白云龍

(南開大學(xué),天津 300071)

澳大利亞高等教育改革發(fā)展中政府主導(dǎo)作用對我們的啟示

白云龍

(南開大學(xué),天津 300071)

文章在揭示澳大利亞政府在高等教育改革和發(fā)展中所起主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上,剖析了其高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系建設(shè)、制度設(shè)計、實際運行效率等相關(guān)性問題,及其對我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的借鑒意義。

澳大利亞;高等教育改革;政府職能

一、澳大利亞政府在高等教育改革發(fā)展中的主導(dǎo)作用

澳大利亞高等教育體制的建立相對較晚,但它卻在短時間內(nèi),一躍躋身成為世界高等教育的主要輸出國之一,這與其政府在高等教育發(fā)展中的主導(dǎo)作用是密不可分的。

澳大利亞既沒有美國雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),又沒有英國豐富的高教傳統(tǒng)和文化,但在一系列全球化和本土化改革中,其高等教育逐步形成了自己獨有的風(fēng)格和特色,即政府既強(qiáng)調(diào)高等教育對社會發(fā)展的重要引領(lǐng)作用,給予高等院校充分的自主權(quán),以適應(yīng)高等教育事業(yè)發(fā)展的需要,又不斷發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,推進(jìn)制度創(chuàng)新,強(qiáng)化政府治理的職能,為高等教育事業(yè)的良性發(fā)展提供重要的制度支撐和保障。

20世紀(jì)80年代以來,澳大利亞以政府為主導(dǎo),以市場為動力,對高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、投資體制諸方面進(jìn)行了改革,使得澳大利亞高等教育不僅從理念上,而且從實踐上,都發(fā)生了一系列變革,使高等教育的市場化進(jìn)程不斷推進(jìn),這種變革的核心就是大學(xué)、政府和市場三者的博弈。歸納分析,主要體現(xiàn)在以下三個方面:

(1)建立了一個以學(xué)生為中心的高等教育體制。“高等教育需要一個新的模式,一個承認(rèn)學(xué)生才是至關(guān)重要的模式,一個得以擺脫政府指揮、擺脫政府對大學(xué)招生人數(shù)的控制,從而轉(zhuǎn)向為滿足和支持學(xué)生需求的模式。這對于國家充分參與全球的知識經(jīng)濟(jì)并從中收益是十分重要的”。[1]

(2)追求實現(xiàn)既定的目標(biāo)。“如果政府忽略對那些生來就不具有優(yōu)勢地位人們的知識和技能的培養(yǎng),國家也就永遠(yuǎn)不會達(dá)到完善。同時,如果那些最有天賦的人們的才華和能力得不到充分的培養(yǎng),國家也將永遠(yuǎn)做不到完全公平”。[1]

(3)充分體現(xiàn)高等教育的作用?！案叩冉逃窃鰪?qiáng)國力、促進(jìn)公平、增強(qiáng)適應(yīng)力、加強(qiáng)靈活性的最重要的工具之一。國家的整體繁榮昌盛與知識密度相關(guān),因此,高等教育質(zhì)量體系與國家的每一個公民的利益都密切相關(guān)”。[1]

以此為目標(biāo),就是要建立一個嶄新的以學(xué)生為中心、以需求為驅(qū)動的高等教育體制。為此,政府提出實施高等教育制度的新舉措,以需求為原則,建立并驅(qū)動新資助體制的運行,在高等教育基金資助方面實施重大改革,把對學(xué)校的資助改為對學(xué)生的資助,讓學(xué)生來要求和決定公共經(jīng)費應(yīng)該投向哪些方面。但是,這種方式不是教育券模式。不是說學(xué)生收到一定數(shù)額的資金以用來向他們所選擇就學(xué)的大學(xué)支付學(xué)費,而是聯(lián)邦政府根據(jù)學(xué)生的數(shù)量向?qū)W校支付學(xué)費,學(xué)費的數(shù)額也將根據(jù)不同的課程而有所不同。自2012年起,澳大利亞所有的大學(xué)將根據(jù)學(xué)生的需求來得到政府的支持。這就意味著大學(xué)若沒有對有指標(biāo)的學(xué)生進(jìn)行課程教學(xué),就拿不到政府的資助。

通過分析發(fā)現(xiàn),澳大利亞高等教育的改革發(fā)展進(jìn)程與世界上許多國家正在發(fā)生的高等教育改革具有很大的相似性。即,大學(xué)在不斷追求績效的過程中介入了越來越多的市場因素。但是,澳大利亞的市場化案例與所謂自由市場經(jīng)濟(jì)國家模式有巨大的差異。從本質(zhì)上看,澳大利亞的高等教育市場不是以美國為代表的資源、要素自由讓渡、配置的市場,而是在聯(lián)邦和州政府引導(dǎo)和控制之下的“高等教育市場”,與其他幾個近年來朝同一方向改革的西方國家相比,澳大利亞的政府與大學(xué)的關(guān)系可以說顯得更為密切。例如,根據(jù)現(xiàn)行的政策,大學(xué)每年要向政府提交涉及本校的辦學(xué)宗旨、招生情況、課程設(shè)置、科研的重點和績效,以及對政府確定的重點的回應(yīng)情況等方面的被稱為整體形象過程的評估結(jié)果報告,經(jīng)由政府部門評估審核,然后確定下達(dá)經(jīng)費的規(guī)模。

顯而易見,在澳大利亞高等教育追求資源市場化配置的同時,政府并沒有放棄大學(xué)的公共產(chǎn)品屬性,而是對這一屬性更進(jìn)一步完善和充實,對大學(xué)的控制力和作用力不是日益減弱而是日益加強(qiáng),在澳大利亞現(xiàn)有的高等教育管理體制架構(gòu)下,行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是分離的,但政府與大學(xué)的關(guān)系反而在新的制度體系之下變得更加直接。政府充分尊重大學(xué)內(nèi)部的分布式管理架構(gòu)或公司治理模式的大學(xué)內(nèi)部管理體制,不具體干涉學(xué)校的內(nèi)部事務(wù),但與過去相比,干預(yù)程度卻在另一方面得到巨大的加強(qiáng),那就是政府通過經(jīng)費手段牢牢地控制了全國高等教育的發(fā)展戰(zhàn)略、教學(xué)和科研重點以及各種需要優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域,同時,通過完備的質(zhì)量監(jiān)控體系,決定大學(xué)作為市場主體的準(zhǔn)入資格。這就為政府對高等教育的治理提供了制度基礎(chǔ),在更高層次上實現(xiàn)了高等教育資源市場化配置與公共產(chǎn)品屬性的有機(jī)結(jié)合。

二、教育質(zhì)量監(jiān)控體系建設(shè)是澳大利亞政府主導(dǎo)作用的核心

澳大利亞政府早在20世紀(jì)70年代就開始對高等教育質(zhì)量進(jìn)行評估。經(jīng)過多年的探索,澳大利亞對其原有的質(zhì)量監(jiān)控體系進(jìn)行了改革和完善。目前,澳大利亞已初步形成科學(xué)完備、內(nèi)容務(wù)實具體、效果良好的高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系,較好地保證了澳大利亞高等教育的健康發(fā)展。

1.澳大利亞高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系的基本構(gòu)成

澳大利亞高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系由大學(xué)、聯(lián)邦政府、澳大利亞學(xué)歷資格評定框架署、澳大利亞大學(xué)質(zhì)量保障總署、州或地區(qū)政府、外部學(xué)術(shù)團(tuán)體等六部分組成。在這一體系中,大學(xué)是一切工作的對象,州政府、聯(lián)邦政府、學(xué)術(shù)團(tuán)體和行會都對大學(xué)提出了自己的質(zhì)量要求,他們之間相互聯(lián)系,相互依賴,相互制約,相互作用,形成具有整體功能和綜合行為的統(tǒng)一體(見圖1)。監(jiān)控體系體現(xiàn)了政府治理理念,系統(tǒng)組成兼顧了高教系統(tǒng)的內(nèi)部如大學(xué)自身和外部如聯(lián)邦政府、地方政府及學(xué)術(shù)團(tuán)體;兼顧了權(quán)力機(jī)構(gòu)如澳大利亞學(xué)歷資格評定框架署、澳大利亞大學(xué)質(zhì)量保障總署和非權(quán)力機(jī)構(gòu)如民間團(tuán)體;兼顧了官方和非官方。該系統(tǒng)既給了各方面參與權(quán)和話語權(quán),也給了他們監(jiān)督與制衡權(quán)。這是澳大利亞教育質(zhì)量保障體系的最大特點。

2.監(jiān)控體系中各組織部門的主要職責(zé)

澳大利亞聯(lián)邦政府對高等教育質(zhì)量的治理主要通過三個方面來實現(xiàn),即撥款、監(jiān)督和公布狀態(tài)數(shù)據(jù)。其中,監(jiān)督是最為重要的一環(huán),政府并不直接進(jìn)入這一環(huán)節(jié),而是根據(jù)其他部門的審查結(jié)果,作出決策。根據(jù)高等教育基金法三年一度的基金協(xié)定為大學(xué)提供資助并監(jiān)控和發(fā)布大學(xué)績效信息以增進(jìn)大學(xué)質(zhì)量;公立基金院校必須向聯(lián)邦提交年度“教育數(shù)據(jù)年鑒”,說明在各重要領(lǐng)域取得成果的策略,有關(guān)學(xué)生負(fù)擔(dān)的信息,還有詳細(xì)的財政報告。

1995年建立的澳大利亞學(xué)歷資格評定框架署(AQF)為澳大利亞職業(yè)教育和培訓(xùn)及高等教育提供從中學(xué)文憑到博士學(xué)位的一整套學(xué)歷晉級標(biāo)準(zhǔn)。它主要是對非義務(wù)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行注冊登記,通過提供評判方法和指標(biāo)、已認(rèn)可大學(xué)的注冊列表等保障澳大利亞高等教育的一體化。

2000年4月成立的澳大利亞大學(xué)質(zhì)量保障總署(AUQA)為非營利性國家機(jī)構(gòu)。其作用是監(jiān)控、審計和報告高等教育質(zhì)量保障情況。負(fù)責(zé)對州和地區(qū)高等教育鑒定主管機(jī)構(gòu)的審計,還特別關(guān)注它們的程序是否與協(xié)議的高等教育標(biāo)準(zhǔn)一致、是否與其他州和地區(qū)類似評價一致。大學(xué)質(zhì)量保障總署不對鑒定機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)的調(diào)查意見負(fù)責(zé)。消極回應(yīng)審計報告可招致聯(lián)邦財政制裁或相關(guān)州、地區(qū)的管理。大學(xué)質(zhì)量保障總署在組建的指導(dǎo)委員會領(lǐng)導(dǎo)下獨立于政府運作。

澳大利亞州和地區(qū)政府在督導(dǎo)高等教育質(zhì)量方面負(fù)有大量職責(zé)。這些責(zé)任通過澳大利亞教育部長簽署的《國家高等教育審批程序草案》得以標(biāo)準(zhǔn)化。草案設(shè)計的目的是為了保障州或地區(qū)大學(xué)應(yīng)遵守的規(guī)范,認(rèn)可新大學(xué),鑒定高等教育課程和高等教育課程的實施措施等。

外部學(xué)術(shù)團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會在保障澳大利亞高等教育的教育質(zhì)量中扮演著不可或缺的角色。專業(yè)鑒定團(tuán)體審核普通課程的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、課程年限。這一鑒定使大學(xué)能將學(xué)術(shù)活動的質(zhì)量與其他院校進(jìn)行比較,并保證它們的畢業(yè)生有能力勝任專業(yè)前沿工作。

3.教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控體系的制度設(shè)計

澳大利亞高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系在制度層面上有多種合理的質(zhì)量保證設(shè)置。

通過專業(yè)團(tuán)體和學(xué)歷資格評定框架署的鑒定活動,澳大利亞高校多方面的業(yè)務(wù)守則和準(zhǔn)則,以及用人單位對鑒定畢業(yè)生有效表現(xiàn)所需技能的反饋,都對高等院校質(zhì)量改進(jìn)和保證工作有很大的幫助。

澳大利亞高等教育質(zhì)量保證措施不只為各部門進(jìn)行的質(zhì)量保證和改進(jìn)行動提供詳盡信息,而且試圖提供澳大利亞所有國內(nèi)外受益者利益全面質(zhì)量保證體系基準(zhǔn)。它有助于維護(hù)澳大利亞高等教育質(zhì)量和公平,為世界各國所認(rèn)可。

州和地區(qū)政府對立法措施負(fù)責(zé),保護(hù)澳大利亞大學(xué)和高等教育專用基金的統(tǒng)一性。在國家層面上,聯(lián)邦政府監(jiān)控各部門工作進(jìn)展情況和公告質(zhì)量體系運轉(zhuǎn)狀況,對國內(nèi)國際社會提供有關(guān)澳大利亞大學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的必要保證。聯(lián)邦通過澳大利亞大學(xué)教學(xué)委員會和寬領(lǐng)域效率的發(fā)展及效益指標(biāo)的倡導(dǎo),積極鼓勵提升績效。

澳大利亞大學(xué)質(zhì)量保證總署審計大學(xué)和鑒定機(jī)構(gòu)以校驗質(zhì)量系統(tǒng)。

以上種種都充分體現(xiàn)了澳大利亞高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系的可信性、有效性和權(quán)威性。

4.監(jiān)控體系的實際運行效率

可操作性和具體詳實的評價指標(biāo),是澳大利亞高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系得以有效運行的基點。例如在評估學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果時,要求聯(lián)邦教育科學(xué)與培訓(xùn)部搜集的成績指標(biāo)、畢業(yè)生技能評估中的出口測驗指標(biāo)(包括測定學(xué)生畢業(yè)時所具有的實際水平和能力,測試內(nèi)容包括思辨能力、問題處理能力、人際理解能力和文字交流能力)、學(xué)生滿意度調(diào)查(包括課程經(jīng)歷問卷和研究生研究經(jīng)歷問卷)、在學(xué)生剛剛畢業(yè)時進(jìn)行的畢業(yè)生去向調(diào)查中的就業(yè)數(shù)據(jù)等,無不體現(xiàn)出具體務(wù)實的評估風(fēng)格。

5.高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系最新的改革動向

伴隨2009年新一輪高等教育改革的計劃,質(zhì)量監(jiān)控體系也在原有基礎(chǔ)上建立一個更加完善的質(zhì)量保證模式、認(rèn)證模式和新的相關(guān)規(guī)定。澳大利亞政府計劃建立一個國家層面的高等教育法規(guī)與質(zhì)量機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)的名稱是the Tertiary Quality and Standards Agency(TEQSA)。[2]同時,建立一個客觀的、具有可比性的質(zhì)量與績效的參照基準(zhǔn),以便政府收集更豐富的數(shù)據(jù)。建立一個全國統(tǒng)一的、公開透明標(biāo)準(zhǔn)的檢驗和評估模式,匯總大學(xué)對學(xué)生的培養(yǎng)情況以及畢業(yè)生的素質(zhì)與能力水平等方面的信息,這樣學(xué)生不管是在澳大利亞的哪一個州或地區(qū)都能夠得到保證。與之對應(yīng),建立一個更加強(qiáng)大的公共問責(zé)制度,新成立的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)(TEQSA)將涵蓋大學(xué)資質(zhì)認(rèn)證與大學(xué)運行質(zhì)量審核兩大功能,體現(xiàn)了澳大利亞政府對高等教育質(zhì)量的高度重視與探索精神,歷經(jīng)一年,在新一屆政府產(chǎn)生之后,該機(jī)構(gòu)又出臺一些新的政策,其發(fā)展過程與效果令人關(guān)注。

三、澳大利亞政府治理對我國高等教育改革發(fā)展的啟示

澳大利亞政府的決策機(jī)制為:確定問題→決策分析→決策工具→磋商→協(xié)調(diào)→決策→貫徹執(zhí)行→評價,如此循環(huán)反復(fù),進(jìn)而不斷推進(jìn)新的制度創(chuàng)新。

在這一循環(huán)圈中,除了政府組織建立的機(jī)構(gòu)之外,外部屬性的社會團(tuán)體和行業(yè)技能委員會在高等教育政府治理中具有不可替代的作用,通過聯(lián)邦教育科學(xué)和培訓(xùn)部組織行業(yè)技能委員會,充分聽取行業(yè)、企業(yè)等對高等教育的發(fā)展需求,利用行業(yè)貼近企業(yè)、貼近生產(chǎn)、貼近從業(yè)人群等特點和優(yōu)勢,將社會的真實需要及時反饋于大學(xué),而大學(xué)在不斷的教學(xué)改革和技術(shù)研發(fā)中,又對行業(yè)起到技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。從而實現(xiàn)了產(chǎn)、學(xué)、研的良性互動。

高等教育在國民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位,故而傳統(tǒng)上一直被視為政府治理下的公共領(lǐng)域的重要組成部分,具有天然的公共產(chǎn)品屬性,自然而然地接受政府的資助和管理。然而,公共部門的市場化改革使這種優(yōu)勢被大大削弱,同時使“競爭”、“價格機(jī)制”、“效益”和“效率”等市場詞匯在高等教育領(lǐng)域中具有了現(xiàn)實意義。

從哲學(xué)意義上分析,對于高等教育市場化進(jìn)程的研究,在某種程度上,體現(xiàn)的是對這一過程中主體間性的演變過程進(jìn)行探討。其實質(zhì),是在工具理性意識形態(tài)之下、政治日益世俗化的今天,如何看待人文精神嬗變、如何看待大學(xué)的生存意義以及如何看待制度變遷的社會歷史動因的問題。澳大利亞政府在這一問題上,交出了令其國人滿意的答卷。

中國目前正處于并將長期處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程之中,“放權(quán)讓利”成為政府管理職能轉(zhuǎn)變的標(biāo)志,呈現(xiàn)出政府干預(yù)由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱的總趨勢。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中,特別強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度,建立政府、社會和學(xué)校三者之間的新型關(guān)系,是十分必要的。而政府在哪些領(lǐng)域推出,在哪些領(lǐng)域不僅不能推出,反而應(yīng)當(dāng)有所加強(qiáng),是極其現(xiàn)實的重大課題,必須加以審慎分析,方可得出正確結(jié)論。

因此,在政府與大學(xué)的關(guān)系方面,高等教育具有必須置于政府有效監(jiān)管之下的特點,因為在目前社會法制環(huán)境尚不完備的情況下,政府必須承擔(dān)更多的義務(wù),以維護(hù)學(xué)生利益、國家作為主要出資人的合法權(quán)益、防止教育風(fēng)險擴(kuò)散、維護(hù)正常教學(xué)科研秩序、促進(jìn)高等教育的良性發(fā)展。在法律環(huán)境和行為主體素質(zhì)的現(xiàn)狀之下,作為信用體系支撐直至社會契約維度的整合,制度具有保證性和不可替代性,這一點因高等教育現(xiàn)階段的特殊性而顯得尤為突出,因為高等教育在改革發(fā)展的同時,必須維護(hù)自身乃至社會的和諧與穩(wěn)定,而圍繞實施、監(jiān)督、管理的現(xiàn)實環(huán)境,決定了我國高等教育政府治理在制度設(shè)計方面,必須以國家權(quán)益維護(hù)、風(fēng)險規(guī)避、良性發(fā)展等一系列問題能夠在事前、事中而不是法律程序的事后得以有效解決作為根本保證。因此,政府與大學(xué)的關(guān)系,不應(yīng)是對“去行政化”的簡單理解,而應(yīng)是在對高等教育改革發(fā)展路徑通盤考慮的基礎(chǔ)上,有所為有所不為,在給予大學(xué)充分的學(xué)術(shù)權(quán)力的同時,牢牢抓住必要的行政權(quán)力,保證大學(xué)各項事業(yè)的穩(wěn)定前行。換言之,就是要重新進(jìn)行制度設(shè)計,根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展要求,在更高層次上實現(xiàn)高等教育資源市場化配置與公共產(chǎn)品屬性的有機(jī)結(jié)合,實現(xiàn)政府與大學(xué)、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的協(xié)調(diào)共贏。

[1]The Hon Julia GillardMP,UniversityAustralia Conference-4 March 2009-Speech.http:www.deewr.gov.au/Ministers/ Gillard/Media/speeches.2009-4-13.

[2]http://www.Deewr.Gov.au.

G649.1

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1671-2277-(2011)04-0023-03

責(zé)任編輯:喬 健