武 翔

（武廣鐵路客運(yùn)專線有限責(zé)任公司 計(jì)劃財(cái)務(wù)部，湖北 武漢 430060）

我國(guó)設(shè)鐵指路揮建部設(shè)與模建式設(shè)經(jīng)監(jiān)歷理了相工結(jié)程合指的揮模部式模、式項(xiàng)、目工法程人建模式和鐵路局委托代建模式。各種建設(shè)管理模式在特定的歷史條件下，取得了一些成功的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但在工程實(shí)踐中也暴露出投資責(zé)任主體不明確、管理不規(guī)范、管理非專業(yè)化和建設(shè)管理缺乏有效監(jiān)督制約等方面的問(wèn)題。代建制作為我國(guó)當(dāng)前工程建設(shè)項(xiàng)目投融資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的建設(shè)體制的創(chuàng)新，是項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目管理制及招投標(biāo)等制度融合后的衍生物，其核心思想是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論。因此，對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目引入代建制的可操作性進(jìn)行探討十分必要。

1 代建制的概念和主要特點(diǎn)

2004年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)) 在論述“完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為”中明確要加快推行代建制：“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制”。從概念解釋中可以歸納出代建制的主要特點(diǎn)是：①代建制的應(yīng)用主要集中于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目；②代建單位的選擇主要通過(guò)招投標(biāo)方式，確定后必須使用合同的形式，界定清晰出資者、建設(shè)管理者、使用者等各當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格控制和有效約束；③代建單位的盈利主要來(lái)自代理費(fèi)、咨詢費(fèi)或者項(xiàng)目節(jié)約投資的提成。

2 鐵路建設(shè)項(xiàng)目引入代建制的積極意義

我國(guó)部分城市在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府投資項(xiàng)目管理通行做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，積極探索建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的政府投資項(xiàng)目管理方式，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離和專業(yè)化管理的原則，對(duì)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理，建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

我國(guó)代建制模式主要是建立在政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上，經(jīng)營(yíng)性的政府投資項(xiàng)目由于其產(chǎn)權(quán)邊界相對(duì)清晰，傾向于采用項(xiàng)目法人責(zé)任制，按照《中華人民共和國(guó)公司法》設(shè)立有限責(zé)任公司或者股份有限公司擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目法人，由項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目法人在項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等方面的功能。

對(duì)大量具有公益性特征又無(wú)法適用項(xiàng)目法人制的既有鐵路改造項(xiàng)目，引入一種既能滿足公益性要求又能夠克服以往建設(shè)管理體制中存在的弊端，最大限度優(yōu)化資源配置的管理模式，將成為改革鐵路建設(shè)管理體制的一種積極探索。鐵路建設(shè)項(xiàng)目引入代建制是在項(xiàng)目業(yè)主 (鐵道部、鐵路局、合資公司、客運(yùn)專線公司、城際鐵路、地方政府、其他企業(yè)) 和施工企業(yè)之間建立“專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理層”，增加管理層次，將在投資控制、方案優(yōu)化、多專業(yè)技術(shù)咨詢、綜合評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮作用。

3 鐵路建設(shè)項(xiàng)目引入代建制的優(yōu)越性

（1）引入代建方解決建設(shè)和使用單位重疊問(wèn)題。代建制中，通過(guò)完善的合約關(guān)系，將建設(shè)主體兼顧的資產(chǎn)所有和實(shí)際使用兩種權(quán)屬分離，對(duì)產(chǎn)權(quán)單位無(wú)限擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的主觀意愿進(jìn)行有效制約，使投資控制的風(fēng)險(xiǎn)和收益落實(shí)到相對(duì)獨(dú)立的第三方，從而形成剛性約束。同時(shí)，可以減輕投資方的建設(shè)管理壓力，將精力投入到項(xiàng)目前期規(guī)劃、方案優(yōu)化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂、綜合經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估等工作中。項(xiàng)目投資控制的重點(diǎn)在于施工以前的投資決策和設(shè)計(jì)階段：在初步設(shè)計(jì)階段，影響項(xiàng)目投資的可能性為 75%～95%；在技術(shù)設(shè)計(jì)階段，影響項(xiàng)目投資的可能性為 35%～75%；在施工圖設(shè)計(jì)階段，影響項(xiàng)目投資的可能性為 5%～35%[1]。

（2）提高工程管理的專業(yè)化水平。由于合同關(guān)系中對(duì)代建方投資控制職責(zé)的約束，代建方需要承擔(dān)工程投資控制、安全質(zhì)量、工程技術(shù)使用等方面的大量風(fēng)險(xiǎn)。作為以管理咨詢單位為主要角色的代建單位必然應(yīng)配備相當(dāng)數(shù)量的具備相應(yīng)工程技術(shù)管理水平的專業(yè)人才。當(dāng)前新成立的部分客運(yùn)專線鐵路公司和合資鐵路公司，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)和聚集一大批熟悉高速鐵路工程技術(shù)并且同時(shí)具備管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，因此充分培育和使用一批專業(yè)化的建設(shè)管理咨詢單位，系統(tǒng)性地配備包括管理專業(yè)的各專業(yè)人員，將是解決現(xiàn)階段高速鐵路建設(shè)人才匱乏的有效途徑。

（3）建立有效監(jiān)督約束機(jī)制，杜絕尋租現(xiàn)象發(fā)生。引入受托建設(shè)項(xiàng)目管理方這一有效監(jiān)督力量，將更多地采用合同法律關(guān)系規(guī)避行政干預(yù)，限制建設(shè)投資方的管理權(quán)限，較為客觀地控制施工或工程總承包方的投資，從而有效杜絕尋租現(xiàn)象。

4 鐵路建設(shè)項(xiàng)目引入代建制的解決方案

4.1 制定與代建制相關(guān)的配套規(guī)范

鐵路建設(shè)引入代建制的目的是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，因此代建單位的性質(zhì)應(yīng)該是適應(yīng)市場(chǎng)化要求的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)。考慮鐵路建設(shè)的復(fù)雜性和高標(biāo)準(zhǔn)要求，鐵路代建單位應(yīng)當(dāng)熟悉鐵路建設(shè)程序并且具有鐵路建設(shè)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，這一要求決定了鐵路代建單位的培育應(yīng)該通過(guò)鐵路建設(shè)領(lǐng)域下屬咨詢、監(jiān)理等單位合并重組為新的企業(yè)法人實(shí)現(xiàn)。2009 年5月，鐵道部在下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(鐵建設(shè)[2009]80號(hào)) 中明確提出：“積極推行代建制試點(diǎn)。參照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于大型工程監(jiān)理單位創(chuàng)建工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(建市[2008]226號(hào))，北京、沈陽(yáng)、上海、成都、烏魯木齊等鐵路局可以選擇投資概算不超過(guò) 20 億、工期相對(duì)不緊的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)理單位代建試點(diǎn)，通過(guò)招標(biāo)選擇做強(qiáng)做大的鐵路局監(jiān)理單位代行項(xiàng)目管理工作，并從鐵路局選派項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富的人員充實(shí)到試點(diǎn)項(xiàng)目，與代建監(jiān)理單位共同負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目管理工作。”

為培育代建市場(chǎng)，應(yīng)制定與代建制相關(guān)的配套規(guī)范，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，包括主體資格和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、工程造價(jià)和代建單位收入實(shí)現(xiàn)制度、代建履約風(fēng)險(xiǎn)和擔(dān)保制度、委托代建招投標(biāo)管理制度、政府監(jiān)管制度等。

4.2 采取招標(biāo)方式選擇代建單位

在明確代建單位法律主體地位，逐步培育完善代建主體市場(chǎng)的前提下，通過(guò)引入鐵路代建單位的資格準(zhǔn)入制度，確保代建單位建設(shè)管理能力素質(zhì)。在獲得一定的建設(shè)管理服務(wù)咨詢資格的單位范圍內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、專業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)難度，有選擇性地通過(guò)邀標(biāo)方式邀請(qǐng)一定數(shù)量的代建單位參與投標(biāo)，使整個(gè)過(guò)程透明化?？紤]到現(xiàn)有鐵路建設(shè)單位市場(chǎng)尚未發(fā)展，鐵路整體路網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃性較強(qiáng)，以及鐵道工程專業(yè)的特殊性、可選擇的潛在代建單位數(shù)量比較少等現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件，建議現(xiàn)階段采取邀標(biāo)的方式選擇代建單位。

4.3 簽訂正式委托代建合同

制訂委托代建合同的示范性文本，明確委托方和代建方的合同代理權(quán)利義務(wù)。截至 2010 年，鐵路代建項(xiàng)目中使用的委托代建合同文本尚未出臺(tái)具體可操作性的示范性文本。代建項(xiàng)目中各方根據(jù)自身利益需要設(shè)計(jì)了大量合同條款，但實(shí)際上未能體現(xiàn)規(guī)范意義上的委托代理關(guān)系，特別是在建設(shè)主體權(quán)責(zé)上存在明顯弱化代建方代理建設(shè)主體地位，使之成為簡(jiǎn)單管理咨詢單位的傾向。

建設(shè)單位和代建單位之間必須是完全的合同關(guān)系，建設(shè)單位僅保留對(duì)代建單位的監(jiān)督權(quán)，確保代建單位實(shí)施建設(shè)管理的獨(dú)立主體地位，防止委托方過(guò)度干預(yù)建設(shè)過(guò)程。在鐵路代建單位沒(méi)有違反法律法規(guī)及合同條件的情況下，建設(shè)單位無(wú)權(quán)擅自解除與代建單位的合約，否則將予以嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰。

4.4 加強(qiáng)代建管理人才培養(yǎng)

項(xiàng)目管理行業(yè)是智力密集型、知識(shí)密集型行業(yè)，項(xiàng)目管理單位最主要的資源是人力資源，人力資源是項(xiàng)目管理公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中最主要的影響因素。項(xiàng)目管理從業(yè)人員必須具備相應(yīng)的知識(shí)、技術(shù)、能力和職業(yè)道德。我國(guó)目前設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢行業(yè)從業(yè)人員中，技術(shù)人員較多，知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理，缺乏法律、經(jīng)濟(jì)和管理方面的專業(yè)人才，這是培育代建單位過(guò)程中應(yīng)予以關(guān)注的問(wèn)題。

4.5 探索代建管理責(zé)任險(xiǎn)和擔(dān)保方式

我國(guó)項(xiàng)目代建單位自身資產(chǎn)賠付能力較弱，無(wú)法與其承擔(dān)的投資和資金風(fēng)險(xiǎn)相匹配。從國(guó)際情況看，此類高技術(shù)服務(wù)型企業(yè)，雖然其本身沒(méi)有太大的資產(chǎn)規(guī)模，但有相對(duì)完善的保險(xiǎn)與擔(dān)保制度。我國(guó)各地在政府非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施代建制時(shí)，要求代建單位出具項(xiàng)目概算約 10% 的履約保函，雖然能夠起到一定分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的作用，但是履約保函所擔(dān)保的內(nèi)容多是代建單位能否履約。而代建單位履約后，由于本身管理水平所造成的損失，一般不是履約保函所擔(dān)保的范圍。因此，為了避免項(xiàng)目代建的資產(chǎn)與其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不相匹配的問(wèn)題，建議盡快建立項(xiàng)目代建單位管理責(zé)任險(xiǎn)。代建方必須投保代建單位管理責(zé)任險(xiǎn)，改變項(xiàng)目代建單位資產(chǎn)與可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不相匹配的局面，促進(jìn)項(xiàng)目代建單位不斷提高自身管理水平?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目投保率不足 30%，政府投資項(xiàng)目投保率不到 15%[2]，工程擔(dān)保更是處于空白狀態(tài)。因此，鐵路建設(shè)項(xiàng)目代建方應(yīng)積極探索工程擔(dān)?；蚬こ瘫ｋU(xiǎn)的方式。

4.6 設(shè)計(jì)科學(xué)合理的代建激勵(lì)約束機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位效用最大化，在設(shè)計(jì)代建合同時(shí)激勵(lì)代建單位不采取尋租行為，需要在設(shè)計(jì)代建合同時(shí)將代建單位和建設(shè)單位的目標(biāo)綁定，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使代建單位對(duì)投資人負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任并獲得合理的經(jīng)濟(jì)收入，做到讓建設(shè)單位滿意的同時(shí)也給代建單位帶來(lái)最大收益。激勵(lì)機(jī)制的建立既包括外在的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，也需要給代建單位建立一定的非經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)，主要包括行業(yè)市場(chǎng)信譽(yù)的積累等方面。

在收入實(shí)現(xiàn)方面，可以考慮采用節(jié)約投資進(jìn)行提成獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)代建單位千方百計(jì)控制投資，節(jié)約建設(shè)資金。鐵路代建項(xiàng)目的委托合同設(shè)計(jì)，應(yīng)將代建單位通過(guò)對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施高效的管理而形成的結(jié)余資金，按照一定的比例提成獎(jiǎng)勵(lì)給代建單位，從而滿足代建單位和建設(shè)單位在投資控制目標(biāo)上的一致性。

[1]孟慶玲. 建設(shè)工程項(xiàng)目總投資的控制[J]. 蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(3)：126.

[2]孔 璇. 政府投資項(xiàng)目代建中的委托與代理風(fēng)險(xiǎn)管理[R]. 武漢：武漢理工大學(xué)，2006.