摘要：本土自創(chuàng)和模仿移植作為制度設(shè)計(jì)最主要的兩種思路，分別承載著各自不可替代的改革價(jià)值與發(fā)展內(nèi)涵?；趯?duì)自身制度基礎(chǔ)與改革環(huán)境的深刻思考以及發(fā)展路徑與進(jìn)程的客觀定位，中國(guó)內(nèi)地與香港在設(shè)計(jì)高官問責(zé)制度的過程中，對(duì)兩種思路之間進(jìn)行了謹(jǐn)慎的選擇與權(quán)衡，并同時(shí)選擇了以適宜本土發(fā)展作為最終的衡量標(biāo)準(zhǔn)；在各自的實(shí)踐中，這一選擇很大程度上實(shí)現(xiàn)了兩地高官問責(zé)制度設(shè)計(jì)的改革預(yù)期。因而，從這個(gè)意義上而言，兩地高官問責(zé)制度的設(shè)計(jì)并無優(yōu)劣之分，僅是代表了不同的政治發(fā)展階段下適宜的改革舉措。

關(guān)鍵詞：高官問責(zé)；制度設(shè)計(jì)；本土自創(chuàng)；模仿移植

中圖分類號(hào)：D3630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001—4608(2011)01—0023—06收稿日期：2010—04—06

基金項(xiàng)目：教育部社科規(guī)劃基金(10YJA810035)

作者簡(jiǎn)介：趙蕾，博士，上海大學(xué)國(guó)際工商與管理學(xué)院公共管理系講師200444

制度的設(shè)計(jì)思路主要有本土自創(chuàng)和模仿移植兩大類。全球化的今天，制度變遷已不可能是絕對(duì)的自創(chuàng)或移植，而必定是二者的混合體。每個(gè)國(guó)家或地區(qū)在進(jìn)行制度變遷和設(shè)計(jì)的過程中，都要在自創(chuàng)和移植之間進(jìn)行謹(jǐn)慎的考量和權(quán)衡，而制度設(shè)計(jì)成功的關(guān)鍵也正在于對(duì)二者在度上的準(zhǔn)確把握。

一、理論闡釋：制度設(shè)計(jì)的兩種思路

本土自創(chuàng)和模仿移植作為制度設(shè)計(jì)思路的兩種最基本的選擇，各自承載著不可替代的發(fā)展價(jià)值。不同的國(guó)家和地區(qū)在兩者之間的選擇與權(quán)衡，源于對(duì)自身發(fā)展基礎(chǔ)與環(huán)境的深刻反思，以及對(duì)制度發(fā)展方向與變遷進(jìn)程的準(zhǔn)確定位。

20世紀(jì)50、60年代，“發(fā)展主義”模式開始主導(dǎo)政治學(xué)的發(fā)展研究。這種模式認(rèn)為：所有社會(huì)都會(huì)通過即使不是完全相同也是大體相似的途徑實(shí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變遷和政治現(xiàn)代化，非西方或第三世界的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展主要是追隨和模仿西方。迨至20世紀(jì)70年代，本土或內(nèi)生發(fā)展模式思想占領(lǐng)了第三世界各地。人們由于對(duì)早先從西方引進(jìn)的發(fā)展模式在非西方環(huán)境下不能很好地起作用感到失望，因而轉(zhuǎn)向了“以本身既有的和最近重新發(fā)現(xiàn)的價(jià)值與制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建自己的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織系統(tǒng)，而不是盲目地、緩慢地模仿西方?！钡搅?0世紀(jì)80-90年代，內(nèi)生發(fā)展理論因提供了一項(xiàng)替代在第三世界常常發(fā)生功能障礙的西方模式的方案，而受到政界和學(xué)界的普遍重視。

制度的模仿移植和本土自創(chuàng)正是在前述發(fā)展理論的演變下，逐漸形成的有關(guān)制度變遷的觀念和方式。所謂制度移植，是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)有選擇地取舍同時(shí)代其他國(guó)家或地區(qū)的部分制度，作為本國(guó)或本地區(qū)制度體系的核心組成要素，以彌補(bǔ)其某些制度缺陷的現(xiàn)象。制度移植是制度變遷和發(fā)展的重要手段，當(dāng)本國(guó)家或地區(qū)的傳統(tǒng)資源中沒有適宜改造利用的舊制度，而其他國(guó)家或地區(qū)已有的制度經(jīng)過改造可以用來滿足本社會(huì)對(duì)新制度的需求時(shí)，移植外來規(guī)則就是制度變遷的適當(dāng)方式。制度作為一種稀缺的公共物品，往往具有非常顯著的“生態(tài)性”，其移植要比技術(shù)方法等的借鑒復(fù)雜得多。從這個(gè)角度分析，借鑒別國(guó)的制度模式理論上似乎可以降低制度設(shè)計(jì)的成本，然而舶來品與本國(guó)或本地區(qū)制度、文化、社會(huì)慣例等生態(tài)環(huán)境的兼容及其產(chǎn)生的磨合成本，往往對(duì)制度效益產(chǎn)生更大的影響。因此，在制度變遷與設(shè)計(jì)過程中，對(duì)本土自創(chuàng)和模仿移植的選擇傾向性取決于該項(xiàng)制度的要素構(gòu)成、運(yùn)作條件和外部環(huán)境等。比較中國(guó)內(nèi)地和香港地區(qū)的高官問責(zé)制度，可以清晰地看到這些特點(diǎn)。

二、現(xiàn)實(shí)比較：內(nèi)地與香港兩地

問責(zé)制的發(fā)生模式

總體而言，中國(guó)內(nèi)地高官問責(zé)制度明顯傾向于本土自創(chuàng)的設(shè)計(jì)理念，而香港主要官員問責(zé)制度則明顯地體現(xiàn)為模仿和移植的思維。中國(guó)內(nèi)地與香港兩地高官問責(zé)制度設(shè)計(jì)理念的不同，主要是由高官問責(zé)制度本身的特征，以及兩地的制度基礎(chǔ)與政治傳統(tǒng)決定的。

1內(nèi)地：基于本土發(fā)展的制度創(chuàng)設(shè)

事實(shí)上，“問責(zé)制”在我國(guó)并非新生事物，只不過一直是以零散的責(zé)任追究制度的形式存在。十五大之后，我國(guó)政府的責(zé)任制度建設(shè)不斷得到加強(qiáng)，同時(shí)廣泛推行了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。而問責(zé)制真正引起人們的關(guān)注則是在2003年春季的“SARS”時(shí)期，全國(guó)十幾個(gè)省、自治區(qū)和直轄市上百名政府官員因“抗非”不力而受到降職、撤職或處分。在其后幾個(gè)月里，接連發(fā)生的幾起重大惡性安全事故又導(dǎo)致數(shù)十名高官紛紛落馬，成為2004年中國(guó)內(nèi)地“高官問責(zé)風(fēng)暴”的催化劑，內(nèi)地高官問責(zé)制度由此進(jìn)入高速發(fā)展和積極創(chuàng)設(shè)的黃金時(shí)期。

(1)政府問責(zé)制度，尤其是行政首長(zhǎng)問責(zé)制度的建設(shè)已經(jīng)形成一定的體系。在中國(guó)內(nèi)地，已有多個(gè)省、市、區(qū)級(jí)政府部門建立了專門的問責(zé)制法規(guī)，其中行政首長(zhǎng)問責(zé)制度的構(gòu)建趨勢(shì)最為明顯，其現(xiàn)實(shí)價(jià)值亦獲得了最多的改革認(rèn)可。在體制上，高管問責(zé)制度“所問之事”的內(nèi)容，已由重大惡性事故及突發(fā)危機(jī)，擴(kuò)展到了日常的腐敗治理、政務(wù)公開、行政效能，以及其他保障公民民主權(quán)利的各個(gè)方面；“所問之事”的性質(zhì)，已由故意、過失、不履行或者不正確履行法定職責(zé)，拓展到行政權(quán)力的濫用、職務(wù)犯罪、行政不作為、行政失察等；“所問之人”已包括各級(jí)黨委、人大、行政、審判、檢察等主要政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及大型國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人。而在機(jī)制上，高管問責(zé)制度已經(jīng)初步形成了以上級(jí)黨政、人民群眾以及輿論媒體等的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

(2)對(duì)既有制度基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)了充分整合和利用。目前，高官問責(zé)制度體系已經(jīng)初步形成，其依據(jù)的基礎(chǔ)性法律法規(guī)包括：《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等，不難看出，我國(guó)高官問責(zé)制度體系形成的實(shí)質(zhì)是最大限度地整合和利用原有的制度基礎(chǔ)，以求在最短時(shí)間內(nèi)爭(zhēng)取化解社會(huì)危機(jī)，同時(shí)通過問責(zé)制度這個(gè)平臺(tái)，將原有的零散的責(zé)任制度基礎(chǔ)納入到統(tǒng)一的運(yùn)行框架內(nèi)，推動(dòng)我國(guó)政府責(zé)任機(jī)制的規(guī)范化和系統(tǒng)化。

(3)推動(dòng)問責(zé)理念在不同領(lǐng)域的逐步滲透。內(nèi)地問責(zé)制度已經(jīng)由最初的公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全、食品安全等，擴(kuò)展到了教育、審計(jì)、信訪、商業(yè)維權(quán)、治安、公共交通、能源管理、土地管理等行業(yè)和領(lǐng)域。其構(gòu)建思路延承了中國(guó)一貫以來的漸進(jìn)式、本土化改革路徑，既體現(xiàn)了充分利用現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)和傳統(tǒng)資源，以便為改革服務(wù)；也體現(xiàn)了盡量避免風(fēng)險(xiǎn)和難度過大的改革舉措，以便為持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

2香港：西方問責(zé)制度的移植和改造

比較香港高官問責(zé)制與英美等國(guó)的部長(zhǎng)制，可以清楚地看出，香港高官問責(zé)制具有明顯的制度移植特點(diǎn)。在制度構(gòu)建伊始，香港當(dāng)局就確定

了其對(duì)西方問責(zé)制度進(jìn)行移植和改造的總體思路。正如時(shí)任香港政務(wù)司司長(zhǎng)曾蔭權(quán)曾強(qiáng)調(diào)的：“由行政長(zhǎng)官及14位問責(zé)主要官員組成為核心的行政會(huì)議，它的操作類似一個(gè)‘內(nèi)閣形式，使政府在施政時(shí)更加有效率、更加有中心和指導(dǎo)性，更加符合行政主導(dǎo)的理念?！崩绺鶕?jù)基本法規(guī)定，行政長(zhǎng)官既領(lǐng)導(dǎo)香港特別行政區(qū)政府，又是香港特別行政區(qū)政府公務(wù)員之首，這種雙重身份與美式部長(zhǎng)制下的總統(tǒng)身份十分類似；又如基本法規(guī)定，接受政府委任出任公務(wù)員的人士不得成為立法會(huì)議員，反之，香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員不能兼任為政府官員。這一點(diǎn)同樣類似于美式部長(zhǎng)制下對(duì)政府官員的限制。此外，在主要官員任免上，基本法規(guī)定，行政長(zhǎng)官有權(quán)提名并報(bào)請(qǐng)中央政府任命政府主要官員，也有權(quán)建議中央政府免除上述官員的職務(wù)。這一點(diǎn)也與美式部長(zhǎng)制趨同。但在立法會(huì)的功能角色方面，香港高官問責(zé)制度則進(jìn)行了適當(dāng)?shù)母牧?，英美部長(zhǎng)制下立法機(jī)關(guān)的角色都至關(guān)重要，但香港提倡行政主導(dǎo)，不實(shí)行議會(huì)至上，即各主要官員均要向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。立法會(huì)不具有彈劾主要官員的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)也只是在非常有限的幾個(gè)方面向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。事實(shí)上，香港的公眾和報(bào)紙均將主要官員問責(zé)制度看做是內(nèi)閣制，許多媒體直接把新的主要官員稱為“部長(zhǎng)”，雖然“內(nèi)閣”這個(gè)名稱并未被官方正式使用，但實(shí)際的情形是，職業(yè)政治家確實(shí)擔(dān)當(dāng)了最主要的政府職位。因此，一些學(xué)者將香港主要官員問責(zé)制稱為“港式部長(zhǎng)制”，或者至少是一種類似于內(nèi)閣制的政府體制，因?yàn)槠浼缺Ａ袅送暾块L(zhǎng)制的一些特征，但又進(jìn)行了若干改良。

實(shí)際上，香港高官問責(zé)制就是在移植英美等國(guó)的部長(zhǎng)制基礎(chǔ)上改造而成的。這一特點(diǎn)，從香港高官問責(zé)制的核心內(nèi)容可以看出。這一核心內(nèi)容包括：(1)合并政策局，實(shí)行“3+11”方案。根據(jù)問責(zé)制規(guī)定，原先3司16局的特區(qū)政府最高層架構(gòu)，合并成為3司11局，使資源分配更加合理，政策內(nèi)容更加協(xié)調(diào)。3司司長(zhǎng)和11個(gè)政策局局長(zhǎng)共14個(gè)職位全部列入問責(zé)官員范圍。(2)對(duì)問責(zé)官員實(shí)行政治任命。這是新制度與原體制的一個(gè)鮮明區(qū)別，即問責(zé)官員均由行政長(zhǎng)官挑選委任，對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。他們不再是長(zhǎng)俸公務(wù)員，而是以合約形式實(shí)行政治任命。(3)問責(zé)官員對(duì)政策成敗承擔(dān)全面責(zé)任。在任期內(nèi)，主要官員各自負(fù)責(zé)所轄部門的工作，制定、解釋和推介政策。并為政策的成敗直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。問責(zé)官員在其負(fù)責(zé)范疇內(nèi)的事宜出現(xiàn)嚴(yán)重失誤時(shí)應(yīng)該辭職，行政長(zhǎng)官有需要時(shí)，亦可以終止他們的合約。(4)問責(zé)官員全部進(jìn)入行政會(huì)議。在新制度下，所有列入問責(zé)制范圍的主要官員全部進(jìn)入行政會(huì)議，以強(qiáng)化行政會(huì)議作為政府決策核心的功能，他們直接參與制定政府的整體決策，使施政能更快捷、更全面地響應(yīng)社會(huì)訴求和市民需要。

三、差異溯源：不同選擇的誘因解析

中國(guó)內(nèi)地與香港的高官問責(zé)制，雖然名稱相似，但不同的時(shí)代背景和制度基礎(chǔ)，導(dǎo)致了在設(shè)計(jì)思路上的迥然不同：中國(guó)內(nèi)地的高官問責(zé)制度傾向于本土自創(chuàng)的設(shè)計(jì)理念，而香港主要官員問責(zé)制度則體現(xiàn)了比較明顯的移植和模仿改造的思維。這種發(fā)展軌線的不同選擇，主要是由高官問責(zé)制度本身的特征，以及兩地的制度基礎(chǔ)與改革生態(tài)決定的。

1不同的制度基礎(chǔ)

西方國(guó)家問責(zé)制度是香港高官問責(zé)制的基礎(chǔ)，主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：首先是公務(wù)員的分類機(jī)制，即政務(wù)官和事務(wù)官，其問責(zé)的主要對(duì)象是政務(wù)官，尤其是較高級(jí)別的政務(wù)官；其次是官員的產(chǎn)生機(jī)制，即通過民主選舉或政治任命產(chǎn)生，“官員來自社會(huì)，……引咎辭職自然是回到社會(huì)中去。”因此當(dāng)其面臨引咎辭職的壓力時(shí)，自愿“引咎辭職”的可能性很大；第三是官員的監(jiān)督機(jī)制，即成熟的“三權(quán)分立、權(quán)力制衡”的政治架構(gòu)，官員一旦出現(xiàn)失職或失當(dāng)行為，立法機(jī)關(guān)有權(quán)提起彈劾、質(zhì)詢或不信任案等方式追究責(zé)任，甚至迫使其引咎辭職。此外西方國(guó)家的傳媒輿論和政黨制度也相對(duì)發(fā)達(dá)和成熟，廣泛的社會(huì)監(jiān)督保證了官員問責(zé)的有效實(shí)施。

回歸后，香港已經(jīng)部分具備了上述三個(gè)方面的制度基礎(chǔ)或雛形：首先，香港特區(qū)政府將問責(zé)官員列為政治任命的政務(wù)官，脫離了公務(wù)員的管理體系；其次，香港“三權(quán)分立”、彼此制衡的政治體制雖尚不成熟，但已初步具備了相應(yīng)基礎(chǔ)；此外，問責(zé)制度面向整個(gè)社會(huì)吸納政治精英，在理論上打破了公務(wù)員的封閉系統(tǒng)。當(dāng)然不可否認(rèn)的是，尚不成熟的政黨政治，以及短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的政治普選，都導(dǎo)致了香港在移植制度過程中遭遇了諸多困境。

相較之下，內(nèi)地則面臨著完全不同的改革情境，并做出了截然不同的選擇。首先，內(nèi)地的公務(wù)員在職位類別上劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類，職務(wù)上則只分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而且都是常任的。其中高官問責(zé)制度涉及的主要是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。其次，內(nèi)地目前的官員監(jiān)督在根本上仍屬于體制內(nèi)的監(jiān)督，不具有足夠的透明性和開放性。社會(huì)監(jiān)督的發(fā)展程度也很低，難于成為推動(dòng)問責(zé)制度的重要力量。最后，內(nèi)地政府高官不是來自社會(huì)，而是從公務(wù)員群體一步一步發(fā)展起來的，干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)中“職業(yè)化領(lǐng)導(dǎo)的比重過高，這類領(lǐng)導(dǎo)以從政為基本的、終身的職業(yè)，沒有其他的職業(yè)資格，不能適應(yīng)其他職業(yè)的要求，重新就業(yè)的渠道很窄”。因此，內(nèi)地政府對(duì)高官進(jìn)行問責(zé)都會(huì)保留其公務(wù)員身份，即仍留在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部，而非脫離政府回到社會(huì)。

2不同的改革生態(tài)

高官問責(zé)制度需要一系列外部條件的支持和保障，包括政治理念、社會(huì)觀念、行政文化、道德傳統(tǒng)等一系列“非正式制度”。在西方國(guó)家，分權(quán)制衡、民主法治、責(zé)任政治等觀念已得到廣泛認(rèn)同和普遍實(shí)施，政府及官員由民主選舉產(chǎn)生，應(yīng)對(duì)其行為向公民負(fù)責(zé)，這些已成為社會(huì)共識(shí)，公眾、媒體、在野黨、利益集團(tuán)等能夠通過多種方式對(duì)政府及官員行為進(jìn)行監(jiān)督，并形成強(qiáng)大的壓力，迫使責(zé)任官員承擔(dān)責(zé)任。這些觀念和傳統(tǒng)是西方國(guó)家對(duì)官員實(shí)施問責(zé)制度的重要外部條件。

應(yīng)該說，香港特別行政區(qū)由于其特殊的政治歷史和發(fā)展環(huán)境，已經(jīng)初步具備了上述理念和傳統(tǒng)，只是有待于進(jìn)一步發(fā)展和深化，而主要官員的問責(zé)制度恰可以推動(dòng)相應(yīng)理念的共識(shí)與普及；但在我國(guó)內(nèi)地，民主、法治和責(zé)任政府的理念基礎(chǔ)還相對(duì)薄弱，尚難以形成全社會(huì)范圍內(nèi)的強(qiáng)大共識(shí)，反而幾千年來的“官本位”思想?yún)s根深蒂固，廣泛而深遠(yuǎn)地影響著公眾及不少官員。這樣的外部環(huán)境下，加之內(nèi)地已經(jīng)積累了自有的一系列制度基礎(chǔ)，移植西方的問責(zé)制度無疑不切實(shí)際，明智選擇當(dāng)是創(chuàng)建并設(shè)計(jì)一種符合內(nèi)地自身發(fā)展階段和政治氛圍的高官問責(zé)制。

3不同的價(jià)值訴求

一項(xiàng)制度或一種行為真正的價(jià)值和意義，必然依賴于所發(fā)生之國(guó)家或地區(qū)的常規(guī)慣習(xí)。因此，在對(duì)政治現(xiàn)象進(jìn)行比較研究的過程中必須對(duì)價(jià)值選擇問題保持高度的敏感性。兩地高官問責(zé)制度的構(gòu)建勢(shì)必緣于共同的現(xiàn)代民主價(jià)值與發(fā)展理念，但更為突出的則是二者體現(xiàn)出來的特殊的

本體訴求。

(1)內(nèi)地高官問責(zé)制度：官場(chǎng)文化與人事改革

高官問責(zé)制度的興起，意味著內(nèi)地行政改革的關(guān)注點(diǎn)開始從機(jī)構(gòu)與職能轉(zhuǎn)向政治權(quán)力，是邁向責(zé)任政治的重要一步。事實(shí)上，內(nèi)地政府在經(jīng)歷反復(fù)的機(jī)構(gòu)改革歷程之后，若要實(shí)現(xiàn)行政改革乃至政制體制改革的持續(xù)深入，已經(jīng)到了必須轉(zhuǎn)變行政文化，尤其是重塑官場(chǎng)文化的發(fā)展階段。高官問責(zé)制對(duì)于內(nèi)地政府改革的首要價(jià)值就在于它將矛頭指向了內(nèi)地官場(chǎng)的“文化革命”，即強(qiáng)調(diào)為官者(公共權(quán)力的行使者)必須樹立正確的為官意識(shí)、法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，擺脫傳統(tǒng)官場(chǎng)文化的痼疾，才能真正兌現(xiàn)其承擔(dān)的公共責(zé)任。

此外，隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深入，現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度的種種弊端日益凸顯，對(duì)其進(jìn)行全面系統(tǒng)的改革已成當(dāng)務(wù)之爭(zhēng)。官員問責(zé)制度的興起之于中國(guó)內(nèi)地政府改革的另一個(gè)特殊價(jià)值就在于，它觸動(dòng)了政府系統(tǒng)內(nèi)部最敏感、最復(fù)雜的行為主體，即政府官員。與此同時(shí)，官員問責(zé)制度在價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制上的剛性要求，也對(duì)中國(guó)內(nèi)地深化領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度改革提供了若干可貴的思路啟發(fā)和現(xiàn)實(shí)路徑，例如問責(zé)制度有利于激活領(lǐng)導(dǎo)干部的“退出”機(jī)制、完善領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)有效地催促政府職位分類制度的改革。

(2)香港高官問責(zé)制度：利益平衡與政治訴求

主要官員問責(zé)制度是香港特區(qū)在面臨政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多種公共危機(jī)的復(fù)雜背景下做出的改革選擇，其對(duì)于香港特區(qū)的多重價(jià)值更具本土性和獨(dú)特性。首先，問責(zé)制意在維護(hù)香港公務(wù)員的中立原則。公務(wù)員隊(duì)伍的政治中立性一直被香港政府奉為基本信念和運(yùn)行原則。然而隨著1997年香港回歸，主要官員的公務(wù)員身份與其日益增強(qiáng)的政治色彩不適應(yīng)。政府高級(jí)官員“文政相兼”的特點(diǎn)無法適應(yīng)新的環(huán)境對(duì)政府決策的政治性要求，更無法有效回應(yīng)市民對(duì)政府的問責(zé)性訴求。問責(zé)制度的出臺(tái)在理論上具備了解決上述矛盾的可能性：帶有政治傾向色彩的決策局長(zhǎng)脫離了公務(wù)員隊(duì)伍，這保證了公務(wù)員工作性質(zhì)的事務(wù)性，使政治責(zé)任的承擔(dān)轉(zhuǎn)移到實(shí)行任期制的政治任命官員身上，這種改變無疑有助維持公務(wù)員的中立價(jià)值。

其次，主要官員問責(zé)制又是香港回歸后政治系統(tǒng)內(nèi)部利益沖突與制衡的結(jié)果。九七回歸之后，香港政府與立法機(jī)關(guān)的合作問題紛爭(zhēng)不斷，關(guān)系疏離，缺乏互信，出現(xiàn)了“議會(huì)有票無權(quán)，政府有權(quán)無票”①的局面。為緩解行政機(jī)關(guān)與立法會(huì)之間的矛盾，曾引發(fā)了廣泛的討論和建議，其中部長(zhǎng)制被認(rèn)為這是一劑可以解決上述問題的良藥。為了既迎合香港各界的民主改革訴求，②又避免香港面臨過于激烈的社會(huì)震蕩和轉(zhuǎn)變，在巨大的政制改革壓力和有限的改革空間與基礎(chǔ)的情境下，香港政府選擇了從政府高官的委任制度作為切入點(diǎn)，推行主要官員問責(zé)制度。

四、結(jié)論

政府對(duì)社會(huì)系統(tǒng)實(shí)施成功控制，以不斷滿足社會(huì)系統(tǒng)日益增長(zhǎng)的需求為前提，政府只有不斷適應(yīng)發(fā)展的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并進(jìn)行相應(yīng)改革，才能維持其生存與發(fā)展。在這個(gè)意義上，兩地問責(zé)制度的改革思路并無優(yōu)劣之分，只是體現(xiàn)了政治發(fā)展階段和改革序列的不同，以及在各自制度基礎(chǔ)之上的理性選擇。

當(dāng)前，我國(guó)內(nèi)地與香港面臨著相似的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化結(jié)構(gòu)分化重組、遞升躍遷的歷史運(yùn)動(dòng)，是整個(gè)社會(huì)由僵滯走向變革、由封閉走向開放、由落后走向文明的現(xiàn)代化過程。③雖然兩地高官問責(zé)制度的內(nèi)容構(gòu)架和運(yùn)行機(jī)制存在諸多甚至是本質(zhì)上的差別，但從宏觀角度而言，中國(guó)內(nèi)地和香港的問責(zé)制度同是作為改革矛盾或社會(huì)問題的應(yīng)對(duì)性措施而發(fā)生的，所面對(duì)的使命也是共同的，即要在保持政治穩(wěn)定和社會(huì)秩序的前提下，解決政治改革與發(fā)展的問題；既迎合政制發(fā)展的民主精神，又審慎考慮民主改革對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響，暫時(shí)回避不切實(shí)際的政治動(dòng)蕩。④正如亨廷頓所言，對(duì)發(fā)展中國(guó)家來說，首要的問題不是自由，而是建立合法的公共秩序。對(duì)于政治過程而言，也許可以無自由而有秩序，但絕不能無秩序而有自由。政制改革說易行難，處理欠佳，勢(shì)必導(dǎo)致施政的穩(wěn)定性與政策的執(zhí)行性出現(xiàn)混亂。剖析中國(guó)內(nèi)地和香港高官問責(zé)制度的發(fā)生、發(fā)展歷程，最深刻的反思莫過于政治穩(wěn)定對(duì)于政治發(fā)展的決定性價(jià)值。

與此同時(shí)，問責(zé)體系的構(gòu)建無疑又是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過程，關(guān)鍵取決于改革戰(zhàn)略與切人點(diǎn)的選擇。中國(guó)內(nèi)地與香港問責(zé)制度之間存在著本質(zhì)上的區(qū)別：中國(guó)內(nèi)地強(qiáng)化了一直以來的漸進(jìn)式改革思路，以行政管理體制的層面作為高官問責(zé)制度初始構(gòu)建的切入點(diǎn)；而香港則在復(fù)雜的政治環(huán)境和歷史時(shí)期中，構(gòu)建起一種獨(dú)特的政制層面的問責(zé)制度框架。這種選擇的差異性歸因于兩地處于政治發(fā)展中的不同的改革序列。

進(jìn)一步而言，對(duì)于一個(gè)民主欠發(fā)達(dá)地區(qū)的改革戰(zhàn)略而言，首先要保證具備或形成一個(gè)成熟有效的執(zhí)行系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)之上，政制改革的預(yù)期才具有可行性。阿勃貝奇等人曾對(duì)文職官僚和政治家的作用及彼此之間的關(guān)系進(jìn)行了詳盡的跨國(guó)考察，他們提供的證據(jù)表明，文官和政治家這兩個(gè)集團(tuán)扮演著截然不同的角色：“政治家為政治體系提供動(dòng)力，文職官僚則提供穩(wěn)定和均衡?！毕愀垡呀?jīng)擁有了一支成熟發(fā)達(dá)的公務(wù)員隊(duì)伍，這為其政制改革提供了穩(wěn)定持續(xù)的保障，因此復(fù)雜的改革背景催生了香港主要官員問責(zé)制度這個(gè)夾雜著若干嘗試和妥協(xié)成分的政制改革舉措；對(duì)于中國(guó)內(nèi)地而言，政策執(zhí)行阻滯甚至扭曲，依然是在改革進(jìn)程中一直無法擺脫的關(guān)鍵問題之一，大多數(shù)有著良好初衷、但結(jié)果差強(qiáng)人意甚至失效失敗的改革政策，很大程度上都源于政策執(zhí)行和溝通過程的阻滯和扭曲。同時(shí)，內(nèi)地公務(wù)員隊(duì)伍的發(fā)展現(xiàn)狀，還無法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治變遷提供足夠的、持續(xù)的穩(wěn)定力量。因此可以說，基于其制度資源與現(xiàn)狀，中國(guó)內(nèi)地選擇以(狹義的)行政責(zé)任作為高官問責(zé)制度初期構(gòu)建的切入點(diǎn)，是一種理性的和可行的選擇。

事實(shí)上，任何法律制度都是特定社會(huì)背景和政治環(huán)境的產(chǎn)物，世界上并不存在適合于所有社會(huì)環(huán)境的制度。因此，本土的自創(chuàng)式發(fā)展一直與移植模仿并列成為制度設(shè)計(jì)理念的兩種基本途徑。畢竟對(duì)于一項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)而言，適用于本國(guó)的發(fā)展環(huán)境和政治傳統(tǒng)，與制度本身的先進(jìn)性是同等重要的。從這一點(diǎn)上說，中國(guó)內(nèi)地與香港地區(qū)的問責(zé)制度，雖然選擇了不同的設(shè)計(jì)思路，但卻不存在優(yōu)劣之分，因?yàn)閮傻赝瑫r(shí)選擇了以適宜本土發(fā)展作為制度發(fā)展最終的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

(責(zé)任編輯：楊嶸均)