■ 賈若祥 侯曉麗

我國長期以來積極探索各種應對貧困和提高貧困人口收入的方式方法，取得了顯著成效，貧困面和貧困層度都在不同層度上得到較大緩解，貧困地區(qū)的空間分布與傳統(tǒng)的十八片相比發(fā)生了較大變化。當前，貧困地區(qū)在空間分布上呈現(xiàn)與生態(tài)脆弱地區(qū)高度耦合的格局，山區(qū)、丘陵地區(qū)、限制開發(fā)區(qū)域成為貧困人口最為集中的區(qū)域。隨著科學發(fā)展觀的深入貫徹落實，國家更加注重保障和改善民生，以政府基本公共服務為主要內容的社會保障體系正在不斷完善，其保障層度和保障覆蓋面都得到很大提高，貧困地區(qū)的貧困人口在國家社會保障體系中得到很大收益，從較大層度上緩解了絕對貧困現(xiàn)象。在這一大背景下，我國應該如何針對貧困地區(qū)分布的新格局推進今后的扶貧開發(fā)工作，對于確保我國全面小康社會宏偉目標的實現(xiàn)尤為重要。

貧困地區(qū)分布新格局

1994年劃定592個國家扶貧工作重點縣，距今已有16年多了，各地經濟社會形勢發(fā)生很大變化，貧困人口的分布也隨之產生了新變化。一些資源富集地區(qū)由于資源的大規(guī)模的開發(fā)，地區(qū)經濟發(fā)展水平和人均收入水平有了很大提高，顯然這些地區(qū)不應再列為貧困地區(qū)加以扶持。我國提出要在2020年實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，其中不斷改善和提高人民生活水平是全面建設小康社會的出發(fā)點和最終落著點，要實現(xiàn)全面小康社會，必須要解決貧困人口和貧困地區(qū)的絕對貧困問題，這對于確保全體人民共享改革發(fā)展成果具有重大意義，也是今后一段時期我國必須抓緊抓好的重要歷史任務。我國在2000年的時候已經基本實現(xiàn)了總體小康，我們認為到2020年我國實現(xiàn)全面小康的時候，貧困人口的收入（城鎮(zhèn)居民可支配收入和農村居民純收入）應該達到2000年全國平均的人均收入水平，貧困地區(qū)的人均GDP應該達到2000年我國全國的人均GDP水平。如果能夠實現(xiàn)上述兩個目標，我們認為到2020年的時候，我國就基本解決了絕對貧困人口和絕對貧困地區(qū)的貧困問題，從而為實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標奠定堅實的基礎。根據(jù)上述標準，全國有479個縣低于這一標準。我國要在今后十年的時間內，解決上述絕對貧困問題，才能實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，時間非常緊迫，任務十分艱巨。

表1 我國十三個主要貧困片區(qū)主要類型

從我國貧困縣（旗、市）的空間分布來看，我國的貧困縣絕大部分都是分布在山區(qū)或高原山區(qū)，特別是群山連綿區(qū)，更是呈現(xiàn)集中分布的狀態(tài)。除去少數(shù)呈現(xiàn)離散分布的縣之外，我國集中連片分布或基本呈現(xiàn)集中連片分布的貧困縣共計373個可以分為烏蒙山區(qū)、橫斷山區(qū)、秦巴山區(qū)、六盤山及隴中南地區(qū)、武陵山區(qū)、呂梁山區(qū)、太行山區(qū)、大小興安嶺南麓、南疆地區(qū)、三江源地區(qū)、桂黔川滇毗鄰地區(qū)、贛南地區(qū)、瓊中地區(qū)共計13個片區(qū)，約170萬平方公里，1.19億人，其中1.04億鄉(xiāng)村人口。

貧困地區(qū)分布的主要特點和類型

（一）主要特點

如果將本研究提出的貧困地區(qū)與國家592個國家扶貧工作重點縣的空間分布進行比對，則可以發(fā)現(xiàn)兩者之間具有如下特點。一是在空間上具有較高的重合性，特別是對于西部集中連片較大的貧困地區(qū)來說，兩者之間在空間上的重合度很高，而且按照本研究所確定的貧困地區(qū)往往都是分布在國家592個國家扶貧工作重點縣集中連片分布的核心區(qū)內。二是本研究中確定的貧困地區(qū)在中部、東北等部分省份在空間分布上呈現(xiàn)離散化的狀態(tài)。比如在安徽、江西、黑龍江等省份，本研究提出的貧困地區(qū)在空間上基本上呈現(xiàn)離散化的分布狀態(tài)，而按照國家592個國家扶貧工作重點縣的分布，在這些地區(qū)則是集中連片分布。三是貧困地區(qū)有至東向西、由北向南逐步增多的趨勢。與國家592個國家扶貧工作重點縣的空間分布相比，本研究中提出的貧困地區(qū)更多是集中在西南部地區(qū)，這在一定程度上也說明西南部地區(qū)是我國今后扶貧攻堅的重點和難點地區(qū)，其他區(qū)位條件相對較好，位于平原地區(qū)的貧困縣基本上已經擺脫或初步擺脫貧困。

（二）主要類型

1.生態(tài)脆弱型集中連片貧困地區(qū)

通過將本研究中提出的貧困地區(qū)與我國提出的限制開發(fā)區(qū)域、山區(qū)、丘陵和平原縣進行對比，可以發(fā)現(xiàn)本研究中提出的貧困地區(qū)與上述生態(tài)脆弱地區(qū)具有較高的重合性。在對比中可以發(fā)現(xiàn)，屬于限制開發(fā)區(qū)的縣的數(shù)量占據(jù)50%以上的地區(qū)有秦巴山區(qū)、呂梁山區(qū)、三江源地區(qū)和瓊中地區(qū)，按照國家的主體功能區(qū)規(guī)劃，這些地區(qū)屬于重要的生態(tài)保護區(qū)，按照本研究劃分的貧困地區(qū)范圍，這些地區(qū)又是集中連片貧困地區(qū)，這些地區(qū)是集生態(tài)保護與集中連片貧困的特征為一體的地區(qū)，屬于生態(tài)脆弱型集中連片貧困地區(qū)。對于生態(tài)脆弱型集中連片貧困地區(qū)，今后在扶貧開發(fā)的過程中要重點推進生態(tài)移民，在條件適宜地區(qū)同時推進就地扶貧。

2.生存條件待改善型集中連片貧困地區(qū)

除了上述地區(qū)之外，還有烏蒙山區(qū)、桂黔滇毗鄰地區(qū)、六盤山及隴中南地區(qū)、橫斷山區(qū)、武陵山區(qū)、太行山區(qū)、大小興安嶺南麓、贛南地區(qū)、南疆地區(qū)，在這些地區(qū)中，盡管限制開發(fā)區(qū)的縣數(shù)沒有超過50%，但是大多也是山區(qū)、丘陵區(qū)，只有極少數(shù)的平原區(qū)，生態(tài)環(huán)境也比較重要，但是這些地區(qū)從總體來看還是有適宜集聚人口和產業(yè)的空間，可以通過不斷改善當?shù)氐纳a生活條件，促進人口向中心城鎮(zhèn)集聚，推進脫貧致富。因此，此類地區(qū)可以被分類為生存條件待改善型集中連片貧困地區(qū)。對于生存條件待改善型集中連片貧困地區(qū)，主要是通過不斷改善當?shù)氐纳a生活條件，按照“點狀開發(fā)、面上保護”的思路，推進此類地區(qū)開發(fā)。

主要貧困地區(qū)致貧成因分析

（一）生產生活條件十分惡劣，自然災害多

從我國集中連片貧困地區(qū)的分布來看，目前的貧困地區(qū)大部分都分布在山區(qū)、丘陵區(qū)和高原區(qū)，生產生活條件十分惡劣，泥石流、滑坡、石漠化、水土流失、澇災、旱災、凍災等自然災害頻發(fā)。早先處于平原地區(qū)，由于人多地少而造成集中連片貧困地區(qū)，經過國家的扶貧開發(fā)和自身發(fā)展，當?shù)氐幕A條件得到很大改善，青壯年中外出務工人員增多，此類區(qū)域大部分已經擺脫或初步擺脫貧困。當前剩余的集中連片貧困地區(qū)大部分主要集中在生產和生活條件十分惡劣，自然災害頻發(fā)的地區(qū)。從本研究所列舉的13個集中連片貧困地區(qū)的空間分布來看，這些地區(qū)幾乎全部分布在山區(qū)、丘陵區(qū)和高原區(qū)等生產生活條件惡劣區(qū)。

（二）基本公共服務滯后，自我發(fā)展能力弱

當前我國集中連片貧困地區(qū)主要集中在山區(qū)、丘陵區(qū)和高原區(qū)的現(xiàn)實決定了這些區(qū)域的基礎設施建設比較滯后，再加上長期以來我國基本公共服務區(qū)域之間的巨大差距，落后地區(qū)特別是貧困地區(qū)的基本公共服務發(fā)展十分滯后，教育、衛(wèi)生等基本公共服務在質和量上都存在嚴重不足，貧困地區(qū)青壯年缺乏必要的勞動培訓，致使勞動力素質低下，只能從事簡單的體力勞動或別人不愿從事的臟累差或危險性工作，自我發(fā)展能力弱。貧困地區(qū)基本公共服務特別是教育十分滯后。在集中連片貧困地區(qū)，由于交通不便，居民居住分散，教育設施十分落后，師資力量薄弱，使得貧困地區(qū)的兒童和青少年在一開始就在教育上與發(fā)達地區(qū)拉開了巨大的差距，并由此形成惡性循環(huán)。

（三）生態(tài)環(huán)境保護任務重，缺乏足夠的生態(tài)補償資金

從目前我國集中連片貧困地區(qū)的空間分布來看，集中連片貧困地區(qū)的分布與我國重要生態(tài)功能區(qū)的分布在空間呈現(xiàn)高度的一致性。很多集中連片貧困地區(qū)往往也是我國重要的森林生態(tài)功能區(qū)、草原濕地保護區(qū)、沙漠化治理區(qū)、石漠化治理區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等各類生態(tài)功能區(qū)。此類區(qū)域由于生產生活條件惡劣，農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)的生產效益非常低下，僅僅依靠農業(yè)難以脫貧致富，對于這些處于山區(qū)高原區(qū)的集中連片貧困地區(qū)來說更是如此。為了加強生態(tài)環(huán)境保護，國家對于此類地區(qū)有礙于生態(tài)環(huán)境保護的經濟開發(fā)活動進行了種種限制，比如開展了天然林保護工程、生態(tài)林保護工程、三北防護林工程、長防林工程、退耕還林工程、退牧還草工程等眾多的生態(tài)環(huán)境保護工程，這些工程對于推進這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護起到了非常重要的作用，但是由于我國生態(tài)補償機制不健全，各類工程對于農戶、林戶、牧戶的補償標準非常低，很多甚至都不能達到原來從事農業(yè)生產時的收入，而且補償?shù)钠谙抟膊婚L，使得這些地區(qū)的居民既很難依靠發(fā)展當?shù)氐霓r業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)走向脫貧致富的路子，也很難依靠國家的生態(tài)補償走向脫貧致富的路子。在國家對生態(tài)環(huán)境保護不斷重視的形勢下，這些地區(qū)就面臨這脫貧致富和生態(tài)環(huán)境保護的雙重壓力。

扶貧開發(fā)新思路

（一）完善扶貧戰(zhàn)略和政策，提高扶貧政策的針對性和有效性

下一個10年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施，對于確保我國實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標具有重要意義，而且經過長期的扶貧開發(fā)，比較容易脫貧的貧困人口和貧困地區(qū)大都實現(xiàn)了脫貧致富，剩下的貧困人口和貧困地區(qū)大都是扶貧開發(fā)的攻堅區(qū)和難點區(qū)，因此，我國下一個10年的扶貧開發(fā)任務將會更加艱巨，難度也會更大。當然，隨著我國農村社會保障體系的不斷健全，一些極端貧困人群的基本生活保障將為農村的社會保障體系所覆蓋，在這一大背景下，我國下一個10年扶貧開發(fā)的重點任務也會實現(xiàn)由保障貧困人口溫飽問題向保障貧困人口溫飽并實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)步致富轉變，在下一個10年的扶貧開發(fā)過程中，將會形成貧困人口“基本生活靠最低保障，脫貧致富靠扶貧開發(fā)”的新機制。因此，不斷完善扶貧戰(zhàn)略和政策，提高扶貧政策的針對性和有效性，對于確保我國下一個10年扶貧戰(zhàn)略的順利實施具有重要意義。積極探索建立貧困人口識別機制、分類幫扶機制、動態(tài)監(jiān)管機制，力爭做到準確識別貧困人口，提高政策的針對性和有效性。對經過甄別的農村低保對象，力爭做到應保盡保，通過救濟式扶貧解決其基本生活問題；對農村具有勞動能力的扶貧對象，根據(jù)不同情況給予貸款貼息、產業(yè)扶持、轉移培訓等方面的扶持，通過開發(fā)式扶貧促其脫貧致富。通過救濟式扶貧與開發(fā)式扶貧的有機結合，實現(xiàn)對貧困地區(qū)農村貧困人口既全面扶持，又做到因戶施策，可大大提高扶貧政策的針對性和有效性。

（二）穩(wěn)步推進生態(tài)移民扶貧，注重扶貧與生態(tài)保護的結合

針對我國貧困地區(qū)與限制開發(fā)區(qū)域在空間上具有較高重合度的現(xiàn)實，要積極推進生態(tài)移民扶貧，實現(xiàn)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護的很好銜接。生態(tài)移民是指為了保護和修復重點生態(tài)地區(qū)的生態(tài)而進行的移民，就生態(tài)移民扶貧來說，是指將生活在重要生態(tài)功能區(qū)或自然條件十分惡劣地區(qū)不適合就地扶貧的居民搬遷出來進行扶貧的做法，這樣做的目的，是為了更好實現(xiàn)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護的結合，實現(xiàn)富一方群眾與保護一方生態(tài)的雙贏。目前，國務院已經頒布實施了國家主體功能區(qū)規(guī)劃，對于規(guī)劃中的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內的貧困人口，今后要根據(jù)國家財力和貧困人口的實際情況，穩(wěn)步推進生態(tài)移民扶貧，實現(xiàn)這些區(qū)域內人口的整體外遷。對生活在這些區(qū)域內暫時不外遷的居民來說，也要按照“點狀開發(fā)”的開發(fā)模式，促進人口向生產生活條件較好的中心城鎮(zhèn)集中，從而實現(xiàn)整體上的“內聚外遷”。需要推進生態(tài)移民的主要有三類：一是生活在自然條件惡劣、缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困群眾；二是生活在水源涵養(yǎng)林區(qū)、自然保護區(qū)等生態(tài)位置重要、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的農牧民；三是受地質災害威脅嚴重，需要避險搬遷的群眾。上述區(qū)域有很多是國家主體功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，是典型的一方水土很難養(yǎng)活一方人的地區(qū)，更難富裕一方人，因此，需要穩(wěn)步推進生態(tài)移民，通過先行開展試點，以整村、整社整體搬遷為主，做到實施一個生態(tài)移民項目，解決一方人脫貧，改善一方生態(tài)環(huán)境，安置好一方群眾，帶動一方群眾致富。

（三）結合產業(yè)化扶貧，提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力

產業(yè)化扶貧是增強貧困人口“造血”功能和提高自我發(fā)展能力的很好方式，也是推進貧困人口在脫貧基礎上實現(xiàn)穩(wěn)步致富的重要保障。我國要在2020年實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，不僅要解決絕對貧困人口的貧困問題，而且還要保障這些人口能夠穩(wěn)步走向致富的道路，與全國人民一道分享我國經濟社會快速發(fā)展的成果。實行產業(yè)化扶貧，還可以調動貧困人口參與脫貧致富的主動性，實現(xiàn)由以往被動扶貧向主動脫貧的轉變，提高貧困人口的參與性、主動性和責任心。產業(yè)化扶貧，一是要積極發(fā)揮貧困地區(qū)的比較優(yōu)勢，積極推進貧困地區(qū)資源優(yōu)勢向產業(yè)優(yōu)勢轉變。貧困地區(qū)在發(fā)展生態(tài)農業(yè)、特色農業(yè)、風俗旅游、紅色旅游等方面往往具有獨特的比較優(yōu)勢，但是由于缺乏戰(zhàn)略投資者，資源、資本、管理和市場之間很難形成有效對接。貧困地區(qū)要結合國家的相關扶持政策，積極引進戰(zhàn)略投資者，引進先進的管理模式，促進資源優(yōu)勢向產業(yè)優(yōu)勢的轉變，培育符合國家產業(yè)導向的新的產業(yè)增長點。二是調整國家的相關財稅政策，讓貧困地區(qū)在資源開發(fā)過程中能夠得到更大收益。我國有不少貧困地區(qū)往往也是資源富集地區(qū)，如煤炭、石油、天然氣、水電、有色金屬、黑色金屬礦產等，國家要調整相關財稅政策，是這些貧困地區(qū)能夠在資源開發(fā)過程中能夠有更多的收益。