郭德香

論我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制*

郭德香

網(wǎng)絡(luò)銀行的產(chǎn)生和迅速發(fā)展給傳統(tǒng)金融業(yè)帶來(lái)了沖擊，其業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)使傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系陷入了監(jiān)管乏力的困境。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際上較具代表性的網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制模式，從加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的全面監(jiān)管、制定網(wǎng)絡(luò)銀行消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)制度、加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行的管理等方面構(gòu)建多層次的網(wǎng)絡(luò)銀行法律制度，為有效防范網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)銀行健康發(fā)展提供法制保障。

網(wǎng)絡(luò)銀行;監(jiān)管;法律規(guī)制

隨著國(guó)際電子化、信息化進(jìn)程的加快，網(wǎng)絡(luò)銀行漸漸走入了人們的視野，融入了人們的日常生活，網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)已成為銀行業(yè)務(wù)的一個(gè)重要組成部分。我國(guó)加入WOT后，網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展的速度、廣度和深度都有了顯著提高，網(wǎng)絡(luò)銀行在我國(guó)金融體系中的地位日益重要。網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)具有交易行為的虛擬性、跨國(guó)性、對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的依賴性、經(jīng)營(yíng)混業(yè)性等特征，這些特征使得網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)率高、范圍廣、破壞性嚴(yán)重。我國(guó)目前有關(guān)網(wǎng)絡(luò)銀行的法律法規(guī)尚不夠完善，如有關(guān)網(wǎng)絡(luò)銀行交易糾紛的管轄、網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)部監(jiān)管的規(guī)定不夠明確，關(guān)于傳統(tǒng)銀行分業(yè)監(jiān)管與網(wǎng)絡(luò)銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定存在沖突等，這些問(wèn)題已成為制約網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。鑒于此，我國(guó)應(yīng)積極借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行法律制度，為有效防范網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供法制保障。

一、對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)制的必要性

(一)網(wǎng)絡(luò)銀行的概念界定

何謂網(wǎng)絡(luò)銀行?目前國(guó)際社會(huì)對(duì)之并沒(méi)有統(tǒng)一、權(quán)威的定義，一些國(guó)際組織和國(guó)家分別從不同角度對(duì)之進(jìn)行詮釋，典型的有以下四種:第一，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(簡(jiǎn)稱巴塞爾委員會(huì))在其2000年發(fā)布的《電子銀行集團(tuán)活動(dòng)白皮書(shū)》中，稱網(wǎng)絡(luò)銀行為利用電子手段為消費(fèi)者提供金融服務(wù)的銀行，零售業(yè)務(wù)、批發(fā)和大額業(yè)務(wù)是其服務(wù)的重要內(nèi)容。該委員會(huì)2001年5月發(fā)布的《電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則》中將網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)進(jìn)一步完善為:不僅包括“通過(guò)電子渠道提供的零售和小額銀行產(chǎn)品與服務(wù)”，還包括“以電子方式提供的大額電子支付與其他批發(fā)性銀行業(yè)務(wù)”。①第二，歐洲銀行標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)在其1999年發(fā)布的《電子銀行報(bào)告》中，稱“網(wǎng)絡(luò)銀行是指那些利用網(wǎng)絡(luò)為通過(guò)使用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)電視、機(jī)頂盒及其他一些個(gè)人數(shù)字設(shè)備連接上網(wǎng)的消費(fèi)者和中小企業(yè)提供銀行產(chǎn)品服務(wù)的銀行”。第三，美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的定義是:“能使銀行客戶通過(guò)個(gè)人電腦或其他智能裝置進(jìn)入金融產(chǎn)品與服務(wù)的賬戶并獲取一般銀行產(chǎn)品和服務(wù)信息的系統(tǒng)。”②該定義比較明顯地側(cè)重于突出網(wǎng)絡(luò)銀行的業(yè)務(wù)功能。第四，我國(guó)銀監(jiān)會(huì)2006年發(fā)布的《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》認(rèn)為:網(wǎng)絡(luò)銀行是指以商業(yè)銀行為代表、通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，其所依靠的工具網(wǎng)絡(luò)既包括開(kāi)放型的公眾網(wǎng)絡(luò)，也包括專用網(wǎng)絡(luò)。以上關(guān)于網(wǎng)絡(luò)銀行概念的界定盡管表述各異，但都指出了網(wǎng)絡(luò)銀行的實(shí)質(zhì)特征，即網(wǎng)絡(luò)銀行是借助于網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)技術(shù)為客戶提供金融服務(wù)、以商業(yè)銀行為主要代表的金融機(jī)構(gòu)，它是對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)銀行的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，為客戶提供更加高效、快捷的金融服務(wù)的新型銀行。

(二)網(wǎng)絡(luò)銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)

網(wǎng)絡(luò)銀行在為客戶提供方便、快捷的服務(wù)并由此產(chǎn)生高效益的同時(shí)，也面臨許多潛在的風(fēng)險(xiǎn)。第一，相關(guān)法律不完善或相互沖突所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)銀行產(chǎn)生時(shí)間雖然不長(zhǎng)，其發(fā)展速度卻無(wú)與倫比，業(yè)務(wù)量也超常增多，其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的許多問(wèn)題是前所未有的，由此就造成了既有法律制度的滯后、不完善。第二，網(wǎng)絡(luò)銀行自身的特性所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。首先，網(wǎng)絡(luò)銀行高度依賴信息技術(shù)，只要相關(guān)服務(wù)信息如賬號(hào)、密碼等輸入正確，網(wǎng)絡(luò)銀行就完全按照機(jī)器指令進(jìn)行交易而不辨別消費(fèi)者的身份，這種類似于信用證單證相符即放行的機(jī)械操作中存在著極大的法律風(fēng)險(xiǎn)。其次，網(wǎng)絡(luò)銀行交易的瞬時(shí)性使得監(jiān)管部門難以掌握其交易詳情，從而增加了對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行監(jiān)管的難度。最后，網(wǎng)絡(luò)銀行在處理業(yè)務(wù)過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生一些侵害消費(fèi)者合法利益的行為，如未經(jīng)授權(quán)而濫用消費(fèi)者的金融信息等。第三，由于網(wǎng)絡(luò)銀行主要依靠網(wǎng)絡(luò)等信息通訊技術(shù)為客戶提供服務(wù)，其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)跨越國(guó)界的交易，所以網(wǎng)絡(luò)銀行不存在明顯的國(guó)籍屬性，而各國(guó)在立法上并不一致，國(guó)際上也尚未就網(wǎng)絡(luò)銀行的相關(guān)法律問(wèn)題達(dá)成有效的協(xié)議，這樣就容易出現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的司法管轄權(quán)和法律適用方面的沖突。另外，銀行在開(kāi)展跨國(guó)業(yè)務(wù)時(shí)還面臨著了解、熟悉、遵守和正確適用不同國(guó)家法律的重要任務(wù)，這也加重了其法律風(fēng)險(xiǎn)。第四，網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)具有開(kāi)放性，從而存在著安全漏洞，加上當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管法律體系的不完善，這些為網(wǎng)絡(luò)金融犯罪分子提供了可乘之機(jī)。網(wǎng)絡(luò)金融犯罪不僅會(huì)給客戶造成重大損失，也使銀行經(jīng)濟(jì)效益與聲譽(yù)俱損。

(三)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)制的必要性

完善的網(wǎng)絡(luò)銀行法律法規(guī)能夠規(guī)范銀行消費(fèi)者及普通公眾的交易行為，提高其風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí);能對(duì)不法分子形成震懾力，從而預(yù)防潛在的犯罪;能對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的基本服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范，提升網(wǎng)絡(luò)銀行的交易效率及其信任度，并有利于防止網(wǎng)絡(luò)銀行濫用其壟斷地位，促進(jìn)建立一個(gè)健康有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行法律規(guī)制，也能夠防范銀行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

二、境外規(guī)制網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)的法律模式比較

(一)美國(guó)的分級(jí)分層規(guī)制模式

美國(guó)是網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其聯(lián)邦和州一級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在各自監(jiān)管范圍內(nèi)頒布了網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管規(guī)則?！懊绹?guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行一直實(shí)施審慎的寬松政策，一方面著力進(jìn)一步維護(hù)和保障網(wǎng)絡(luò)銀行的運(yùn)行安全，另一方面將促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)銀行的持續(xù)快速發(fā)展作為立法原則。”③美國(guó)聯(lián)邦先后頒布了1978年《電子資金劃撥法》、1999年《統(tǒng)一計(jì)算機(jī)信息交易法》和《統(tǒng)一電子交易法》，猶他州1995年頒布了美國(guó)第一部規(guī)范網(wǎng)絡(luò)交易行為的《猶他州電子簽名法》，美國(guó)律師協(xié)會(huì)1996年通過(guò)的《數(shù)字簽名指南》也為規(guī)范美國(guó)電子商務(wù)的發(fā)展和促進(jìn)相關(guān)法律的完善起到了很大的推動(dòng)作用。在監(jiān)管方式上，美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行實(shí)行他律性監(jiān)管與自律性監(jiān)管相結(jié)合，履行他律性監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要是美國(guó)幣監(jiān)理署(OCC)、美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行(FR)、財(cái)政部?jī)?chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局(OTS)、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司(FDIC)、國(guó)民信貸聯(lián)盟協(xié)會(huì)以及聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)(FFIEC)，自律性監(jiān)管則主要依托網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)部的控制制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，其主要特點(diǎn)是被監(jiān)管對(duì)象的自愿性。

(二)英國(guó)的全方位監(jiān)管規(guī)則

歐洲對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的策略與美國(guó)迥然不同。在歐洲中央銀行的協(xié)調(diào)和要求下，歐盟眾多成員國(guó)堅(jiān)持了較為統(tǒng)一的監(jiān)管思路，這使各國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的具體措施日趨一致，成員國(guó)之間對(duì)接、協(xié)調(diào)監(jiān)管力度加大。歐盟對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管目標(biāo)是:提供一個(gè)清晰、透明的法律環(huán)境;堅(jiān)持適度審慎和保護(hù)消費(fèi)者的原則。④以英國(guó)為例，其網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管大體上有四種形式:第一，英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局和英格蘭銀行實(shí)施的監(jiān)管。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)不專門制定針對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行運(yùn)作的法規(guī)，但要求網(wǎng)絡(luò)銀行必須遵守現(xiàn)行的對(duì)一般銀行業(yè)普遍適用的法律規(guī)范如消費(fèi)信貸法、數(shù)據(jù)保護(hù)法、金融服務(wù)法等。第二，行業(yè)自律。英國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)銀行必須加入銀行家委員會(huì)、銀行準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、房屋貸款合規(guī)委員會(huì)等行業(yè)自律性組織且每年向上述組織提交年度報(bào)告，以便上述組織能有效監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第三，社會(huì)監(jiān)管。作為獨(dú)立的外部信用機(jī)構(gòu)，社會(huì)性咨詢公司在整個(gè)監(jiān)管體系中舉足輕重，它通過(guò)各種渠道搜集社會(huì)、公司和個(gè)人的信息資料(信用歷史、消費(fèi)習(xí)慣、地址、評(píng)級(jí)等)并進(jìn)行必要的整理和分析，在此基礎(chǔ)上向用戶提供適當(dāng)?shù)姆?wù)，從而對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管起到了重要的輔助作用。第四，網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制。網(wǎng)絡(luò)銀行的風(fēng)險(xiǎn)部主要負(fù)責(zé)制定銀行整體風(fēng)險(xiǎn)政策、風(fēng)險(xiǎn)控制方案和手段，監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)狀況，協(xié)調(diào)并解決可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題;網(wǎng)絡(luò)銀行的合規(guī)部主要負(fù)責(zé)使銀行的業(yè)務(wù)操作符合現(xiàn)行法律、法規(guī)及銀行業(yè)內(nèi)部規(guī)定，并監(jiān)督上述規(guī)范的貫徹和執(zhí)行;網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)審部的職責(zé)側(cè)重于財(cái)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管;網(wǎng)絡(luò)銀行的電腦操作程序也設(shè)計(jì)有風(fēng)險(xiǎn)控制功能。

(三)新加坡對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的差異化指導(dǎo)

新加坡金融監(jiān)管的一個(gè)明顯特點(diǎn)是政策相當(dāng)靈活、富有彈性，不僅從技術(shù)和業(yè)務(wù)戰(zhàn)略上進(jìn)行監(jiān)管并隨之發(fā)生變化，而且有針對(duì)性地對(duì)個(gè)別銀行進(jìn)行指導(dǎo)。新加坡金融監(jiān)管局于2000年7月出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)銀行管理監(jiān)督辦法》，該辦法認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)銀行與傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)并無(wú)太大不同，因此，網(wǎng)絡(luò)銀行應(yīng)當(dāng)也適于在對(duì)傳統(tǒng)銀行的規(guī)制框架(審慎監(jiān)管框架)內(nèi)運(yùn)營(yíng)。新加坡現(xiàn)行的審慎監(jiān)管框架已經(jīng)為未來(lái)可能出現(xiàn)的銀行業(yè)務(wù)模式和技術(shù)創(chuàng)新留下了較為充足的拓展空間，因此，新加坡金融監(jiān)管局更加注重網(wǎng)絡(luò)銀行經(jīng)營(yíng)模式的差異化，針對(duì)某一銀行的風(fēng)險(xiǎn)特征，要求該銀行采取額外措施來(lái)降低或規(guī)避相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，新加坡金融監(jiān)管局認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)銀行自身有責(zé)任和義務(wù)根據(jù)其經(jīng)營(yíng)情況對(duì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要的評(píng)估和管理，尤其是純網(wǎng)絡(luò)銀行新的經(jīng)營(yíng)方式可能會(huì)導(dǎo)致其面臨更高的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，因而其必須建立完整、有效的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)度量制度來(lái)衡量和防范風(fēng)險(xiǎn)。新加坡銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中另外一個(gè)比較顯著的特點(diǎn)是規(guī)定了所有銀行的風(fēng)險(xiǎn)信息披露義務(wù)，銀行必須主動(dòng)將其所進(jìn)行的網(wǎng)上交易中可能存在的各種風(fēng)險(xiǎn)公之于眾。此外，新加坡于2003年6月發(fā)布了《網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》作為在線從事電子銀行業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)必須遵守的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。

(四)我國(guó)香港地區(qū)對(duì)本地注冊(cè)網(wǎng)絡(luò)銀行和外地注冊(cè)網(wǎng)絡(luò)銀行的不同規(guī)定

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的新特點(diǎn)，我國(guó)香港地區(qū)金融管理局(HKMA)出臺(tái)了《HKMA對(duì)虛擬銀行的發(fā)照準(zhǔn)則》(簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》)、《網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)信息安全管理指引》等法律規(guī)范，其中《準(zhǔn)則》對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管發(fā)揮著重要的作用?！稖?zhǔn)則》規(guī)定了HKMA對(duì)申請(qǐng)頒發(fā)網(wǎng)絡(luò)銀行執(zhí)照的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn):一般原則、適用于本地注冊(cè)的網(wǎng)絡(luò)銀行的原則、適用于外地注冊(cè)的網(wǎng)絡(luò)銀行的原則。⑤一般原則對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的辦公地點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全級(jí)別、如何適用傳統(tǒng)銀行的審慎原則等方面作了較為詳細(xì)的規(guī)定;適用于本地注冊(cè)的虛擬銀行的原則對(duì)本地銀行開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的條件、網(wǎng)絡(luò)銀行的股東條件作出了明確要求;適用于外地注冊(cè)的虛擬銀行的原則詳盡地規(guī)定了外國(guó)銀行在香港開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的條件。

(五)巴塞爾委員會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的典型監(jiān)管

巴塞爾委員會(huì)是由美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等十大工業(yè)國(guó)的中央銀行于1974年底共同成立的，其電子銀行工作組(EBG)的工作報(bào)告對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的進(jìn)展起著極為重要的推動(dòng)作用。基于對(duì)近些年電子銀行發(fā)展?fàn)顩r的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，巴塞爾委員會(huì)于2001年制定了規(guī)范電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的14條指導(dǎo)性原則，這些原則為世界各國(guó)的銀行及銀行監(jiān)管者對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制提供了極具借鑒意義的指南。隨后，巴塞爾委員會(huì)又頒布了一系列用以指導(dǎo)銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)范性文件，2003年7月發(fā)布的《電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則》就是其中之一。該文件是對(duì)2001年制定的風(fēng)險(xiǎn)管理原則的進(jìn)一步完善，其指導(dǎo)思想是提供“對(duì)管理和監(jiān)督的一種預(yù)期性的和指南性”的方法而不是“特殊的技術(shù)方面的解決方案或電子銀行的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。該文件提出的電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則大致可以歸納為三類:第一，董事會(huì)和管理層監(jiān)控原則。董事會(huì)和高級(jí)管理層負(fù)有對(duì)電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)督管理的職責(zé)，其通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任制、實(shí)施相關(guān)政策和控制措施對(duì)銀行安全控制流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行復(fù)核審批，并對(duì)銀行特殊的業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合性、持續(xù)盡職的調(diào)查和監(jiān)督。第二，安全控制原則。銀行應(yīng)采取適當(dāng)措施，運(yùn)用交易認(rèn)證方法，對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行消費(fèi)者的身份和授權(quán)進(jìn)行認(rèn)證，確保電子銀行交易的可靠性，確保在電子銀行系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)和應(yīng)用設(shè)備方面已采取適當(dāng)措施進(jìn)行了充分的職責(zé)劃分，以及采取了適當(dāng)措施保障電子銀行交易、記錄和信息中數(shù)據(jù)的完整性等。第三，法律與信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則。該原則對(duì)消費(fèi)者隱私保護(hù)、信息披露方面提出了建議。巴塞爾委員會(huì)將電子銀行風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程分為三個(gè)步驟:評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、管理和控制風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)中實(shí)際上包含了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)被進(jìn)行簡(jiǎn)單識(shí)別后經(jīng)由特定的維度指標(biāo)得以量化，量化后的具體數(shù)據(jù)使銀行管理層能清楚了解到風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率及其對(duì)銀行的影響程度等，繼而結(jié)合本行能夠承受的風(fēng)險(xiǎn)容量，決定采取何種措施來(lái)控制、分擔(dān)、化解和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)該措施的實(shí)施過(guò)程和風(fēng)險(xiǎn)變化情況進(jìn)行有效的監(jiān)控。完成此過(guò)程，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估才真正完成。許多國(guó)家都借鑒了巴塞爾委員會(huì)關(guān)于電子銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的步驟，并結(jié)合自身的國(guó)情，將上述原則和實(shí)施步驟予以本土化，制定出本國(guó)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的基本程序。

三、我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)目前對(duì)銀行業(yè)實(shí)行“一級(jí)多頭”的分業(yè)監(jiān)管模式。銀監(jiān)會(huì)履行對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的主要監(jiān)管職責(zé)，公安部、信息產(chǎn)業(yè)部等協(xié)助銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，銀行的證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由其他相關(guān)專業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。與這種分業(yè)監(jiān)管模式相悖的是，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行被允許從事銀行、證券、保險(xiǎn)等多種業(yè)務(wù)，其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)混合性的趨勢(shì)越來(lái)越強(qiáng)。我國(guó)目前的法律規(guī)范和監(jiān)管手段根本無(wú)法適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)銀行快速發(fā)展的需要，以至于許多網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)無(wú)法得到有效的監(jiān)管。

(一)法律規(guī)范整體上有待進(jìn)一步完善

網(wǎng)絡(luò)銀行在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中為客戶提供電子貨幣結(jié)算等電子服務(wù)，其虛擬性的特征使得其交易過(guò)程難以受到有關(guān)傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的法律規(guī)范的保護(hù)。中國(guó)人民銀行2001年出臺(tái)的《網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)管理暫行辦法》(簡(jiǎn)稱《辦法》)為促進(jìn)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展奠定了良好的法制開(kāi)端，它“對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度作了較為詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)其他方面卻只是作了綱要性的規(guī)定”⑥，如沒(méi)有具體的行為規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全認(rèn)證條件，只有一些概括性、缺乏實(shí)際操作性的規(guī)定，對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行侵犯客戶合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也未作詳細(xì)規(guī)定。從效力上講，《辦法》只是一部部門規(guī)章，其適用范圍和效力都具有局限性?！掇k法》已于2007年1月停止適用。以2005年《電子簽名法》出臺(tái)、2006年銀監(jiān)會(huì)頒布《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《電子銀行安全評(píng)估指引》、《電子支付指引(第一號(hào))》為標(biāo)志，我國(guó)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的法律制度得以初步構(gòu)建。但必須看到，我國(guó)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)銀行的立法仍處于框架構(gòu)建的初級(jí)階段，我國(guó)還沒(méi)有頒布國(guó)家法律層面的、直接規(guī)制網(wǎng)絡(luò)銀行的《網(wǎng)絡(luò)銀行法》和《電子商務(wù)法》，銀監(jiān)會(huì)頒布的兩部部門規(guī)章和一個(gè)規(guī)范性文件，其效力層次過(guò)低;我國(guó)現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》中也沒(méi)有關(guān)于網(wǎng)絡(luò)銀行的規(guī)定。這些都不利于網(wǎng)絡(luò)銀行的有序發(fā)展和對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。我國(guó)亟須建立一套完整的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度。

(二)現(xiàn)有監(jiān)管體制和手段滯后

我國(guó)在實(shí)踐中確立了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)作為金融分業(yè)監(jiān)管的主體各司其職的監(jiān)管模式，但當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)銀行為客戶提供的服務(wù)并不局限在一個(gè)業(yè)務(wù)版塊內(nèi)，只要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，用戶就可以獲得存貸款、匯兌支付、有價(jià)證券買賣、購(gòu)買各種保險(xiǎn)等服務(wù)，這就可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)中出現(xiàn)介于銀行、保險(xiǎn)、證券之間的邊際業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)，而分業(yè)監(jiān)管模式對(duì)于這種邊際業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)的監(jiān)管日益乏力，從而使不法之徒有了可乘之機(jī)，嚴(yán)重危害著我國(guó)正常的金融秩序。

四、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系

如前所述，國(guó)際社會(huì)對(duì)如何有效監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)銀行以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生已經(jīng)有了比較成熟的做法。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，有選擇地借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制體系。具體可考慮以下四方面措施:

(一)構(gòu)建多層次的網(wǎng)絡(luò)銀行法律制度

首先，網(wǎng)絡(luò)銀行雖具有特殊性，但其仍是銀行業(yè)發(fā)展的一個(gè)階段，與傳統(tǒng)銀行并無(wú)本質(zhì)屬性的不同。因此，在立法層面上，較符合我國(guó)目前實(shí)際的做法是對(duì)《商業(yè)銀行法》進(jìn)行修改和補(bǔ)充，使之成為指導(dǎo)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行開(kāi)展業(yè)務(wù)和監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施金融法制監(jiān)管的基本依據(jù)，具體可在該法中增加網(wǎng)絡(luò)銀行的相關(guān)規(guī)定，明確網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)中各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管不力的處罰措施等。其次，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可針對(duì)實(shí)踐中新出現(xiàn)的問(wèn)題如網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管重點(diǎn)，發(fā)布相應(yīng)的指引規(guī)則或管理辦法等，并隨情況的變化予以及時(shí)調(diào)整。最后，由于網(wǎng)絡(luò)銀行經(jīng)營(yíng)的跨國(guó)性，對(duì)跨境提供網(wǎng)絡(luò)銀行服務(wù)中產(chǎn)生的糾紛享有管轄權(quán)的法院及其適用的法律，我國(guó)立法應(yīng)作出明確規(guī)定。在這點(diǎn)上，僅有銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》第72條的規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(二)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的全面監(jiān)管

目前的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)早已突破了傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的范圍，買賣股票、債券、外匯、黃金、期貨等均可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行，這對(duì)我國(guó)金融業(yè)傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)。雖然依據(jù)《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》第75條、81條、82條，我國(guó)銀監(jiān)會(huì)依法對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)享有監(jiān)管、檢查和安全監(jiān)測(cè)的權(quán)力，但當(dāng)前金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀使得僅靠銀監(jiān)會(huì)一個(gè)部門的監(jiān)管已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。鑒于此，第一，我國(guó)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)交叉的特性，對(duì)當(dāng)前銀行業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)行改革。具體可借鑒美國(guó)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》所確定的傘形金融監(jiān)管模式，加強(qiáng)中央與地方之間、國(guó)際間監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，實(shí)行銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、信息安全部門協(xié)同監(jiān)管。第二，為杜絕監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)，我國(guó)要逐步建立功能監(jiān)管型監(jiān)管體制，根據(jù)金融業(yè)務(wù)的需要而非金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)確定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則。第三，我國(guó)應(yīng)借鑒英國(guó)的做法，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和網(wǎng)絡(luò)銀行自身在監(jiān)管體系中的作用，建立網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制體系，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)銀行的自律性管理。

(三)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)銀行消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)制度

相對(duì)于傳統(tǒng)銀行業(yè)的服務(wù)方式，消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)銀行交易中處于弱勢(shì)地位，他們無(wú)法通過(guò)觀察銀行柜臺(tái)而在一定程度上監(jiān)督銀行的業(yè)務(wù)，經(jīng)常會(huì)在毫不知情的情況下將自身的信息和隱私暴露給網(wǎng)絡(luò)銀行，并且在舉證、合同簽訂和交易憑證的控制方面處于不利地位。鑒于此，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)制定保護(hù)網(wǎng)絡(luò)銀行消費(fèi)者公平交易及其金融信息的法律規(guī)則，對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行施加保障消費(fèi)者隱私權(quán)的義務(wù)。此外，從當(dāng)前國(guó)際上對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管趨勢(shì)來(lái)看，建立全面的信息披露制度已成為各國(guó)加強(qiáng)監(jiān)管的一個(gè)核心內(nèi)容。建立嚴(yán)格的強(qiáng)制性信息披露制度對(duì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)銀行消費(fèi)者的合法權(quán)益、約束和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)銀行的行為具有積極作用，我國(guó)目前這方面的制度還不夠全面。我國(guó)應(yīng)借鑒新加坡的做法，制定嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)銀行強(qiáng)制性信息披露規(guī)則，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)銀行信息披露的質(zhì)量和責(zé)任，使其定期向社會(huì)發(fā)布經(jīng)過(guò)審計(jì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況信息，加強(qiáng)自身運(yùn)營(yíng)的透明度，以降低消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行的管理

網(wǎng)絡(luò)銀行的跨國(guó)業(yè)務(wù)涉及諸多法律問(wèn)題，在目前法律制度尚不夠完善的情況下，我國(guó)應(yīng)實(shí)施與我國(guó)外匯制度、監(jiān)管水平相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)銀行跨國(guó)業(yè)務(wù)管理，對(duì)開(kāi)展跨國(guó)業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)銀行的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，防范跨國(guó)金融犯罪，阻卻銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。具體可借鑒我國(guó)香港地區(qū)對(duì)本地注冊(cè)的網(wǎng)絡(luò)銀行和外地注冊(cè)的網(wǎng)絡(luò)銀行作不同規(guī)定的做法，在銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管文件中充分體現(xiàn)巴塞爾委員會(huì)制定的《跨境電子銀行業(yè)務(wù)的管理與監(jiān)管》和《銀行海外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管原則》的原則和精神，使我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管規(guī)則體系更趨科學(xué)合理。

注釋

①See Basel Committee on Banking Supervision(BCBS)，Risk Management Principles for Electronic Banking，BCBS No.82，May 2001，p5.②See office of the comptroller of the Currency，Internet Banking:Comptroller＇Handbook，October1999，p1.③李成、袁溥:《網(wǎng)絡(luò)銀行風(fēng)險(xiǎn)及其金融監(jiān)管防范》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第4期，第19頁(yè)。④張桐赫、史斐:《網(wǎng)絡(luò)銀行法律監(jiān)管的國(guó)際實(shí)踐》，《吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2006年第4期，第81頁(yè)。⑤余素梅:《香港電子銀行監(jiān)管規(guī)則的最新發(fā)展及其啟示》，《環(huán)球法律評(píng)論》2006年第2期，第132頁(yè)。⑥楊小軍:《我國(guó)網(wǎng)上銀行的發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策》，《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第2期，第59頁(yè)。

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D922.281

A

1003—0751(2011)06—0109—04

2011—07—23

2010年河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目《農(nóng)村金融支持新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題研究》(102400450062)的成果。

郭德香，女，法學(xué)博士，鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師(鄭州 450001)。

責(zé)任編輯:鄧 林