■ 國務院發(fā)展研究中心“應對氣候變化”課題組

建立碳排放交易市場，是發(fā)達國家用較低的成本減排溫室氣體的一種市場化措施。歐盟國家利用這一措施取得明顯成效，歐盟碳排放權交易市場已發(fā)展成為世界最大的碳市場。本文從立法保障、減排指標分配、市場參與主體、交易規(guī)則等方面，簡要總結建立碳市場的國外做法和經(jīng)驗，以便為我國在“十二五”期間逐步建立碳市場提供借鑒。

立法規(guī)范碳市場的建立和發(fā)展

法律是國外建立碳市場的依據(jù)。德國、英國以及歐盟建立碳市場，除依據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》，UNFCCC）及其《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）等國際法外，還制定本國的相關法規(guī)。

德國實施排放權交易制度始于2002年初，到2006年就形成了較全面的相關法律體系和管理制度。法律體系包括《溫室氣體排放交易許可法》、《溫室氣體排放權分配法》、《排放權交易收費規(guī)定》等7部主要法律規(guī)章。

2003年6月，歐盟立法委員會通過排放交易計劃（Emission Trading Scheme，EU ETS）指令，規(guī)定從2005年1月起，包括電力、煉油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等行業(yè)的12000個排放主體，需獲得許可才能排放二氧化碳等溫室氣體（這些主體排放的二氧化碳占歐洲排放總量的46%）。歐盟還設立了某個主體加入“排污交易計劃”的條件：如果從事指令附錄1所列活動，排放量超過規(guī)定的“門檻”，就要納入該計劃。

表1 世界上部分國家或地區(qū)碳市場概況

2008年11月26日，英國議會通過《氣候變化法案》（Climate Change Act），規(guī)定了使用國際減排信用額，實施碳預算計劃，以及通過二次立法明確國內(nèi)排放交易體系等內(nèi)容，從而使排放權交易有法可依。

在美國眾議院批準《美國清潔能源與安全法案》前的2006年，加州政府就立法要求減排溫室氣體，美國至少17個州確定了溫室氣體減排目標。2008年4月3日，加拿大大不列顛哥倫比亞（BC）省環(huán)境廳宣布，將制定“溫室氣體限排與交易法”，形成以市場為基礎的溫室氣體減排交易制度，要求溫室氣體排放量大的企業(yè)參加政府監(jiān)管的排放權交易計劃，通過購買排放權抵消排放指標。

確定碳市場的性質(zhì)和交易品種

世界碳市場有不同類型。從交易品種來源看主要有兩類：配額交易和基于項目的交易，前者是在“總量控制-交易（Cap & trade）”體制下，購買由管理者制定、分配（或拍賣）的減排配額，后者是對新上項目形成減排量的交易；前者為強制性的，后者為自愿性的。從交易品種的金融屬性看，有現(xiàn)貨市場、期貨市場和期指市場。從國別或地區(qū)看，歐盟國家、美國、澳大利亞、新西蘭以及印度已建立了碳排放權交易市場，日本和韓國也啟動了碳市場的相關計劃。世界上部分碳市場的啟動時間、市場性質(zhì)等情況見表1。

表2 世界碳市場上的交易品種及其含義

世界碳市場上的交易品種較多，但不是一般意義上的有形產(chǎn)品，而是以合同形式出現(xiàn)的AAUs、ERUs、CERs、RMUs等排放權信用，其內(nèi)涵及使用范圍見表2。

以公平的原則與公正的程序分配碳減排指標

按照歐盟規(guī)定，2004年3月31日前，每個成員國應按照指令Directive 2003/87/EC附件Ⅲ的要求提交國家分配計劃，將排放控制總量及各相關主體分到的減排配額，以國家分配方案（NAP）的形式上報給歐洲委員會。

制定國家分配方案的原則主要有：

——分配總量應與《議定書》規(guī)定的減排目標一致，要考慮技術減排的潛力；

——以單位產(chǎn)品的平均排放水平為基礎；

——對不同企業(yè)或產(chǎn)業(yè)一視同仁，不得歧視；

——應當包含有對新來者（新項目、新建設等）的規(guī)定；

——應當考慮“提前行動”產(chǎn)業(yè)的貢獻，“排放標準”的制定應當采用最佳適用技術，以保證這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展不受傷害；

——應當考慮能源效率技術的作用；

——制定分配計劃前應當聽取公眾意見（類似于聽證會）；

——應當列出所有參與分配的企業(yè)名單及其配額；

——應當包含對競爭力影響的分析內(nèi)容。

制定國家分配方案分四步：確定可能參加排污權交易的所有企業(yè)名單；確定將排放許可總量分配給所有參與排污權交易的部門；確定產(chǎn)業(yè)部門所分配到的排放許可，分配過程必須透明，且考慮以往的實際排放量；確定各企業(yè)可能分配到的排放許可。

歐盟委員會要求在接到成員國國家分配方案三個月內(nèi)完成對NAP的評估，評價其是否符合ETS指令規(guī)定的標準；若不符合將退回要求全部或部分修改。

制定碳市場交易規(guī)則

碳市場是政策性市場。首先要有交易品種，其次應通過申報、登記、注冊等一系列程序，交易過程必須被記錄，交易價格有底線，交易必須得到有效監(jiān)管。

1．排放權許可額度核定

以德國為例，說明排放權交易企業(yè)和排放權額度核定。

為確定參與計劃的企業(yè)，德國對所有排放二氧化碳的主體進行調(diào)查。按《議定書》和相關法規(guī)要求，超過一定排放量的生產(chǎn)企業(yè)，在與聯(lián)邦環(huán)保局達成自愿協(xié)議的基礎上，經(jīng)審核后才能取得一定數(shù)量的排放權。2002～2003年，德國共調(diào)查3909家企業(yè)，1849家企業(yè)經(jīng)審查后參與了2005～2007年排放權交易。其中，能源設備企業(yè)1234家，占67%；工業(yè)企業(yè)615家，占33%。每個企業(yè)在申報排放權指標時按照技術標準核實二氧化碳排放量。聯(lián)邦環(huán)保局對所有企業(yè)排放情況進行核定。對于特定工業(yè)企業(yè)按行業(yè)現(xiàn)行最高排放量發(fā)放許可。許可額度發(fā)放后，還可以在一定時間內(nèi)變更。

2．排放權交易申報程序

德國排放權交易申報分五步。第一步，由工業(yè)企業(yè)按網(wǎng)上統(tǒng)一格式填報排放權申請書，通過網(wǎng)絡傳到聯(lián)邦環(huán)保局認定的排放權咨詢機構；第二步，咨詢機構將審核意見或建議通過電子郵件反饋給企業(yè)；第三步，工業(yè)企業(yè)按反饋的初審意見將擬申請的排放數(shù)額交聯(lián)邦環(huán)保局排放權交易管理處；第四步，聯(lián)邦環(huán)保局排放權交易處審核申請并計算排放權額度；第五步，聯(lián)邦環(huán)保局排放權管理處將核定的排放權通知下達給工業(yè)企業(yè)。

如果生產(chǎn)企業(yè)屬于州管轄，則要先向州環(huán)保局申報并審核，再由州政府向聯(lián)邦政府環(huán)保局申請；如果企業(yè)屬于聯(lián)邦政府，直接向聯(lián)邦環(huán)保局申請。只有聯(lián)邦政府環(huán)保部門才是惟一受理并分配排放權的部門。

3．交易信息登錄和跟蹤

登錄體系較多，如英國的排放交易體系、法國的CDC Ixias和美國二氧化硫交易制度采用的PQA系統(tǒng)等。歐洲執(zhí)委會制訂了登錄法規(guī)，以確保各國政府依照相同規(guī)定設立系統(tǒng)，避免市場混亂或相互孤立。

歐盟排放交易體系通過交易市場或交易所交易，其中3/4的交易活動通過場外柜臺和雙邊交易完成。半數(shù)以上的柜臺交易通過交易所交割結算。

可交易的品種以電子形式存在于登錄體系中。排放權額度的轉(zhuǎn)讓或買進，將通過國家登記被跟蹤與記錄。交易后還要辦理相應的排放權額度變化手續(xù)。

4．交易價格及其特點

碳市場有一級市場和二級市場之分，一級市場的信用額度一般由國家免費分配，一些國家規(guī)定其中的一部分也可以通過拍賣取得。

歐盟配額EUA價格由許可量供求關系、煤炭和天然氣價格中間價（預測的基準價）等因素決定，并且高于CERs價格，后者的價格約為前者的85%。二級市場單位二氧化碳當量的價格則隨行就市。

對歐盟碳市場試點階段的評估，發(fā)現(xiàn)三個教訓。第一，排放數(shù)據(jù)準確對設定控制的總量，實現(xiàn)減排目標十分必要。第二，計劃必須有足夠的實施時間以影響企業(yè)投資決策。第三，額度分配方法對政府和行業(yè)管理均產(chǎn)生重要影響。一般地，免費分配可使項目參與者創(chuàng)造或轉(zhuǎn)移大量財富，而拍賣則可能形成政府收入，用于降低低收入人群稅負、支持低碳技術研發(fā)等多種用途。

5．交易費征收及其用途

據(jù)有關法規(guī)，德國獲得排放權交易的企業(yè)應繳納的費用主要有以下一些：

開戶費。每個企業(yè)每年200歐元；登記管理費分為固定費用和浮動費用兩部分，其中固定費用根據(jù)設備排放二氧化碳的多少分檔次收取，排放量在150萬噸以下為3200歐元，151萬～300萬噸為6400歐元，301萬噸以上9600歐元。浮動費用對某些特殊設備，根據(jù)排放量和行業(yè)性質(zhì)，采取超額累進方式，每噸收費在0.015和0.035歐元之間。

交易費。在完成交易后，聯(lián)邦環(huán)保局收管理費。一般采取累進制征收，對交易量在1萬～2.5萬噸之間的，收費1.25萬～2萬歐元。

罰金。對超過核定量又不購買排放權的企業(yè)，按照每噸第一年40歐元、第二年100歐元、第三年200歐元的標準處罰。

聯(lián)邦環(huán)保局收取的費用，主要用于管理機構的日常業(yè)務和辦公經(jīng)費，剩余部分由聯(lián)邦政府投資于可再生能源的開發(fā)利用。

碳市場的參與主體

碳市場的參與主體眾多，包括買賣雙方、認證者（對交易量和交易企業(yè)資質(zhì)等認證的第三方）、規(guī)則制定者、交易平臺（交易所、交易信息中心）、銀行和保險等金融機構、監(jiān)管者等。

賣方是排放權所有者，在國家分配排放權后，通過內(nèi)部減排后剩余配額進入市場交易；不夠者須購入指標以抵消超過排放權部分的排放量，構成直接買方。

德國碳市場管理機構設在環(huán)境部。其主要任務：一是建立健全排放權交易管理和監(jiān)督體系，并根據(jù)已有實踐調(diào)整和規(guī)范管理部門的職能；二是對現(xiàn)有排放交易法律法規(guī)的實施效果進行評價，在必要情況下進行補充和修改；三是加強與歐盟及其成員國在政策制定、排放交易等方面的合作與交流。

CDM市場參與主體很多，賣家主要是發(fā)展中國家的企業(yè)，買家則是發(fā)達國家的企業(yè)；發(fā)達國家企業(yè)參與CDM項目主要出于成本的考慮。此外，發(fā)達國家企業(yè)通過CDM項目還可以向發(fā)展中國家出口設備，提高產(chǎn)品的市場份額。發(fā)展中國家企業(yè)賣出的減排指標，經(jīng)由世界銀行等機構參與的國際碳基金或公司購買，再進入發(fā)達國家市場。世界銀行為首的多邊基金，政府基金，商業(yè)或發(fā)展銀行，多邊機構，合同雙方，中間商等，構成七類買家。

對建立我國碳市場的啟示與建議

在應對全球氣候變化的大背景下，以合理的成本減排溫室氣體成為世界各國的首選。發(fā)達國家建立碳市場的做法和經(jīng)驗，值得借鑒?！笆濉逼陂g，我國將“逐步建立碳排放交易市場”。為促進我國碳市場的健康發(fā)展，建議如下。

1．公平分配排放權，通過試點發(fā)現(xiàn)問題并逐步完善相關制度

從國外經(jīng)驗看，在弄清二氧化碳排放情況的基礎上，政府依法進行碳減排指標分解并下達給企業(yè)，是碳市場建立的前提。如果沒有總量控制約束，企業(yè)向大氣層排放二氧化碳是免費使用全球性的“公共資源”。只有實行排放總量控制才使得二氧化碳排放權成為稀缺資源，市場才能夠成立。在我國“十二五”規(guī)劃綱要確立了碳減排指標具有約束性的條件下，迫切需要將約束性指標分解并下達給企業(yè)，使之成為政府對企業(yè)完成減排指標情況的考核依據(jù)。

我國已有北京、上海、天津等數(shù)量眾多的交易所，但大多“有場無市”，處于虧損狀態(tài)。因此，應開展碳市場的深入研究，進行必要的試點，發(fā)現(xiàn)已有排放權交易市場、碳交易所在運行過程中的存在問題，分析問題的原因，以便調(diào)整相關政策和制度安排，從而為碳市場的建立和發(fā)展創(chuàng)造條件。

2．建立規(guī)章制度，規(guī)范碳市場的發(fā)展

在我國，與碳市場類似的市場，如股市、期市等并不少見。由于缺乏相應規(guī)則，在市場運行中出現(xiàn)了這樣或那樣的問題。因此，只有制定一整套的制度或相關規(guī)則，以保證我國碳市場的自由、公平交易和總量控制目標的實現(xiàn)。為了促進碳市場的健康發(fā)展，需要建立的規(guī)章制度有：準入制度、管理制度、信息報告制度、監(jiān)督制度等。碳市場的參與者眾多，包括買賣雙方、第三方服務性企業(yè)、規(guī)則制定者、監(jiān)管者等，應規(guī)范相關主體行為，使我國碳市場的建立開好頭，并得到健康、持續(xù)發(fā)展。

3．開展立法研究，確立碳排放權交易的合法性

建立我國的碳市場，應先解決碳排放權交易的合法性問題。我國的《行政許可法》第九條規(guī)定，行政許可不能轉(zhuǎn)讓；雖然第十二條規(guī)定了涉及國家安全、公共安全、特殊行業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護以及法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的事項。換句話說，我國建立碳市場尚沒有法律依據(jù)。因此，短期可出臺排污權交易管理辦法；長期來看，應開展應對氣候變化的相關法律研究，在相關立法中規(guī)定碳市場的合法性，以使碳市場的建立和運行有法可依。

國務院發(fā)展研究中心“應對氣候變化”課題組

負責人：劉世錦

執(zhí)筆：周宏春

哥本哈根世界氣候大會現(xiàn)場