沈榮華 王擴(kuò)建

摘要：脫胎于西方高度結(jié)構(gòu)化制度環(huán)境中的新制度主義與我國(guó)低制度化的現(xiàn)實(shí)環(huán)境存在明顯的“錯(cuò)配”，導(dǎo)致與常識(shí)性經(jīng)驗(yàn)體認(rèn)不符。而以地方核心行動(dòng)者為視角來解析制度變遷中地方行動(dòng)空間的拓展與行為異化則可以破解這一難題。我國(guó)制度變遷的波動(dòng)性、制度非耦合性及實(shí)施機(jī)制不健全都給地方核心行動(dòng)者擴(kuò)大了行動(dòng)空間。這種空間的拓展也帶來了追求短期政績(jī)、職能錯(cuò)位及類蘇丹化現(xiàn)象，需要我們不斷加強(qiáng)制度供給。

關(guān)鍵詞：制度變遷；核心行動(dòng)者；行動(dòng)空間；行為異化

中圖分類號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-4608(2011)01-0014-09收稿日期：2010-06-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大攻關(guān)項(xiàng)目(09ZD&063)

作者簡(jiǎn)介：沈榮華，博士，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授215123；王擴(kuò)建，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生215123

西方新制度主義作為一種對(duì)傳統(tǒng)行為主義的矯正，核心觀點(diǎn)是“制度形塑行為”，即實(shí)現(xiàn)制度的穩(wěn)定性和能動(dòng)性，把制度塑造成“一種關(guān)鍵性、干預(yù)性變量”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行動(dòng)者的約束。然而，脫胎于西方高度結(jié)構(gòu)化的制度環(huán)境中的新制度主義與我國(guó)低制度化的現(xiàn)實(shí)環(huán)境存在明顯的“錯(cuò)配”，導(dǎo)致與常識(shí)性經(jīng)驗(yàn)體認(rèn)不符。因此，完全照搬式借鑒西方新制度主義的分析框架和分析元素解讀中國(guó)的制度變遷過程必然陷入“現(xiàn)象解釋現(xiàn)象”的困境，因而有必要梳理出新的分析框架或者說分析元素，從而可以對(duì)中國(guó)的制度變遷過程進(jìn)行“外科手術(shù)般”的精準(zhǔn)分析。正如林尚立所言：“在政治社會(huì)學(xué)看來，政治不是簡(jiǎn)單的權(quán)力與制度及其運(yùn)行，而是人與制度的不斷互動(dòng)所構(gòu)成的政治生活，……這決定了把握權(quán)力與制度固然重要，但是認(rèn)識(shí)與把握生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)政治生活更為重要。”本文借助新制度主義相關(guān)理論，試圖從地方政府核心行動(dòng)者的視角來解析制度變遷中地方行動(dòng)空間的張力，致力于闡釋如下問題：地方政府核心行動(dòng)者自主性如何獲得?在我國(guó)這種低制度化的環(huán)境中，又如何利用現(xiàn)有制度空間拓展自己行動(dòng)能力?這種能力的空間拓展又會(huì)面臨哪些問題?

一、制度變遷中的行動(dòng)者成長(zhǎng)

制度變遷成因一般認(rèn)為有兩種方式：需求決定論和政府主導(dǎo)型?！靶枨鬀Q定論”強(qiáng)調(diào)追求利益最大化的單個(gè)行為主體總是力圖在給定的約束條件下，謀求確立預(yù)期對(duì)自己最為有利的制度安排和權(quán)利界定。一旦行為人發(fā)現(xiàn)創(chuàng)立和利用新的制度安排所得到的凈收人為正時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生制度變遷的需要。“政府主導(dǎo)型”強(qiáng)調(diào)政府擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的政治權(quán)利和資源配置權(quán)利，中央政府或者說權(quán)力中心的偏好直接決定著改革的方向、速度、路徑等。應(yīng)該說，我國(guó)的制度變遷不是自發(fā)的，而是在政府引導(dǎo)下創(chuàng)造性地開始的。制度變遷的主導(dǎo)因素是政府制度變遷的意愿和能力。因此，我國(guó)的制度變遷是“由政府命令和法律引入和實(shí)行”的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。

制度變遷意味著現(xiàn)行利益分配模式的打破和再造，不同利益集團(tuán)之間的利益博弈結(jié)果決定了制度變遷的過程和方向。②根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)邏輯，利益集團(tuán)的博弈力量部分取決于集團(tuán)核心行動(dòng)者的組織能力和行動(dòng)策略。因此，對(duì)制度變遷的闡釋就必然需要落實(shí)到對(duì)行動(dòng)者的解讀上。

1制度變遷中的核心行動(dòng)者

對(duì)于制度變遷中行動(dòng)者，我們可以從三個(gè)維度進(jìn)行分析。首先，行動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)人理性，具有明顯利益偏好，這也是其采取行動(dòng)的前提與內(nèi)在機(jī)理，“人們所奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。其次，行動(dòng)者要掌握一定的行動(dòng)資源。即行動(dòng)者用來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具或手段，主要包括權(quán)力等組織資源，一定物質(zhì)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)資源和權(quán)威、輿論等文化資源。這是任何行動(dòng)者采取行動(dòng)的基礎(chǔ)。正如沙波夫所說“在缺少行動(dòng)資源的情況下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使實(shí)踐發(fā)生改變”。最后，行動(dòng)者運(yùn)用行動(dòng)資源實(shí)現(xiàn)自己目的的能力。在其他條件不變的情況下，掌握行動(dòng)資源越多，他的行動(dòng)能力越強(qiáng)，達(dá)到預(yù)期目的的可能性就越大。

“在社會(huì)所有制度安排中，政府是最重要的一個(gè)”。由于國(guó)家是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，“國(guó)家具有使其內(nèi)部結(jié)構(gòu)有序化的相應(yīng)規(guī)則，并具有實(shí)施規(guī)則……的強(qiáng)制力”，因而作為國(guó)家具體化身的政府“有能力以低于私人組織的成本……進(jìn)行某些活動(dòng)”，使制度變遷的組織成本和實(shí)施成本得以大大降低。政府作為制度變遷行動(dòng)者的另一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)在于，政府的制度變遷沒有“搭便車”問題，政府的權(quán)威性有利于更好地激發(fā)人們對(duì)新制度安排的認(rèn)同感，調(diào)動(dòng)他們擁護(hù)和執(zhí)行新制度安排的積極性，從而強(qiáng)化新制度安排的合法性和權(quán)威性。當(dāng)然，這里的政府實(shí)際上是由眾多的行為主體構(gòu)成的，如中央政府，各個(gè)層級(jí)地方政府等。在此，我們根據(jù)一些學(xué)者的研究把制度變遷的主體人格化為：中央治國(guó)者、地方核心行動(dòng)者及微觀經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者。

(1)中央治國(guó)者的行動(dòng)邏輯。中央治國(guó)者的，效用目標(biāo)可以界定為宏觀政治局勢(shì)的穩(wěn)定與社會(huì)總產(chǎn)出的最大化。因此，基于社會(huì)總產(chǎn)量最大化，中央治國(guó)者樂于推進(jìn)制度變遷，但是這種變遷的前提是不會(huì)影響宏觀政治與經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的穩(wěn)定。也就是說，在中央治國(guó)者主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷中，雖然個(gè)體凈收益大于零會(huì)誘發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)制度創(chuàng)新的需求，但這卻并非是制度創(chuàng)新的充要條件，甚至社會(huì)凈收益大于零也并不必然導(dǎo)致全局性的制度變遷。相反，即使某項(xiàng)制度安排的社會(huì)凈收益為負(fù)，但只要政治凈收益大于零，只要這一制度安排能夠增強(qiáng)宏觀政治局勢(shì)的穩(wěn)定，能夠增強(qiáng)權(quán)力中心的權(quán)威或者說鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，它同樣可能被付諸實(shí)施或長(zhǎng)期保留。對(duì)于我國(guó)來說，“世界上沒有哪一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的政治非均衡性有中國(guó)這樣突出。國(guó)家整體層次的一元性、一致性與國(guó)家統(tǒng)轄下的政治社會(huì)的非等同性、非一致性的結(jié)合，‘大一統(tǒng)與非均衡的結(jié)合，才是中國(guó)政治社會(huì)的完整狀況和典型特點(diǎn)?！边@決定中央不可能在全國(guó)范圍內(nèi)同步推進(jìn)改革，而這就賦予地方政府核心行動(dòng)者以極大的行動(dòng)空間。

(2)地方核心行動(dòng)者的行動(dòng)邏輯。所謂地方核心行動(dòng)者是指在制度變遷過程中，地方權(quán)力組織或結(jié)構(gòu)中對(duì)轄區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新啟動(dòng)和具體制度實(shí)施方案進(jìn)行選取與執(zhí)行擁有巨大話語權(quán)的核心成員，他們往往能決定轄區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的走向和績(jī)效。地方政府也是一個(gè)由眾多的相互關(guān)聯(lián)的微觀主體如黨委政府各個(gè)部門和每個(gè)工作人員共同構(gòu)成的一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的運(yùn)行系統(tǒng)。正如我們可以把中央治國(guó)者視為中央政府的人格化身一樣，我們也可以把地方政府的行為主體抽象為地方公共事務(wù)的主要決策者即地方核心行動(dòng)者。他們一般是地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，他們的效用偏好和行政意圖貫穿在地方行政體系的整個(gè)運(yùn)作過程之中。地方核心行動(dòng)者作為理性的行為主體，其個(gè)人效用目標(biāo)是政績(jī)最大化或者說政治晉升機(jī)會(huì)最大化。而作為地方利益的代言人，其追求的是地方利益的最大化。因此，地方核心行動(dòng)者由于并

不完全承擔(dān)區(qū)域制度變遷的宏觀政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)后果，具有“搭便車”的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，因而，他們對(duì)推動(dòng)制度變遷通常持有比中央治國(guó)者更為積極的態(tài)度。在制度變遷的過程中，地方核心行動(dòng)者一旦意識(shí)到制度變革能激活微觀行動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)活力并由此帶來顯著的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效，主觀上就會(huì)傾向于滿足微觀主體的制度變遷需求，保護(hù)、支持微觀經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者從事制度變遷，甚至直接充當(dāng)制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”。因此，中國(guó)改革的特殊歷史與社會(huì)現(xiàn)實(shí)，決定了地方政府在制度變遷過程中有更大的行動(dòng)空間。

(3)微觀經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的行動(dòng)邏輯。微觀經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者即成長(zhǎng)中的市場(chǎng)主體，基于經(jīng)濟(jì)利益最大化或者說生存與發(fā)展機(jī)會(huì)最大化的“經(jīng)濟(jì)人”效用目標(biāo)，本能地存在著破除舊的體制，推進(jìn)制度變遷的動(dòng)機(jī)。在改革初期，對(duì)于體制外的市場(chǎng)主體而言，改革的進(jìn)展直接決定了他們生存空間的大小。對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者來說，只要制度變遷所帶來的個(gè)體凈收益大于零，或者說這種變遷能夠給他們帶來更大的獲利機(jī)會(huì)，就會(huì)誘發(fā)出他們對(duì)制度變遷的需求，甚至主動(dòng)地從事各種制度變遷的試驗(yàn)，或者鼓動(dòng)地方政府從事制度變遷。但是，微觀經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的制度變遷要求面臨著中央與地方認(rèn)可問題。

一般來說，地方核心行動(dòng)者希望通過制度變遷搞活本地經(jīng)濟(jì)，贏得中央或上級(jí)政府認(rèn)同的最佳政績(jī)，因而具有捕捉潛在制度收益的動(dòng)機(jī)。中央治國(guó)者則為了控制由不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，需依賴于地方政府的改革經(jīng)驗(yàn)積累和傳遞。而微觀經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者缺乏向中央治國(guó)者反映制度變遷需求的有效渠道，廣泛的“搭便車”心理更是使得他們難以形成向中央治國(guó)者表達(dá)制度創(chuàng)新愿望的集體行動(dòng)。能夠整合和表達(dá)微觀主體制度創(chuàng)新需求、承擔(dān)聯(lián)結(jié)中央治國(guó)者制度供給意愿和微觀主體制度需求中介的正是地方核心行動(dòng)者。因此，地方核心行動(dòng)者是制度變遷中的核心變量。

2地方核心行動(dòng)者的成長(zhǎng)

改革前，由于意識(shí)形態(tài)的塑造和利益結(jié)構(gòu)整體化，配之以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制，地方核心行動(dòng)者的作用僅僅作為一個(gè)“權(quán)力傳送帶”，行動(dòng)意愿、資源和空間均較為有限，無法成為推動(dòng)制度變遷的核心行動(dòng)者。即使中央在上世紀(jì)50年代末和70年代初的兩次及以后的數(shù)次分權(quán)向收權(quán)逆轉(zhuǎn)的過程中，雖存在地方設(shè)法截留一部分權(quán)力的現(xiàn)象，但總的來說，制度變遷核心行動(dòng)者尚未生成。

我國(guó)的制度初始模式是建立在通過革命取得合法性基礎(chǔ)之上的，是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者“精心設(shè)計(jì)的改變博弈形式的產(chǎn)物”。而這樣的制度必然體現(xiàn)的是強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者的利益和價(jià)值偏好，他們擁有強(qiáng)大的行動(dòng)資源和巨大的行動(dòng)能力。此外，由于制度一經(jīng)產(chǎn)生，就會(huì)形成一定的維持制度的路徑依賴，即制度把相關(guān)行動(dòng)者(核心行動(dòng)者)鎖定在其路徑內(nèi)，在短時(shí)期內(nèi)無法獲得制度變遷的資源與動(dòng)力。只有當(dāng)某種制度為主要行動(dòng)者帶來的報(bào)酬邊際遞增接近或達(dá)到極限，或制度功能出現(xiàn)紊亂、并為行動(dòng)者所覺察時(shí)，行動(dòng)者才會(huì)產(chǎn)生變遷制度的動(dòng)機(jī)與動(dòng)力。用理性選擇制度主義者的觀點(diǎn)來說就是，之所以有對(duì)制度的需求，是因?yàn)橹贫饶茉鲞M(jìn)理性行動(dòng)者的福利，或制度功能紊亂或產(chǎn)生次優(yōu)結(jié)果時(shí)，制度才被改變。這樣，制度變遷不是制度內(nèi)生調(diào)整機(jī)制的結(jié)果，而是部分行動(dòng)者戰(zhàn)略決定的產(chǎn)物?；蛘哒f，制度的變與不變，是由核心行動(dòng)者決定的。這也間接決定我國(guó)制度變遷是一種制度安排的策略性調(diào)整。

70年代末，面對(duì)瀕臨崩潰的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和僵化的政治體制，中央開始給地方行動(dòng)者松綁：首先下放部分財(cái)權(quán)，改“一灶吃飯”為“分灶吃飯”，擴(kuò)大地方政府的財(cái)政管理和支配權(quán)。特別是將一大批大中型國(guó)有企業(yè)管理權(quán)下放到地方政府，而原本下放給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力也基本被地方政府截留。其次，中央下放了部分事權(quán)，擴(kuò)大地方政府管理地方事務(wù)的權(quán)限，這主要是一些審批、物價(jià)、稅收等，同時(shí)，也承接更多的責(zé)任，如教育、衛(wèi)生、地方基礎(chǔ)設(shè)施開支等負(fù)擔(dān)，這樣一來，地方政府在財(cái)務(wù)上越來越自治化了。最后，從1984年開始，干部人事制度進(jìn)行改革，實(shí)行“下管一級(jí)”的體制。這無疑擴(kuò)大了地方干部調(diào)配的權(quán)力，使地方政府核心行動(dòng)者獲得了任命下屬的權(quán)力，增強(qiáng)其控制下屬，貫徹自己行政意志的能力。

這樣一來，地方政府核心行動(dòng)者控制著最重要的政治、經(jīng)濟(jì)和文化資源，加之他們與應(yīng)然的委托人之間的授權(quán)關(guān)系鏈條斷裂(更確切地說是從來沒有完整地建立起來)或弱化，致使他們所掌握的機(jī)構(gòu)與權(quán)力，在縱向上缺乏有效的信息而監(jiān)督乏力，在橫向上由于社會(huì)力量發(fā)育不足而缺乏有效制衡，從而使地方政府核心行動(dòng)者在制度變遷中獲得一定的自主性。由于我國(guó)獨(dú)特的政治體制，核心行動(dòng)者掌控著絕對(duì)的、前制度性的力量，并成為規(guī)則的制定和修訂者，因此，他們?cè)谥贫葎?chuàng)制與變遷中，會(huì)把自己的利益、價(jià)值偏好注入制度之中，在制度非均衡中謀求制度均衡。

總的來說，通過30多年改革，地方政府通過接收上級(jí)權(quán)力下放獲得了巨大的政治經(jīng)濟(jì)資源，而地方內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)也不斷加劇橫向集權(quán)。其主要原因是由于中央政府在下放權(quán)力的過程中，并未能同時(shí)建立起對(duì)地方政府行為進(jìn)行有效監(jiān)控的機(jī)制，也沒有能引導(dǎo)地方針對(duì)政府行政權(quán)力擴(kuò)大而建立起一種地方內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制。這就使得地方政府的行為在相當(dāng)程度上擺脫了中央政府的監(jiān)督和控制的同時(shí)，在地方又?jǐn)[脫了橫向的政治控制和行政上的制度化約束。在某種程度上，地方權(quán)威擴(kuò)散也就成了地方政府核心行動(dòng)者個(gè)人權(quán)威的擴(kuò)散。這是因?yàn)橛捎谟?jì)劃體制下建立的政治與行政高度一體化的高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力的高度集中既表現(xiàn)在政府間縱向權(quán)力的配置上，也表現(xiàn)在橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上企業(yè)、社會(huì)組織的自主權(quán)為政府所壟斷，而政府的權(quán)力實(shí)際上又掌控在地方黨委手中，形成地方黨委絕對(duì)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。

二、制度變遷中地方核心

行動(dòng)者行動(dòng)空間拓展

(一)行動(dòng)空間的界定

空間是地理學(xué)界的概念，其主要關(guān)注空間作為信息交流與傳遞平臺(tái)的功能，一般理解為物質(zhì)形態(tài)的實(shí)體空間。而政治學(xué)界對(duì)空間的理解則更側(cè)重于關(guān)注價(jià)值、規(guī)范的形成與社會(huì)建構(gòu)的可能性范圍。

學(xué)界很早就開始關(guān)注中國(guó)地方核心行動(dòng)者行動(dòng)空間問題。在20世紀(jì)80年代以前，西方學(xué)者對(duì)于我國(guó)地方政府核心行動(dòng)者的行動(dòng)空間研究比較有代表性的分析模式是“總體性社會(huì)”(Totali－tarian Society)的分析框架，認(rèn)為這種相對(duì)集中而僵化的體制下，地方政府核心行動(dòng)者主要任務(wù)就是執(zhí)行中央政策和命令，其活動(dòng)空間是極其有限的。80年代以來，他們又提出了“蜂窩狀組織”(honeyeomb-structure)“碎片化的威權(quán)政體”(fragmented authoritarianism)的概念。德國(guó)學(xué)者托馬斯·海貝勒更是認(rèn)為中國(guó)是一種非同質(zhì)的(homogenous)的政體，屬于分散的或分權(quán)的權(quán)威主義體制。不同的政策行動(dòng)者(中央政府、地方

政府、軍隊(duì)、新興的社會(huì)階層與社會(huì)組織、公眾輿論等)對(duì)政治產(chǎn)出都有不同程度的影響，各種政策與政治行動(dòng)由不同的行動(dòng)者共同決定。李連江(Lian-jiang Li)和歐博文(Kevin J.O'Bfien)認(rèn)為對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村已經(jīng)形成一種選擇性的政策執(zhí)行模式，鄉(xiāng)村干部可以根據(jù)自己的意愿有選擇地執(zhí)行對(duì)自己有利的政策。

國(guó)內(nèi)學(xué)者而言，陸德泉將改革前中國(guó)社會(huì)高度組織化與組織體系的低度整合并存現(xiàn)象稱作為“高度組織化國(guó)家內(nèi)的低度整合?！睂O立平認(rèn)為集權(quán)型體制與不完備的技術(shù)手段之間的內(nèi)在張力導(dǎo)致“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)存在，并提出社會(huì)結(jié)構(gòu)上的低度整合。戴長(zhǎng)征提出國(guó)家權(quán)威“碎裂化”。林尚立從體制內(nèi)分權(quán)所形成的體制與權(quán)力沖突現(xiàn)象進(jìn)行分析，提出分權(quán)“擴(kuò)展性”問題。周振亞指出“在實(shí)際生活中，政府權(quán)力具有很大的伸縮性?！?/p>

應(yīng)該說學(xué)界上述研究表現(xiàn)出他們超強(qiáng)的邏輯闡釋能力，他們從多學(xué)科方法對(duì)地方政府核心行動(dòng)者所面對(duì)的空間進(jìn)行了一定的探討。但是，總的來說，學(xué)界更多的是對(duì)行動(dòng)者行動(dòng)空間狀態(tài)及其對(duì)行動(dòng)者影響的描述，缺乏一個(gè)準(zhǔn)確的界定。因此，本文認(rèn)為對(duì)于核心行動(dòng)者行動(dòng)空間的把握必須返回行動(dòng)者所面對(duì)的客觀制度環(huán)境的事實(shí)中來，認(rèn)為核心行動(dòng)者的體制空間就是地方核心行動(dòng)者在一定的權(quán)力關(guān)系沖突的場(chǎng)域中所面對(duì)的政治體制架構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制。具體來說，我國(guó)地方政府核心行動(dòng)者當(dāng)前所面對(duì)的主要制度空間一是憲法秩序，指的是國(guó)家政治、社會(huì)和法律的基本結(jié)構(gòu)，“它規(guī)定確立集體選擇的條件的基本規(guī)則，這些規(guī)則是制定規(guī)則的規(guī)則。”但是由于我國(guó)獨(dú)特的政治體制，中國(guó)基礎(chǔ)性的制度變遷，都是由黨的重要會(huì)議來作出決定的，黨的綱領(lǐng)、方針及政策所代表的官方意識(shí)形態(tài)構(gòu)成制度結(jié)構(gòu)的核心。此外，我國(guó)憲法是一種柔性憲法，地方政府核心行動(dòng)者的行為選擇違反憲法精神在許多時(shí)候也許并不是不可寬恕的，但在任何情況下，地方政府核心行動(dòng)者對(duì)官方意識(shí)形態(tài)的公然對(duì)抗，都意味著政治生命的終結(jié)。因此，這些不是地方核心行動(dòng)者在制度變遷中所能拓展的空間，也不是本文所闡述的內(nèi)容。二是中央政府與地方政府的權(quán)限、職責(zé)關(guān)系方面。雖然單一制國(guó)家中的地方政府核心行動(dòng)者所有權(quán)限都是上級(jí)所賦予的，但是由于中央與地方關(guān)系沒有納入法律化的制度框架，其政策性調(diào)整的關(guān)系結(jié)構(gòu)及制度非耦合性都給地方政府政府核心行動(dòng)者行動(dòng)提供了相當(dāng)大的彈性空間，這是本文研究的重點(diǎn)。

(二)制度變遷與行動(dòng)空間拓展

具體來說，制度變遷帶來地方行動(dòng)空間轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1制度變遷波動(dòng)性與地方核心行動(dòng)者行動(dòng)空間拓展

在我國(guó)這樣一個(gè)單一制國(guó)家，憲法、意識(shí)形態(tài)和中央制定的重大政策、財(cái)政分配制度的調(diào)整都會(huì)直接影響地方政府的職權(quán)。在我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，中央與地方關(guān)系自古以來就是一個(gè)歷史性難題。加強(qiáng)中央集權(quán)，保持中央的高度權(quán)威，可以使中央政令得到有力貫徹，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，但是高度集權(quán)體制卻會(huì)帶來行政低效，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相反，如果充分放權(quán)，雖然有助于激發(fā)地方活力，但是往往又導(dǎo)致中央權(quán)威喪失。這種集權(quán)與分權(quán)的歷史循環(huán)在建國(guó)后并沒有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。為解決這個(gè)歷史難題，1958年和1970年，我國(guó)先后進(jìn)行了兩次大規(guī)模的行政性放權(quán)，但是發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的設(shè)想只是一種美好的主觀愿望，我們?nèi)匀粵]有逃脫“一統(tǒng)就死，一放就亂”的困局。改革開放以來的行政放權(quán)相對(duì)改革前是取得一定成功的，但是依然沒有擺脫政策治國(guó)的模式，正如毛澤東曾經(jīng)說過：“中央集權(quán)多了，我就下放一點(diǎn)；地方分權(quán)多了，我就收上來一點(diǎn)?！边@種波動(dòng)性的制度變遷無疑使地方政府職權(quán)處于一種不確定性的狀態(tài)。也就是說，中央政府會(huì)隨時(shí)根據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治形勢(shì)的判斷，根據(jù)改革進(jìn)程遇到的問題，甚至領(lǐng)導(dǎo)人觀念、思路的改變，不斷出臺(tái)各種政策，對(duì)某一時(shí)期地方工作的重點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定和布置，地方政府必須根據(jù)中央的精神及時(shí)調(diào)整自己工作的重點(diǎn)。而這又取決于地方政府核心行動(dòng)者對(duì)中央精神的領(lǐng)會(huì)和把握，具有很強(qiáng)的人為性，客觀上決定地方政府核心行動(dòng)者具有很大的自由裁量的空間。

其次，這種制度變遷的波動(dòng)性，主動(dòng)權(quán)完全掌握在中央政府手中，地方政府無法在權(quán)限上與中央討價(jià)還價(jià)，但是地方政府核心行動(dòng)者具有中央所不具備的信息優(yōu)勢(shì)，基于歷史經(jīng)驗(yàn)，會(huì)在中央每次放權(quán)時(shí)將下放的權(quán)力用足，甚至自行擴(kuò)張權(quán)限。此外，在每次發(fā)生由分權(quán)向收權(quán)逆轉(zhuǎn)時(shí)，總會(huì)設(shè)法截留一部分權(quán)力，不斷擴(kuò)大自己行動(dòng)空間。特別是在當(dāng)前地方政府核心行動(dòng)者之間存在激烈的政治晉升錦標(biāo)賽，如果“不抓住機(jī)遇”、“用足政策”，勢(shì)必會(huì)在激烈的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利位置。當(dāng)前各地抓住中央擴(kuò)大內(nèi)需機(jī)遇，加大市政基礎(chǔ)工程建設(shè)，紛紛上馬地鐵項(xiàng)目就是其中突出的例子。

最后，建國(guó)以來為加強(qiáng)中央權(quán)威，我國(guó)建立了一種獨(dú)特的條塊分割體制，即就是以中央的“條”的專業(yè)管理去分割本來屬于地方政府在“塊”上應(yīng)有的綜合管理。在條塊分割的體制下，許多掌握重要資源和公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，都采取雙重管理體制，縱向的上下級(jí)職能部門之間的關(guān)系更多的是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而關(guān)鍵性的管理權(quán)限如人事任免、財(cái)政供養(yǎng)等大多控制在地方政府手里。這就在很大程度上決定了這些部門首先必須服從地方政府核心行動(dòng)者的意志。因此，現(xiàn)行“條”與“塊”之間職能分工和權(quán)力配置含混不清，是地方政府同中央博弈贏得更大空間的重要平臺(tái)。正如林尚立所分析的，在條塊分割的體制下，國(guó)家管理體制同時(shí)存在“條的分散性”和“塊的分散性”，體制內(nèi)的雙重分散性，使得權(quán)力關(guān)系在任何狀態(tài)下都可能存在分散性。近年來，中央開始加大對(duì)條的管理，如王商、土地的人事財(cái)政權(quán)收歸省管，但是基于路徑依賴，地方核心行動(dòng)者仍然具有很大的影響力。這點(diǎn)可以在不久前發(fā)生的安徽蕪湖市土地儲(chǔ)備中心狀告安徽省發(fā)改委案體現(xiàn)出來。

制度變遷的波動(dòng)性使地方政府核心行動(dòng)者面對(duì)的條件充滿不確定性，這一方面允許其追求潛在的收益，也增加其活動(dòng)空間的彈性。而另一方面，地方政府核心行動(dòng)者對(duì)改革的要求、主張和堅(jiān)持，又對(duì)制度變遷的波動(dòng)性形成了一定的約束力，并有助于改革政策的持續(xù)性。

2制度軟約束與地方核心行動(dòng)者行動(dòng)空間拓展

制度的功能是激勵(lì)與約束的統(tǒng)一。制度是行動(dòng)者行為的規(guī)則系統(tǒng)，決定了行動(dòng)者的行為邊界、行為規(guī)范及激勵(lì)和懲罰的一套信息，使得行動(dòng)者可以自主做出判斷，也就是說行動(dòng)者是被“嵌入”在制度中并被其創(chuàng)造和指引的。制度約束力只有在行動(dòng)者服從的條件下才能體現(xiàn)，這就需要制度實(shí)施機(jī)制。制度的實(shí)施機(jī)制指的是監(jiān)督制度執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)及其擁有的激勵(lì)、懲罰手段。實(shí)施機(jī)制對(duì)于制度功能的發(fā)揮是至關(guān)重要的。如果沒有強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制，對(duì)于行動(dòng)者來說，制度就可能形同虛設(shè)，甚至?xí)a(chǎn)生蔑視制度的文化心理，導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為盛行。這也是由我國(guó)試錯(cuò)性改革戰(zhàn)

略決定的。作為一個(gè)幅員遼闊、地區(qū)差異極大的大國(guó)，各地區(qū)之間的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)環(huán)境存在著很大的不均衡性，因而直接由中央整齊劃一地去推行某種并沒有經(jīng)過驗(yàn)證的制度，將可能面臨極大的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。降低全盤性改革風(fēng)險(xiǎn)的最有效的辦法，是讓地方政府核心行動(dòng)者在某些原則的框架內(nèi)進(jìn)行自主改革試驗(yàn)。這種改革的邏輯是選擇部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)改革——總結(jié)試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)——在全國(guó)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。許多重大制度創(chuàng)新，都是在局部性試驗(yàn)取得必要的經(jīng)驗(yàn)，證明新制度安排的收益大于舊制度安排，并具有可行性和普適性后，才由中央政府賦予其合法性，進(jìn)而推行自上而下的強(qiáng)制性制度變遷的。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起等。而這樣做的前提，不僅要充分賦予地方政府核心行動(dòng)者某些改革的自主權(quán)，而且必須對(duì)地方政府核心行動(dòng)者在改革試驗(yàn)過程中擴(kuò)張其自主性的沖動(dòng)，保持必要寬容態(tài)度。也就是說要發(fā)揮地方政府核心行動(dòng)者在體制創(chuàng)新試驗(yàn)中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從局部性改革的試驗(yàn)中獲取市場(chǎng)化改革的知識(shí)以及改革運(yùn)作的相關(guān)信息，一個(gè)必要的前提，就是賦予地方政府核心行動(dòng)者較大的改革自主權(quán)，允許其在改革試驗(yàn)中發(fā)生失誤。因?yàn)橹贫葎?chuàng)新可能引致的這些后果，不是中央事先所能預(yù)知的，需要通過實(shí)踐來加以檢驗(yàn)、測(cè)試。而中央政府通常要借助地方進(jìn)行制度創(chuàng)新“試驗(yàn)”以便對(duì)其加以事后的追認(rèn)或制止，借助地方政府核心行動(dòng)者臨近現(xiàn)場(chǎng)、能夠掌握較多信息的優(yōu)勢(shì)去推動(dòng)制度創(chuàng)新。為此，中央為激勵(lì)與約束地方政府核心行動(dòng)者，借鑒“財(cái)政包干制”，在行政上也開始實(shí)行“政治承包制”。也就是說“國(guó)家放棄了對(duì)承包內(nèi)行政權(quán)力的監(jiān)控權(quán)，國(guó)家首先設(shè)定了各種硬性指標(biāo)和禁止性規(guī)范，只要部門、地方和基層達(dá)到了國(guó)家各項(xiàng)硬性指標(biāo)的規(guī)定，不違背各項(xiàng)禁止性規(guī)范，它們的行動(dòng)就是自由的?！?。也就是說，中央政府往往要預(yù)留給地方一定的制度創(chuàng)新空間，包括對(duì)許多在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下新出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)束和許多源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在機(jī)理的制度安排不做出及時(shí)的界定和調(diào)整。這時(shí)，地方政府核心行動(dòng)者實(shí)際上面臨著相對(duì)“軟化”的制度約束環(huán)境。核心行動(dòng)者要取得體制改革的突破，必然要選擇制度約束相對(duì)“軟化”的領(lǐng)域來突破既有體制、政策的框框，甚至有意無意地突破自身的權(quán)限。換言之，地方政府核心行動(dòng)者只有擁有較大的行為自主性的情況下，才有可能為權(quán)力中心提供真正具有創(chuàng)新性的制度變革啟示。正如阿瑟，劉易斯指出的那樣，“如果統(tǒng)治者思想的變化允許人們以從前被禁止的方式進(jìn)行活動(dòng)……在基本的經(jīng)濟(jì)因素沒有變化的情況下也可能存在著允許有更大的行動(dòng)自由的制度變化?！边@樣一來，中央政府就難以根據(jù)其違規(guī)情況給予嚴(yán)厲的懲罰，而只能選擇個(gè)別突出的典型事件給予懲罰，或者制定一些下不為例的禁止性規(guī)則。而這無疑促使地方政府核心行動(dòng)者極盡可能擺脫一些制度約束，擴(kuò)大其行動(dòng)空間。

3制度非耦合性與地方核心行動(dòng)者行動(dòng)空間拓展

制度是規(guī)則的集合，而制度體系則是制度的集合。只有當(dāng)各種制度之間形成了相互支持、相互匹配的耦合關(guān)系時(shí)，制度體系的整體約束力才能得到充分體現(xiàn)。然而新時(shí)期我國(guó)社會(huì)重大的特征就是社會(huì)制度不間斷的劇烈變動(dòng)，使得制度體系實(shí)際上成為新舊制度集合體。新舊制度的沖突，以及制度規(guī)則缺乏相互支撐，造成整個(gè)制度體系實(shí)際處于某種程度的紊亂狀態(tài)，因而地方政府核心行動(dòng)者往往得以根據(jù)自身的目標(biāo)集合，援引不同的制度規(guī)則為自己的行為辯護(hù)，拓展行動(dòng)空間。如在當(dāng)前城市化的急速推進(jìn)中，拆遷問題已成為一個(gè)受到各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。2001年國(guó)務(wù)院制定了《城市房屋管理拆遷條例》，引發(fā)一定爭(zhēng)議。其實(shí)早在2004年修改憲法時(shí)，各界就要求憲法中加強(qiáng)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，并最終使對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的保護(hù)性規(guī)定寫進(jìn)憲法。2007年人大通過的《物權(quán)法》更是強(qiáng)調(diào)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。根據(jù)法律相關(guān)適用原則，《物權(quán)法》作為上位法，其效力自然高于《城市房屋管理拆遷條例》，然而由于我國(guó)在制度變遷中的缺乏對(duì)制度的系統(tǒng)清理，地方政府核心行動(dòng)者在面對(duì)拆遷問題時(shí)，大多援引的都是《城市房屋管理拆遷條例》。

三、地方核心行動(dòng)者行動(dòng)空間

拓展與行為異化

面對(duì)波動(dòng)的制度變遷、相對(duì)軟化及非耦合性的制度約束機(jī)制，地方政府核心行動(dòng)者在博弈中獲得了極大的行動(dòng)空間。在這個(gè)空間內(nèi)，地方政府核心行動(dòng)者可以按照自己的效用偏好而自主確立各項(xiàng)職責(zé)的順序，并且可以選擇實(shí)現(xiàn)自己行政目標(biāo)的方式和方法，其積極性得到極大的釋放，這也是改革以來我國(guó)取得巨大經(jīng)濟(jì)奇跡的一個(gè)重要因素。但是，與此同時(shí)，短期政績(jī)最大化，職能錯(cuò)位及類蘇丹化現(xiàn)象的出現(xiàn)也是需要我們給予高度關(guān)注。

1追求短期政績(jī)最大化

改革以來，中央對(duì)地方政府核心行動(dòng)者的考核標(biāo)準(zhǔn)由過去的政治忠誠(chéng)和政治素質(zhì)過渡為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高人民生活水平，把核心行動(dòng)者的利益與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連。而地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無疑是最根本的。為了在激烈的政治晉升中勝出，地方政府核心行動(dòng)者的政績(jī)效用目標(biāo)必然是一種本屆政府或個(gè)人任期內(nèi)的政績(jī)最大化。而這無疑催生了政府行為的“界別機(jī)會(huì)主義”傾向。①短期政績(jī)最大化在一定程度上就是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)速度的最大化，為此，地方政府核心行動(dòng)者會(huì)充分利用制度空間的彈性，動(dòng)用一切手段，集中一切資源，追求主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)。而追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須最大限度獲取地方資源，因?yàn)闆]有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，資本密集型政績(jī)工程就難以實(shí)施，也不可能出臺(tái)各種扶植企業(yè)的優(yōu)惠政策。這樣地方政府核心行動(dòng)者就必須關(guān)注地方政府的財(cái)政能力，而1994年財(cái)稅改革使財(cái)權(quán)大量上收，地方財(cái)源減少。為擴(kuò)大地方可支配財(cái)政收入的一個(gè)必然的選擇就是擴(kuò)大預(yù)算外收入，即使這種行為會(huì)導(dǎo)致粗放式增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)雷同、資源大量消耗抑或生態(tài)環(huán)境的惡化。而各個(gè)地方政府核心行動(dòng)者在上世紀(jì)90年代關(guān)注企業(yè)改制，進(jìn)行甩包袱式民營(yíng)化及當(dāng)前各經(jīng)營(yíng)城市的土地財(cái)政都是為此目的。

地方政府核心行動(dòng)者追求其短期政績(jī)最大化的另一個(gè)惡果就是利用政治動(dòng)員機(jī)制進(jìn)而導(dǎo)致常規(guī)行政效率低下。地方政府核心行動(dòng)者在確認(rèn)某項(xiàng)工作對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其政績(jī)有重要作用后，就會(huì)將其上升到政治高度，通過自上而下的政治動(dòng)員，集中人力、物力進(jìn)行突擊性實(shí)施，這種“只要結(jié)果不計(jì)成本”與“只要結(jié)果不問過程”的政治動(dòng)員機(jī)制，一般都會(huì)在短期取得顯著的效果。但是這種政治動(dòng)員機(jī)制短期內(nèi)的高效率，往往是損害政府行為的規(guī)范性和程序性為代價(jià)的，會(huì)給常規(guī)行政帶來低效，而常規(guī)行政的低效積累的問題，反過來會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府核心行動(dòng)者借助政治動(dòng)員機(jī)制來“集中政治”。這主要表現(xiàn)在很多地方政府對(duì)招商的重視，以招商是“第一政治”、“第一政績(jī)”，各部門，各單位都有招商任務(wù)的“全民招商”，為此常規(guī)行政工作被推到一邊。

2地方政府職能錯(cuò)位

地方政府作為中央政府在地方的代表和地方利益的代言人，其需要承擔(dān)的職能是多樣的，其中重要的一項(xiàng)是提供符合本地實(shí)際的公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而，地方政府核心行動(dòng)者在履行職能過程中，會(huì)自然地把職能分為剛性職責(zé)和一般職責(zé)。所謂剛性職責(zé)通常是一些重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)量化指標(biāo)，對(duì)于這些地方政府核心行動(dòng)者會(huì)調(diào)動(dòng)一切資源，用盡一些手段來加以完成。而對(duì)于一般職責(zé)，由于其在地方政府核心行動(dòng)者考核指標(biāo)中所占的權(quán)重相對(duì)較低，或者難以量化，故而很難得到重視。而這種地方政府核心行動(dòng)者在履行職責(zé)過程中的選擇權(quán)，根源在于其擁有相當(dāng)大的彈性行動(dòng)空間。由此導(dǎo)致的結(jié)果是地方政府核心行動(dòng)者都以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一職能或核心職能，調(diào)動(dòng)一切力量推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視提供公共產(chǎn)品的職能。同時(shí)，由于公共產(chǎn)品都具有投資較高，短期難以產(chǎn)出政績(jī)及存在“溢出效應(yīng)”，加之，政府行為在缺乏剛性制度約束的前提下，政府職能很大程度上是一個(gè)激勵(lì)和約束機(jī)制問題，所以地方政府核心行動(dòng)者對(duì)公共產(chǎn)品提供普遍激勵(lì)不足，甚至挪用教育、衛(wèi)生等經(jīng)費(fèi)用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。地方政府職能的不確定性和不規(guī)范性是轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府管理體制面臨的一個(gè)突出問題。即使地方政府核心行動(dòng)者對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能有了清醒和正確的認(rèn)識(shí)，如果履行這些職能缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制，其同樣缺乏必要的積極性。換言之，地方政府做什么、不做什么，以及做什么事真心實(shí)意，做什么事敷衍了事，在很大程度上取決于地方政府核心行動(dòng)者對(duì)自身利益的權(quán)衡，取決于其有多大的行動(dòng)空間。

3類蘇丹化現(xiàn)象

長(zhǎng)期以來我國(guó)形成一種類似行政承包制的體制，地方黨委充當(dāng)一個(gè)節(jié)點(diǎn)的角色。而在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下，各級(jí)地方黨委演變?yōu)榧雀哂谡滞瑫r(shí)是政府本身的格局，在客觀上形成了黨委在地方統(tǒng)攝一切的權(quán)力格局。一方面，執(zhí)政黨本身就是一個(gè)行政化的組織體系，黨組織直接控制著整個(gè)國(guó)家各種權(quán)力資源的配置，黨組織的指令具有同行政指令一樣，甚至高于行政指令的權(quán)威性。借助于現(xiàn)行政治體制的運(yùn)作，地方黨委可以將自己的意志貫穿于政府行為過程之中，將自己的意志轉(zhuǎn)化為政府的行政目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政治過程的行政化。另一方面，借助于現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，地方黨委是地方黨組織、人大、政府、政協(xié)、社會(huì)組織等各種政治與行政力量的整合者，一旦自己確定的政府行政目標(biāo)難以通過正常行政程序?qū)崿F(xiàn)，或者可能面臨人大、政協(xié)、社會(huì)組織等方面的制約，又可以運(yùn)用政黨的政治動(dòng)員機(jī)制加以克服，實(shí)現(xiàn)行政過程的政治化。這樣一來，地方政府核心領(lǐng)導(dǎo)者意愿就可以在地方暢行無阻，幾乎不受任何限制。而一些地方政府核心領(lǐng)導(dǎo)者利用其極大的行動(dòng)空間，在地方以自己為主體，以公安司法系統(tǒng)和黑惡勢(shì)力為左右手，形成一個(gè)龐大的庇護(hù)網(wǎng)，謀取私利。這點(diǎn)在山東泰安的胡建學(xué)案、安徽阜陽的王懷忠案等都是典型代表。

四、結(jié)語

總的來說，80年代以來，制度變遷的波動(dòng)性、制度非耦合性和制度實(shí)施的軟約束，使地方政府核心行動(dòng)者獲得了很大的行動(dòng)空間。這就形成一種在集權(quán)體制下給予地方政府保護(hù)自身利益空間，也就是賦予地方政府一定的激勵(lì)，這些造就了30年的經(jīng)濟(jì)奇跡。但是這種以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的政治考核模式促使地方政府核心行動(dòng)者追求短期政績(jī)最大化，忽視許多問題的長(zhǎng)期影響。在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中，地方政府核心行動(dòng)者一方面要擔(dān)任管理經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，另一方面卻又要積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的職能錯(cuò)位決定了政府職能轉(zhuǎn)變之艱。而把權(quán)力集中于地方政府核心行動(dòng)者手中，缺乏相應(yīng)的制衡，也在一定程度上造成了類蘇丹化現(xiàn)象。

而突破這種種制度變遷帶來的困境，當(dāng)前一些做法可以參考：一是在地方核心行動(dòng)者晉升考核體系中引入綠色CDP的概念，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)環(huán)境成本納入傳統(tǒng)的GDP核算。二是打破傳統(tǒng)黨委組織部門作為單一考核組織，加入人大、政協(xié)和民意評(píng)測(cè)。這點(diǎn)很多地方實(shí)行的公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部做法是一種有益的嘗試。三是自上世紀(jì)90年代以來，中央陸續(xù)上收了很多原來下放的權(quán)力，如國(guó)稅、銀行、海關(guān)等，地方分支機(jī)構(gòu)的人財(cái)物都?xì)w中央負(fù)責(zé)，與地方脫離。而工商、質(zhì)檢、國(guó)土等變成省內(nèi)直管，也與基層政府脫鉤，這樣有助于打破地方政府核心行動(dòng)者形成地方庇護(hù)網(wǎng)的可能。當(dāng)然，對(duì)于破解制度變遷中的地方核心行動(dòng)者空間擴(kuò)大帶來的問題，根本上還應(yīng)該加強(qiáng)制度供給，以制度保障改革所取得的成果。

(責(zé)任編輯：楊嶸均)