理性認(rèn)識，對食品召回制度存在片面的認(rèn)識，不愿召回其不安全食品，導(dǎo)致食品召回很難實(shí)施。

一方面，部分食品企業(yè)過分放大召回對企業(yè)的負(fù)面效應(yīng)，我國的食品企業(yè)大多都存在一種落后的觀點(diǎn)，認(rèn)為食品召回可能導(dǎo)致企業(yè)的聲譽(yù)下降，消費(fèi)者是不會在曾經(jīng)已經(jīng)召回過的食品旁做任何停留，這樣必然導(dǎo)致食品企業(yè)的銷量銳減，從而阻礙企業(yè)的發(fā)展；另一方面，食品召回制度側(cè)重于保護(hù)消費(fèi)者的利益, 有可能給食品企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。從市場上召回食品可能需要巨大的費(fèi)用并且會造成企業(yè)利潤損失，一次大型的召回耗費(fèi)的巨大費(fèi)用可能使企業(yè)陷人嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。

因此，即使企業(yè)已發(fā)現(xiàn)其進(jìn)入市場的食品不安全，有可能損害消費(fèi)者的生命健康的權(quán)利，他們也只會隱瞞真相，拖延時(shí)間，不愿意將其不安全食品召回。

1.3 執(zhí)法監(jiān)督方面——食品召回的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明確及監(jiān)管不力

我國《食品安全法》第53條第四款規(guī)定，如果食品生產(chǎn)者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，就要由相關(guān)部門來責(zé)令食品生產(chǎn)者對其不安全食品的召回[1]。食品召回必須有相關(guān)部門有效的監(jiān)督才能保障其順利的實(shí)施。但是，由于我國食品召回的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明確以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)對食品召回工作的監(jiān)管不力，以至于我國的食品召回得不到有力的監(jiān)督。

1.3.1 食品召回的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明確

我國《食品安全法》第53條第四款規(guī)定，可以責(zé)令食品生產(chǎn)者進(jìn)行食品召回的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門[1]，說明我國的食品安全監(jiān)管體系部門眾多，法律又沒有對其明確的分工，這樣必然導(dǎo)致食品召回的監(jiān)管部門不清、遇事推諉扯皮的情況，導(dǎo)致食品召回不能得到有效的監(jiān)督。

1.3.2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法腐敗、唯利執(zhí)法

首先，食品安全監(jiān)管任務(wù)繁重，雖然近幾年財(cái)政支持力度加大，但經(jīng)費(fèi)需求還有很大缺口?，F(xiàn)行體制下，一些地方監(jiān)管部門的辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資主要來源于上級返還的收費(fèi)罰款，這多少造成了一些部門和工作人員唯利執(zhí)法。其次，對監(jiān)管人員的失職行為處罰不到位，雖然部分人員確實(shí)存在失職、瀆職行為，但法律法規(guī)對于如何判定監(jiān)管部門是否履職到位，缺乏明確界定。每次食品安全問題發(fā)生后，監(jiān)管部門“理直氣壯”地把矛頭指向肇事者，但監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的失職卻易被忽視[2]。

1.4 處罰方面——追究違法的食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任不到位

我國目前仍處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的初期階段，作為市場經(jīng)濟(jì)主體的基本主體——生產(chǎn)者，發(fā)育還不完善，尚處于弱勢地位，如果因其一次違法，就對其作出嚴(yán)厲的懲罰，可能會造成一些弱勢生產(chǎn)者的消亡，于是，有些地方政府就有意地保護(hù)弱勢的市場經(jīng)濟(jì)主體，減輕對究違法的食品生產(chǎn)者的處罰。

我國《食品安全法》第85條第四款規(guī)定，對不履行食品召回規(guī)定的食品生產(chǎn)者作出相對比較嚴(yán)重處罰[1]。罰款的目的本來是加強(qiáng)監(jiān)管，對違法、違規(guī)行為進(jìn)行懲處，體現(xiàn)法的強(qiáng)制力。然而，在執(zhí)法中卻出現(xiàn)這種怪現(xiàn)象，一些基層監(jiān)管人員罰款執(zhí)法時(shí)竟然“生財(cái)有道”，即使發(fā)現(xiàn)違法行為也不會將其罰死，監(jiān)管人員與違規(guī)企業(yè)儼然已經(jīng)成為一個(gè)利益共同體。

此外，由于一些地方政府的保護(hù)，削弱了處罰力度，監(jiān)管部門只能對違規(guī)小企業(yè)作出相應(yīng)的處罰，如果對于地方經(jīng)濟(jì)有重要貢獻(xiàn)的食品企業(yè)鐵面無私，地方政府就有可能要站出來保護(hù)這些特殊的食品企業(yè)。

2 食品召回實(shí)施困境的解決對策

近半年，我國食品安全問題頻繁發(fā)生，食品召回實(shí)施困境問題亟待解決。在此，借鑒國外成功的食品召回的經(jīng)驗(yàn)，立足于我國基本國情，提出一些可以解決我國食品召回實(shí)施困境的建議。

2.1 有法可依——完善我國食品召回法律體系

食品召回屬法律行為，法律行為必須由法律規(guī)定、受法律調(diào)整[3]，因此必須有系統(tǒng)的、具有可操作的法律體系來規(guī)范其實(shí)施。部分發(fā)達(dá)國家都擁有比較完善的食品召回法律體系，如美國的《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(FMIA) 、《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(PPIA)，加拿大的《加拿大食品監(jiān)督管理法》(CFIA)[4]，這樣才能保障食品召回有法可依。

有些學(xué)者認(rèn)為發(fā)達(dá)國家有著多個(gè)領(lǐng)域的、立法明確的缺陷產(chǎn)品召回法律，所以我國也應(yīng)該盡快制定一部專門的《食品召回法》或者《缺陷產(chǎn)品召回法》來應(yīng)對我國目前的日益嚴(yán)重食品質(zhì)量問題[5]。美國的缺陷產(chǎn)品召回制度始于1966年，發(fā)展到今天才有完善的食品召回法律體系，而我國的食品召回制度還處在起步和探索階段，不能急于求成，國務(wù)院可以根據(jù)《食品安全法》的食品召回制度制定一部相應(yīng)行政法規(guī)，如《國務(wù)院關(guān)于食品召回制度管理?xiàng)l例》[6]來確定食品召回的基本原則、種類、程序、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、各方的權(quán)利與義務(wù)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定相應(yīng)法律的條件成熟時(shí)，再根據(jù)《立法法》第11條規(guī)定，由全國人民代表大會及其常委委員會及時(shí)制定法律[7]。

2.2 有法必依——增強(qiáng)食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的法律意識

從世界上部分發(fā)達(dá)國家對不安全食品召回的的實(shí)例來看，各國均以自主召回為主。食品生產(chǎn)者的主動(dòng)召回程序不僅可以縮短召回周期，減少損害發(fā)生率，即避免損害擴(kuò)大化，又避免資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者與消費(fèi)者的“雙贏”，符合食品召回的基本價(jià)值[6]，讓食品生產(chǎn)者能積極主動(dòng)召回其不安全食品是解決我國食品召回實(shí)施困境的有效途徑。

首先，加強(qiáng)對食品生產(chǎn)者食品召回的宣傳，改變我國的大多數(shù)的食品企業(yè)對食品召回的落后觀點(diǎn)。食品召回雖然對其企業(yè)的信譽(yù)產(chǎn)生一定的影響，但是如果食品生產(chǎn)經(jīng)營者及時(shí)地、主動(dòng)地召回其不安全食品，在召回過程中表現(xiàn)極大的努力和誠意，體現(xiàn)了食品企業(yè)敢于認(rèn)真地承擔(dān)其社會責(zé)任，企業(yè)聲譽(yù)在消費(fèi)者心目中不但不會受到不良影響,反而有可能獲得消費(fèi)者的一致好評。

其次，建立責(zé)任保險(xiǎn)制度[8]，降低食品生產(chǎn)者的損失。如果由相關(guān)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)部分甚至大部分食品召回所需費(fèi)用和企業(yè)造成的利潤損失，一次食品召回的損失就不足使企業(yè)陷入嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，相信在損失較小的情況下，食品生產(chǎn)者會主動(dòng)地召回其不安全食品。

2.3 執(zhí)法必嚴(yán)——明確食品召回的監(jiān)管部門，依法履行監(jiān)管職責(zé)

成功實(shí)施食品召回的發(fā)達(dá)國家都有明確的食品召回監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如美國的食品召回監(jiān)管機(jī)構(gòu)為美國衛(wèi)生部下屬的美國食品和藥品管理局(FDA)和美國農(nóng)業(yè)部的食品安全與監(jiān)督局(FSIS) ；歐盟的食品召回監(jiān)管機(jī)構(gòu)為歐洲食品安全局(EFSA)和歐盟理事會危機(jī)處置小組；加拿大的食品召回監(jiān)管機(jī)構(gòu)為加拿大食品監(jiān)督局(CFIA)；德國的食品召回監(jiān)管機(jī)構(gòu)為食品召回委員會；澳大利亞和新西蘭的食品召回監(jiān)管機(jī)構(gòu)為隸屬于衛(wèi)生部的澳大利亞/新西蘭食品安全局(ANZFA)[9]。

由此可知，部分發(fā)達(dá)國家的食品召回的工作統(tǒng)一由單一的部門來監(jiān)管，如澳大利亞、新西蘭、加拿大。還有一部分國家是由兩個(gè)獨(dú)立的部門來監(jiān)管其食品召回工作，如美國，歐盟。實(shí)踐證明，不管是由一個(gè)部門來統(tǒng)一監(jiān)管食品召回的工作，還是由兩個(gè)獨(dú)立的部門分工監(jiān)管食品召回的工作，只要每個(gè)監(jiān)管部門監(jiān)管的范圍明確，協(xié)調(diào)一致，都會發(fā)揮有效的監(jiān)督的作用。

首先，要確定食品召回的監(jiān)管部門。由于我國地域廣大且人口眾多，食品消費(fèi)量巨大，監(jiān)管食品召回工作的任務(wù)非常重，所以我國應(yīng)該有兩個(gè)或者兩個(gè)以上部門來監(jiān)管食品生產(chǎn)者對其不安全食品的召回，但各部門之間必須明確分工，像美國那樣，一定范圍內(nèi)食品統(tǒng)一由一個(gè)部門來監(jiān)管。例如，農(nóng)產(chǎn)品和畜牧產(chǎn)品的召回由我國農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，其他的食品的召回由衛(wèi)生部門監(jiān)管。

其次，食品監(jiān)管部門要嚴(yán)格依法履行監(jiān)管職責(zé)。第一，消除監(jiān)管腐敗現(xiàn)象，杜絕監(jiān)管部門的唯利執(zhí)法，加強(qiáng)基層監(jiān)管部門人力、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)保障力度，讓罰款與部門利益脫鉤，罰款、沒收違法所得或者沒收非法財(cái)物必須全部上繳國庫，財(cái)政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)返還罰款、沒收違法所得[10]；第二，依法追究失職的監(jiān)管人員的法律責(zé)任，應(yīng)從 “查處比曝光慢半拍”的現(xiàn)象入手，鐵腕查處失職瀆職、徇私枉法、執(zhí)法腐敗等行為。

2.4 違法必究——嚴(yán)格追究違法的食品生產(chǎn)者的法律責(zé)任，體現(xiàn)法的威懾力

發(fā)達(dá)國家的食品召回大多是以主動(dòng)召回為主，食品企業(yè)自愿召回不安全食品的原因更多是由于法律的威懾力。如美國，當(dāng)食品生產(chǎn)者不及時(shí)地主動(dòng)地召回不安去食品時(shí)，監(jiān)督管理部門可以對其采取法律行動(dòng)，包括不同程度和范圍的警告、曝光、強(qiáng)制性禁令、扣押或查封產(chǎn)品、刑事起訴等。這些制裁互不排斥 ,可以同時(shí)進(jìn)行[11]。有了這樣的威懾 ,召回只能是食品企業(yè)在處理食品安全問題時(shí)惟一的選擇了。美國就是通過這些嚴(yán)厲措施,確保相關(guān)的法律得到嚴(yán)格遵守，并且體現(xiàn)了法的威懾力。

由于我國是一個(gè)發(fā)展中國家，市場經(jīng)濟(jì)的基本主體——生產(chǎn)者的市場地位并不穩(wěn)固，如果像美國那樣，對違反食品召回要求的食品經(jīng)營者的最高懲罰可達(dá)165萬美元[12]，這樣必然導(dǎo)致食品企業(yè)的直接滅亡。我國的《食品安全法》第85條和98條對違法的食品生產(chǎn)者的法律責(zé)任的規(guī)定已經(jīng)引入了懲罰性賠償責(zé)任和刑事責(zé)任[1]，這樣的懲罰幅度相對比較合理。有關(guān)部門必須嚴(yán)格依照法律來追究違法的食品生產(chǎn)者的法律責(zé)任，不能因?yàn)橛捎谑称菲髽I(yè)遭到嚴(yán)厲的懲罰后可能會破產(chǎn)而對其網(wǎng)開一面，也不能因?yàn)橛捎谀硞€(gè)企業(yè)對地方財(cái)政作出特殊貢獻(xiàn)而對其特殊對待，只有對違規(guī)的食品企業(yè)嚴(yán)格追究其法律責(zé)任，才能體現(xiàn)法的威懾力。

食品召回制度是預(yù)防食品安全事件發(fā)生的有效措施，是保護(hù)消費(fèi)者人身財(cái)產(chǎn)的安全，促進(jìn)消費(fèi)，提高人們的物質(zhì)生活水平，穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要保障。食品召回不僅是企業(yè)對消費(fèi)者的責(zé)任，同時(shí)也體現(xiàn)了政府對社會的責(zé)任。要走出我國的食品召回實(shí)施的困境，必須要有食品生產(chǎn)者和政府的共同努力，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。在此基礎(chǔ)上，切實(shí)維護(hù)食品安全、消費(fèi)者權(quán)益。希望在不久的將來通過食品召回法律制度的實(shí)施，避免或減少類似阜陽毒奶粉事件、龍口粉絲摻假事件、瘦肉精中毒、紅心咸鴨蛋、三聚氰胺奶粉、雙匯瘦肉精、上海的染色饅頭等食品安全事件的再次發(fā)生。

[1]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國食品安全法[Z].北京:2009.

[2]王海鷹,劉元旭,朱立毅,等.食品安全事件頻出監(jiān)管部門被曝“為利執(zhí)法”[EB/OL].[2011-06-17]. http://wenku.baidu.com/view/2c8766d1240c844769eaeee0.html.

[3]張文顯.法理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003:120-125.

[4]楊明亮,趙 亢.發(fā)達(dá)國家和地區(qū)食品召回制度概要及其思考[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2006,13(5):326-332.

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[9]楊明亮,趙 亢.發(fā)達(dá)國家和地區(qū)食品召回制度概要及其思考[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2006,13(5):326-332.

[10]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國行政處罰法[Z].北京:1996.

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[12]Report to Congressional Requesters FOOD SAFETY- USDA and FDA Needto Better Ensure Prompt and Complete Recalls of Potentially Unsafe Food[R].United States Government Accountability Office,2004,(10):29-30.