□易崢英 段 明

從公司法視野看高校治理模式的改革

□易崢英 段 明

已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國有公司與高等院校在投資主體、主管行政機(jī)構(gòu)、獨立的市場經(jīng)濟(jì)主體等方面都有許多相似之處，這使得高校治理模式改革借鑒國有公司現(xiàn)代企業(yè)制度改革的成功經(jīng)驗成為可能。在比較國有公司與高校外部屬性的相似性基礎(chǔ)上，借鑒國有公司的現(xiàn)代企業(yè)治理模式，提出了當(dāng)前高等院校治理模式改革的設(shè)想。

現(xiàn)代企業(yè)制度；國有公司；治理模式

公司與高等院校都是市場經(jīng)濟(jì)的主體，都具體獨立的法人資格，已經(jīng)歷過國有企業(yè)改革并根據(jù)《公司法》、《全民所有制企業(yè)法》等民商法建立起現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)特別是國有上市公司與高等院校之間，有許多相似之處，譬如：都由國家投資設(shè)立、都有相應(yīng)的行政主管部門、都是獨立承擔(dān)責(zé)任、具有一定的社會事業(yè)性質(zhì)（只是學(xué)校的社會事業(yè)性質(zhì)、公益性訴求高于企業(yè)）。國有企業(yè)經(jīng)過多年的市場經(jīng)濟(jì)沖擊，已基本完成改制，建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度，法人治理結(jié)構(gòu)日趨完善，能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而學(xué)校卻一直沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代的管理體制—黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，其管理弊端日趨明顯，已不能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代政治文明的發(fā)展。中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于貫徹實施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》第九條明確提出要爭創(chuàng)國家教育綜合改革示范區(qū)，要擴(kuò)大高等教育辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)高等學(xué)校治理模式改革。但改革方向何去何從呢？

由于國有企業(yè)，特別是國有上市企業(yè)與高等院校之間在外部存在諸多相似性，這使得高職院校的治理模式改革有可能借鑒國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革的成功經(jīng)驗。盡管國有上市公司不是高等院校治理結(jié)構(gòu)改革的終極目標(biāo)，但對高等院校治理結(jié)構(gòu)的改革也具有一定的啟示作用。

一、國有企業(yè)與高校之間外部屬性的相似性

（一）同屬市場經(jīng)濟(jì)主體之法人

從民法的角度來看，法人是一種享有民事主體資格的組織，它和自然人一樣，同屬于民事主體的范圍，而且是民事主體中的重要組成部分，根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，法人主要被區(qū)分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人兩大類。企業(yè)法人是指從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動，以獲取利潤、創(chuàng)造社會財富、擴(kuò)大社會積累為目的的法人，相當(dāng)于傳統(tǒng)民法理論中的營利性社團(tuán)法人。高等院校屬于事業(yè)單位法人，《教育法》第三十一條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任,學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)興辦的校辦產(chǎn)業(yè)獨立承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

從法人財產(chǎn)的獨立性、人格的獨立性和責(zé)任的獨立性來分析，高等院校和其他任何企業(yè)一樣，都具有獨立的財產(chǎn)、獨立的人格、獨立的責(zé)任，而正是這種特性要求高等院校也應(yīng)該與企業(yè)一樣，擁有一套能夠規(guī)范其作為法人的內(nèi)部運行機(jī)制，包括職工代表大會制度。

（二）都屬于國家投資設(shè)立的法人，有對國家財產(chǎn)進(jìn)行管理和對國有資產(chǎn)增值保值的權(quán)利和義務(wù)

《全民所有制企業(yè)法》第二條規(guī)定：“全民所有制工業(yè)企業(yè)的財產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理。企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利?！薄督逃ā返谖迨龡l規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和個人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級人民政府可以給予適當(dāng)支持。”《教育法》第三十一條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格?！袚?dān)民事責(zé)任學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有?！?/p>

除民辦高校之外，高等院校同全民所有企業(yè)一樣國家所有，都一樣有著一定的管理國家財產(chǎn)和國有資產(chǎn)保值增值的義務(wù)。

（三）都有主管的政府部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員安排都受到一定限制

國有企業(yè)的主管部門是各層次的國資委，而高等院校的主管部門是國家教育部以及各級教育行政部門。因此，兩者有一定的公法性質(zhì)，兩主體都沒有自己獨立運行的權(quán)力機(jī)構(gòu)，只有權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而且執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人事任免權(quán)、罷免權(quán)都受到一定的限制。

（四）都具有一定的社會事業(yè)性質(zhì)

國有企業(yè)和其他民營企業(yè)盡管都是企業(yè)，但國有企業(yè)、特別是國有大型企業(yè)卻要承擔(dān)許多的社會責(zé)任，具有一定的社會事業(yè)性質(zhì)，譬如:電信、郵政、銀行等類型企業(yè)，盡管都是企業(yè)，但他們不能夠完全按照企業(yè)的方式運作，他們因其社會事業(yè)性質(zhì)導(dǎo)致其特殊的社會地位。學(xué)校的社會事業(yè)性質(zhì)則比國有企業(yè)更加純粹，關(guān)系到社會的和諧發(fā)展。因此，正如勞凱聲教授所稱的那樣，國有企業(yè)和高等院校都具有一定的公益性訴求。

二、我國高校治理模式存在的問題

（一）高校外部管理關(guān)系存在的問題

外部管理關(guān)系或者是外部治理模式是指大學(xué)作為一個獨立的法人，在與其他行政主體或是民事主體之間法律關(guān)系。從目前的治理模式來看，主要指大學(xué)與政府之間，以及政府與其他相關(guān)投資主體之間的關(guān)系。大學(xué)與其他民事主體之間的關(guān)系我們認(rèn)為這個隸屬民法調(diào)整的范圍，對大學(xué)的管理體制并不構(gòu)成影響。因此，我們考量學(xué)院的外部管理關(guān)系主要考量大學(xué)與政府之間的關(guān)系以及大學(xué)與其他投資主體之間的關(guān)系。

目前，大學(xué)與政府之間的關(guān)系主要存在以下幾個問題：一是大學(xué)的獨立法人地位沒有完全確立，政府對于大學(xué)管得夠死，也就是說大學(xué)與政府之間存在嚴(yán)重的依附關(guān)系，大學(xué)處于一種被管理、被控制和服從的地位，政府則集舉辦權(quán)、管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)于一身，大權(quán)獨攬，大學(xué)很難具有法律意義上的獨立人格，很難實現(xiàn)意思自治的自由，盡管《高等教育法》已經(jīng)明確了高校的法人地位，但是由于計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的國家對高校的管理體制使得高校并不能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的法人治理與自治[1]；二是學(xué)校的行政地位明顯超然于法人地位，對于一個高校的定位，在目前的機(jī)制下，首先考慮的是該高校的行政級別，其行政級別直接決定了該高校的法律地位與社會地位，級別不同所占有與使用的資源也完全不同，作為獨立于政府的社會組織而言，對于行政的權(quán)力的重視必然導(dǎo)致其行政化趨勢，也必然導(dǎo)致大學(xué)價值觀的行政化，追求行政地位的價值取向必然導(dǎo)致對政府的決策與政府官員的亦步亦趨，從而導(dǎo)致高校的獨立法人地位無法凸顯，大學(xué)自然而然成為政府的附庸，這本身并不是大學(xué)的過錯，而是因為目前大學(xué)與政府之間的由計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理體制與傳統(tǒng)的一種必然結(jié)果。

大學(xué)與其他投資主體之間的關(guān)系，由于公立大學(xué)的投資主體的唯一性，導(dǎo)致其他意預(yù)投資的主體無法解決投資的產(chǎn)權(quán)問題，致使社會的其他投資主體對于投資公立高校的投入與產(chǎn)出之間具有不可確定性與存在較大的風(fēng)險。盡管近些年來，不少高校成立董事會，但是這些董事會的董事大多為名譽董事，只出資不具有管理權(quán)，即使有一定的管理或者參議權(quán)，但是并不具有投資回報的功能，從而導(dǎo)致其他社會投資主體對于投資公立高校興趣不大，捐資的積極性也不高。

（二）高校內(nèi)部管理法律關(guān)系存在的問題

高校的內(nèi)部管理法律關(guān)系是指學(xué)校與其內(nèi)部主體之間的所形成的受法律調(diào)整的法律關(guān)系，內(nèi)部管理法律關(guān)系同其他法律關(guān)系一樣存在主體、客體與內(nèi)容三個要素，主體包括教師、職工與管理層，客體指學(xué)校內(nèi)部管理關(guān)系當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)所指向的對象，包括物質(zhì)、行為和精神財富；內(nèi)容是指主體之間所形成的權(quán)利義務(wù)，主要有行政管理的權(quán)利與義務(wù)，學(xué)術(shù)權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)。從目前來看高校內(nèi)部管理的法律關(guān)系主要存在以下幾個問題：行政管理的權(quán)利與義務(wù)之間不明確，行使權(quán)利的主體之間定位于職能不清晰；學(xué)術(shù)權(quán)力被行政管理權(quán)力不斷弱化，監(jiān)督權(quán)在體制內(nèi)進(jìn)行，教職工大會的民主監(jiān)督權(quán)也很難得制度上予以體現(xiàn)。

三、借鑒與反思—高校治理結(jié)構(gòu)改革之設(shè)想

國有公司與高等院校在法律地位、對外承擔(dān)責(zé)任、對國家承當(dāng)國有資產(chǎn)的管理責(zé)任以及都有自己相對應(yīng)的主管行政部門等許多方面均具有相似性。國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革的成功，為高校的治理模式改革提供了很好的借鑒。

（一）理順外部關(guān)系——政府與高校關(guān)系的重構(gòu)

政府與高校之間的管理與被管理、控制與被控制關(guān)系顯然與高校的自治與獨立的法人地位是不相符的，重構(gòu)政府與高校之間的關(guān)系是高校治理模式改革的重點和根本，只有政府與高校之間的關(guān)系理順，才能夠真正發(fā)揮大學(xué)自治的精神，才能夠真正理順高校的內(nèi)部管理關(guān)系，推進(jìn)我國高校管理改革。

1.政府與高校應(yīng)該是投資人與被投資人的關(guān)系。這首先解決了高校與政府之間關(guān)系構(gòu)建的基礎(chǔ)是什么的問題？解決這個問題其他問題也就迎刃而解。從《國有獨資企業(yè)法》的規(guī)定中我們不難看出，政府與國有企業(yè)的關(guān)系是一種投資人與被投資人的關(guān)系，也就是股東與企業(yè)之間的關(guān)系。政府設(shè)立國有企業(yè)的目的是為了使國有資產(chǎn)增值保值、控制國民經(jīng)濟(jì)命脈。我們可以大膽假設(shè)，如果把高校甚至學(xué)校當(dāng)做是一國有獨資企業(yè)，除了政府設(shè)立高校還有其他公共利益訴求之外，高校與國有企業(yè)之間并沒有很大的區(qū)別。

事實上政府與高校之間的關(guān)系就是投資人與被投資人的關(guān)系，只不過此時的投資人所要求的回報不是資產(chǎn)增長上的回報，而是社會效益和社會公益上的回報，進(jìn)行管理的部門只是由國資委轉(zhuǎn)換為教育行政部門而已。政府與學(xué)校之間的關(guān)系有很多種，也有很多形式，但是只要把握住政府與高校之間最根本的關(guān)系—投資人與被投資人之間的關(guān)系，那么政府與高校之間的一切便變得簡單起來。

2.實行所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)相分離，實現(xiàn)真正的大學(xué)自治?，F(xiàn)在的高校如同之前未進(jìn)行改革的國有企業(yè)，完全屬于計劃管理體制，學(xué)校缺乏真正的自主權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，應(yīng)付檢查、達(dá)標(biāo)、評估成為高校工作的主旋律，高校的管理出現(xiàn)了越來越多的問題，終究原因，無非是高校現(xiàn)行的管理體制已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)在社會發(fā)展的需要，因此，改革現(xiàn)有的管理的體制是高校的唯一出路?，F(xiàn)有管理體制的弊端，最根本的是政府對學(xué)校管得過死，沒有實現(xiàn)大學(xué)自治，沒有將大學(xué)的所有權(quán)與管理經(jīng)營權(quán)分離。在國有企業(yè)改革中通用的道理，在與國有企業(yè)具有眾多相似性的高校中，也應(yīng)該是一樣的，在國有企業(yè)改革中能夠走得通的道路，在高校改革中也是有借鑒意義的。

3.恰當(dāng)?shù)穆男兴袡?quán)人和投資人的職權(quán)。確定了政府與高校之間的關(guān)系，對高校的自主經(jīng)營與管理實施恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，在放權(quán)與監(jiān)督之間找一個平衡，使得政府既能夠?qū)崿F(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，又能夠?qū)崿F(xiàn)學(xué)校的社會價值和社會效益。

4.充分保障其他投資人的合法權(quán)益，使其具有一般股東所應(yīng)具有的職權(quán)。社會上的非政府資本進(jìn)入學(xué)校之后，應(yīng)該保護(hù)他們合法權(quán)益，保證其能夠正當(dāng)履行其作為股東的法定職權(quán)。

（二）三權(quán)分立——內(nèi)部管理機(jī)制的重構(gòu)

外部關(guān)系的理順對于高校內(nèi)部管理關(guān)系的理順與調(diào)整是至關(guān)重要的，政府與學(xué)校關(guān)系調(diào)整之后，內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的調(diào)整更多的應(yīng)該是按照《公司法》的運行體制進(jìn)行。

1.改革權(quán)力機(jī)構(gòu)的確定方式，學(xué)習(xí)和借鑒已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國有獨資企業(yè)的董事、監(jiān)事、總經(jīng)理等人事考核、任免和管理制度，確定學(xué)校的校務(wù)會議組成人員，對現(xiàn)行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

2.改革現(xiàn)有的權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的組成必須有職工代表，該職工代表作為院校的領(lǐng)導(dǎo)班子不是由上級政府或者校長提名任命，而是由職工代表大會選舉產(chǎn)生，并接受其監(jiān)督，定期向職工代表大會匯報工作，職工代表大會有相應(yīng)的提案和罷免權(quán)，相關(guān)制度設(shè)計可參照《選舉法》。

3.擴(kuò)大學(xué)術(shù)權(quán)力，在執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立與其權(quán)力并存的學(xué)術(shù)委員會，制定學(xué)術(shù)權(quán)力的運行機(jī)制，在職工代表大會的基礎(chǔ)上重新構(gòu)建學(xué)術(shù)委員會常務(wù)委員會，學(xué)校的行政事務(wù)由該常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，相關(guān)的制度設(shè)計可以參照《選舉法》。

4.重新構(gòu)建學(xué)校的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，一要擴(kuò)大學(xué)?，F(xiàn)有的審計和監(jiān)察部門的職能和職權(quán);二是學(xué)校的審計和監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)必須由職工代表大會選舉產(chǎn)生，履行相當(dāng)于公司監(jiān)事的職責(zé)，有權(quán)查看學(xué)校賬目，監(jiān)督學(xué)校的管理、教學(xué)、人事、財務(wù)、資產(chǎn)等工作，該職工代表主要向職工代表大會負(fù)責(zé)并匯報工作，同樣由職工代表大會選舉產(chǎn)生，接受職工代表大會的監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)，職工代表大會也有對其的提案和罷免權(quán)，相關(guān)的選舉制度設(shè)計亦可參照《選舉法》。

5.建立三權(quán)分立的高校管理機(jī)制。建立行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分立”的學(xué)校內(nèi)部組織架構(gòu)。政府和相關(guān)的投資人與部分教職工代表為學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，校長以及部分校務(wù)會議成員由其任命，其他校務(wù)會議成員由職工代表大會任命；校長以及校務(wù)會議為權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，受政府以及政府相關(guān)職能部門和學(xué)校職工代表大會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)并向其匯報工作，政府和相關(guān)的投資人與部分教職工代表有權(quán)罷免由其選舉產(chǎn)生的校務(wù)會議成員，職工代表大會有權(quán)向政府提出罷免校務(wù)會議其他人員的議案；學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會及常務(wù)會議為學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行學(xué)校非行政事務(wù)方面的學(xué)術(shù)事務(wù)，對政府以及相關(guān)職能部門和學(xué)校職工代表大會負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督，定期向其匯報工作，政府和學(xué)校職工代表大會有權(quán)罷免由其任命、選舉產(chǎn)生的學(xué)術(shù)委員會成員，教職工代表大會有權(quán)向政府提出罷免其他成員議案；學(xué)校監(jiān)事會是是學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督部門，教職工代表大會選擇產(chǎn)生的職工代表不得少于三分之一，下設(shè)審計和監(jiān)察部門，向政府及職能部門和教職工代表大會負(fù)責(zé)，并匯報工作，政府和學(xué)校教職工代表大會有權(quán)罷免由其選舉產(chǎn)生的監(jiān)事會成員，教職工代表大會有權(quán)向政府提出罷免其他成員議案。政府和相關(guān)投資人、教職工代表大會分別履行股東權(quán)力，校務(wù)會議與學(xué)術(shù)委員會、監(jiān)事會成為學(xué)校三個并存、平等且互不依附、相互監(jiān)督的權(quán)力機(jī)構(gòu)，分別履行學(xué)校行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)；政府考慮學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子搭建的時候，校長、學(xué)術(shù)委員會主席、監(jiān)事會主席應(yīng)該同時考慮，這樣可以從源頭上將行政、學(xué)術(shù)、監(jiān)督權(quán)分開，將三權(quán)分立，使其相互監(jiān)督、相互制約、真正避免行政權(quán)力一權(quán)獨大的局面，從制度上解決近些年來高校不斷出現(xiàn)行政權(quán)力不斷膨脹、學(xué)術(shù)權(quán)力日漸式微以及監(jiān)督權(quán)若有若無的狀態(tài)。

[1]張玉芳.我國高等教育公共治理結(jié)構(gòu)之探索[J].江漢論壇,2008(7)：141-143.

易崢英（1977-），女，江西于都人，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，研究方向為高職教育；段明（1977-），男，江西于都人，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向為教育法、國際法。

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1001-7518（2011）14-0011-03

責(zé)任編輯 夏煥堂