閻德民

扎實(shí)推進(jìn)黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行*
——對河南省商城縣試點(diǎn)工作開展情況的調(diào)查與思考

閻德民

推進(jìn)黨務(wù)公開，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是黨的十七大提出的重大課題。河南省商城縣在推進(jìn)黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作中對此進(jìn)行了積極探索與實(shí)踐，其做法和經(jīng)驗(yàn)給人的啟示主要是:從重構(gòu)縣域政治生態(tài)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，提高對推進(jìn)黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行工作重要性的認(rèn)識;以落實(shí)黨員民主權(quán)利為重點(diǎn)深化黨務(wù)公開，加快黨內(nèi)民主發(fā)展進(jìn)程;以明晰縣委權(quán)力邊界為前提深化縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，進(jìn)一步提高縣委權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力;以實(shí)現(xiàn)縣域善治為目標(biāo)深化黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，著力用黨內(nèi)民主帶動人民民主。

黨務(wù)公開;權(quán)力公開透明運(yùn)行;黨內(nèi)基層民主;權(quán)力制約和監(jiān)督

近些年來，一些擔(dān)任縣委書記的領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)E用手中的權(quán)力，搞權(quán)錢交易、權(quán)色交易而被查處，縣委書記崗位成為高風(fēng)險(xiǎn)的腐敗案件多發(fā)崗位，縣委權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)問題也因此引起社會的廣泛關(guān)注。黨的十七屆四中全會明確提出:“以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明。”①采取何種措施推進(jìn)縣委特別是縣委書記的權(quán)力公開透明運(yùn)行，保證其始終被用來為人民謀利益，是新形勢下亟待研究解決的一個重要課題。近年來，作為全國縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)縣、全省首批黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)縣，河南省商城縣在這方面進(jìn)行了積極的實(shí)踐和探索，取得了初步成效，積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

一、商城縣推進(jìn)試點(diǎn)工作的主要做法

為拓寬黨內(nèi)民主渠道，加快推進(jìn)民主政治建設(shè)，從2007年年初起，商城縣開始探索黨務(wù)公開，不斷提高黨務(wù)工作的透明度，著力打造“陽光黨務(wù)”。2009年被確定為河南省唯一的黨務(wù)公開試點(diǎn)縣，2010年被確定為全省黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)縣。商城縣堅(jiān)持按照“兩帶兩促”(用黨務(wù)公開帶動政務(wù)公開，用黨內(nèi)民主帶動人民民主，用黨務(wù)公開促進(jìn)黨內(nèi)和諧，用黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧)的思路，以規(guī)范縣委權(quán)力行使為著力點(diǎn)，以公開透明為基本要求，以制度創(chuàng)新為抓手，以監(jiān)督制約為保障，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)工作。其主要做法有以下幾個方面。

(一)提高認(rèn)識，把試點(diǎn)工作作為黨務(wù)工作的重中之重

在被確定為試點(diǎn)縣以后，商城縣委對試點(diǎn)工作高度重視，認(rèn)為縣一級的政治生態(tài)如何，關(guān)乎一方的治亂興衰，而縣委權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)在其間又處于樞紐地位。作為縣一級的領(lǐng)導(dǎo)核心，縣委擔(dān)負(fù)著把黨的路線方針政策貫徹落實(shí)到城鄉(xiāng)基層的重要職責(zé)?？h委權(quán)力是否能夠正確行使和規(guī)范運(yùn)行，直接關(guān)系縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和反腐倡廉建設(shè)成效。因此，開展黨務(wù)公開和權(quán)力公開透明運(yùn)行工作，是加強(qiáng)黨的基層政權(quán)、規(guī)范權(quán)力行使的重大決策，是推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的必然選擇，是發(fā)展黨內(nèi)民主、增強(qiáng)黨的生機(jī)活力的有效途徑，是加強(qiáng)對縣委權(quán)力的監(jiān)督、從源頭上防治腐敗、推進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保障，也是密切黨群干群關(guān)系的具體舉措?？h委強(qiáng)調(diào)要通過推進(jìn)黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作，建立健全科學(xué)的決策機(jī)制、高效的運(yùn)行機(jī)制、嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，以改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式、提升領(lǐng)導(dǎo)水平、密切黨群關(guān)系、凝聚發(fā)展合力，充分發(fā)揮縣委核心領(lǐng)導(dǎo)作用，推動全縣經(jīng)濟(jì)社會健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

(二)科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)黨務(wù)公開

黨務(wù)公開試點(diǎn)工作開展以來，商城縣逐步明晰了“用黨務(wù)公開統(tǒng)領(lǐng)政務(wù)公開、用黨務(wù)公開帶動政務(wù)公開”的工作思路，形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、群眾積極參與、縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、黨務(wù)政務(wù)村務(wù)齊公開”的大公開領(lǐng)導(dǎo)體制和工作格局。圍繞這個新機(jī)制，該縣加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，集中力量，全面推進(jìn)，深化拓展，開拓創(chuàng)新，求實(shí)求效，以大公開促進(jìn)全縣的黨風(fēng)廉政建設(shè)，以黨風(fēng)廉政建設(shè)保證商城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，確定黨務(wù)公開的基本思路，制定黨務(wù)公開工作方案，明確黨務(wù)公開試點(diǎn)工作指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容、工作步驟和保障措施。二是縣黨務(wù)公開辦公室和縣電視臺聯(lián)合開辦《黨務(wù)公開在商城》欄目，集中展現(xiàn)全縣黨務(wù)公開工作動態(tài)，引導(dǎo)廣大黨員群眾談公開、議公開、說公開，努力形成用黨務(wù)公開帶動政務(wù)公開、用黨內(nèi)民主帶動人民民主的濃厚氛圍。三是正確把握原則，扎實(shí)推進(jìn)黨務(wù)公開，做到必要的全面公開，重大的及時公開，熱點(diǎn)的詳細(xì)公開，涉密的選擇公開。四是著力規(guī)范黨務(wù)公開，嚴(yán)格按照“事前公開、征求意見，決策公開、民主討論，結(jié)果公開、接受監(jiān)督”的基本程序，將黨務(wù)公開工作貫穿于黨內(nèi)重要事務(wù)的醞釀、決策、實(shí)施的全過程，并著重把握好黨務(wù)公開內(nèi)容及公開事項(xiàng)的提出、審核、公開、反饋四個環(huán)節(jié)，確保黨務(wù)公開的實(shí)效性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。五是堅(jiān)持分類指導(dǎo)、試點(diǎn)示范。為有效推進(jìn)和深化黨務(wù)公開，有針對性地選擇了財(cái)政、國土、民政、政法、醫(yī)療、教育等與群眾利益密切相關(guān)的單位和有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為黨務(wù)公開示范單位。六是堅(jiān)持把制度建設(shè)作為黨務(wù)公開工作的主線來抓，通過建立7項(xiàng)制度，明確了黨務(wù)公開6類24項(xiàng)內(nèi)容，確定了4類10種公開形式，全面規(guī)范黨的基層組織黨務(wù)公開工作。

(三)多措并舉，穩(wěn)步推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行

縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，其實(shí)質(zhì)是科學(xué)規(guī)范縣委權(quán)力和對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)縣委權(quán)力運(yùn)行的民主化和科學(xué)化。權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作啟動以來，商城縣堅(jiān)持以確權(quán)為基礎(chǔ)、限權(quán)為關(guān)鍵、民主為核心、公開為手段、監(jiān)督為保障，在建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，特別是在增強(qiáng)重大決策民主性、提高選人用人透明度、促進(jìn)公開方式多元化、保障權(quán)力運(yùn)行可控性方面作了積極探索。一是把厘清縣委職權(quán)作為首要環(huán)節(jié)來抓。對照黨章、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，全面厘清縣委全委會、縣委常委會及其成員、縣委各職能部門的職責(zé)和權(quán)限，依法明確縣委集體和領(lǐng)導(dǎo)班子以及每位常委成員的各項(xiàng)職權(quán)，科學(xué)配置和界定縣委常委之間的權(quán)力，明確權(quán)力內(nèi)涵，確定權(quán)力行使邊界。二是把編制職權(quán)目錄和流程圖作為基礎(chǔ)來抓。在厘清縣委職權(quán)的基礎(chǔ)上，編制完成《中共商城縣委職權(quán)目錄》、《中共商城縣委職權(quán)流程圖》和《中共商城縣委常委職權(quán)目錄》，明確了職權(quán)主體、責(zé)任和要求;圍繞決策、執(zhí)行、結(jié)果等主要環(huán)節(jié)，認(rèn)真查找每個環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，編制并公布了顯示權(quán)力基本運(yùn)行程序、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、相對人的權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑和方式等內(nèi)容的權(quán)力運(yùn)行流程圖。三是把權(quán)力公開作為關(guān)鍵來抓。按照便于群眾知情、監(jiān)督的原則，面向基層、面向黨員、面向群眾，因地制宜、因事制宜地通過公開欄、廣播電視、新聞發(fā)布會、電子顯示屏、電子觸摸屏、局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等多種形式，緊緊抓住決策、執(zhí)行、結(jié)果等權(quán)力運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)，實(shí)行動態(tài)公開、全程公開，確保縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行工作制度化和常態(tài)化。四是堅(jiān)持把制度建設(shè)作為主線來抓。從公開決策、公開用人、公開監(jiān)督等方面入手，建立健全有關(guān)民主決策、權(quán)力運(yùn)行、動態(tài)公開、監(jiān)督評議、責(zé)任追究等方面制度，做到權(quán)力行使到哪里，公開就延伸到哪里，制度就建設(shè)到哪里，著力構(gòu)建行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的工作機(jī)制，著力推進(jìn)制度創(chuàng)新，切實(shí)提高制度的系統(tǒng)性和針對性，在重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重大工程項(xiàng)目建設(shè)、重大事件處置、大額資金使用等方面，形成一套科學(xué)、完善的制度體系。

(四)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)為試點(diǎn)工作提供保障

為扎實(shí)有序地推動試點(diǎn)工作，商城縣委切實(shí)加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)。一是明確原則和理念。遵循服務(wù)發(fā)展、依法依紀(jì)、真實(shí)公開、注重實(shí)效、積極穩(wěn)妥的原則，注重在試點(diǎn)工作中堅(jiān)持服務(wù)科學(xué)發(fā)展，堅(jiān)持尊重黨員主體地位，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)循序漸進(jìn)，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，堅(jiān)持與政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開有機(jī)結(jié)合，做到相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充。二是明確組織協(xié)調(diào)責(zé)任。建立健全“一把手”負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對試點(diǎn)工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，明確任務(wù)分工和責(zé)任主體，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)監(jiān)督、部門各負(fù)其責(zé)、黨員廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。定期分析黨務(wù)公開的形勢，及時研究確定黨務(wù)公開的內(nèi)容安排，認(rèn)真解決黨務(wù)公開遇到的矛盾和問題。三是明確示范帶動責(zé)任。各級黨委在試點(diǎn)工作中發(fā)揮帶頭作用，紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織、人事部門在試點(diǎn)工作中積極探索實(shí)踐，黨委及黨委工作部門努力在黨務(wù)公開上率先垂范、率先創(chuàng)新，為本系統(tǒng)和其他黨組織發(fā)揮示范帶動作用。四是明確考核辦法。把試點(diǎn)工作納入黨的建設(shè)和年度工作總體目標(biāo)考核體系，作為一個重點(diǎn)環(huán)節(jié)來把握，與黨建任務(wù)、年度工作安排同步部署、同步推進(jìn)、同步考評，并把試點(diǎn)工作情況作為衡量和評價黨的各級組織及領(lǐng)導(dǎo)干部工作政績的重要依據(jù)。五是明確督導(dǎo)檢查責(zé)任。加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的監(jiān)督檢查，對進(jìn)展緩慢、群眾不滿意的分析原因，尋求突破點(diǎn);對重點(diǎn)不突出、效果不明顯的采取措施，切實(shí)加以解決;對搞形式主義、走過場的批評教育，堅(jiān)決糾正;對拒不推行黨務(wù)公開或在試點(diǎn)工作中弄虛作假、欺上瞞下、打擊報(bào)復(fù)、侵犯群眾民主權(quán)利的，嚴(yán)肅追究其黨紀(jì)責(zé)任。

二、商城縣推進(jìn)試點(diǎn)工作取得的初步成效

被確定為試點(diǎn)縣以來，商城縣按照中央和省委關(guān)于黨的基層組織黨務(wù)公開工作的部署和要求，堅(jiān)持以縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行為核心，把黨務(wù)公開試點(diǎn)工作作為全縣黨務(wù)工作的重中之重，大膽創(chuàng)新黨務(wù)公開平臺，積極探索黨務(wù)公開新機(jī)制。到目前為止，全縣39個黨委、10個黨組、32個黨總支、976個基層黨支部，全部開展了黨務(wù)公開工作，公開率達(dá)100%。經(jīng)過探索實(shí)踐，取得了初步成效，基本實(shí)現(xiàn)了“創(chuàng)造一條經(jīng)驗(yàn)，探索一條道路，形成一套模式”的目標(biāo)要求，為推進(jìn)黨內(nèi)民主、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧提供了有利條件和重要保證。近年來，商城縣先后被評為全省農(nóng)村基層組織建設(shè)先進(jìn)縣、全省平安建設(shè)先進(jìn)縣、全市黨風(fēng)廉政建設(shè)先進(jìn)縣。這個縣的做法和經(jīng)驗(yàn)，贏得了中央有關(guān)部門的關(guān)注和認(rèn)可。2011年3月，中央黨務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組將商城縣確定為全國縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行69個試點(diǎn)單位之一，并將該縣確定為中央黨的地方組織黨務(wù)公開工作101個聯(lián)系點(diǎn)之一。至此，商城縣成為全國黨務(wù)公開與縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行雙試點(diǎn)縣。

(一)有力地推動了縣委及基層黨組織的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)

在試點(diǎn)工作實(shí)踐中，商城縣通過推進(jìn)黨務(wù)公開，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，尊重和維護(hù)黨員主體地位，擴(kuò)大和保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，努力擴(kuò)大黨內(nèi)民主，做到問計(jì)于黨員群眾、問政于黨員群眾，既促進(jìn)了民主決策、科學(xué)決策、依法決策，使權(quán)力運(yùn)行更加科學(xué)化、民主化、程序化、合法化，又推動了領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法創(chuàng)新，促進(jìn)了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，提升了縣委和基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。為擴(kuò)大基層民主，自覺接受群眾監(jiān)督，這個縣制定了民主議事規(guī)則，形成了黨員代表旁聽和列席黨委、紀(jì)委全會制度。黨委、紀(jì)委召開全會時邀請黨員代表旁聽和列席，直接接受黨員群眾的監(jiān)督。這種形式為普通老百姓參與縣委決策、反映民意開辟了一條重要渠道。同時，該縣通過厘清職權(quán)、明確職責(zé)、落實(shí)責(zé)任，用好黨組織主要負(fù)責(zé)人及其領(lǐng)導(dǎo)班子手中的權(quán)力，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)了黨組織在群眾中的公信力，較好地發(fā)揮了黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。

(二)有力地推進(jìn)了基層民主政治建設(shè)。

近年來，商城縣委堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指引，認(rèn)真落實(shí)河南省紀(jì)委、省公開辦和省委組織部的要求，以強(qiáng)化“大公開”理念為先導(dǎo)，以黨務(wù)公開試點(diǎn)為重點(diǎn)，在實(shí)踐中探索出了“兩用兩帶”黨務(wù)公開新模式，即用黨務(wù)公開帶動政務(wù)公開，用擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主;概括出了“65458”黨務(wù)公開法，即對全局和中心工作、思想政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和黨員群眾認(rèn)為有必要公開、非涉密的黨內(nèi)其他事項(xiàng)等“六項(xiàng)內(nèi)容”，通過會議、專欄、媒體、網(wǎng)站和熱線等“五個平臺”進(jìn)行公開，并設(shè)立“四道程序”、“五種制度”、“八有標(biāo)準(zhǔn)”予以保障，黨務(wù)公開工作邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。通過推進(jìn)黨務(wù)公開，并以黨務(wù)公開切實(shí)帶動政務(wù)公開，一些事關(guān)全局的重大問題、涉及黨員群眾切身利益的重要事項(xiàng)、社會廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題，都明明白白地公諸于世，展現(xiàn)在廣大黨員群眾的面前，使黨員群眾能夠更好地了解和參與黨務(wù)、政務(wù)，較好地滿足了黨員群眾當(dāng)家作主的愿望，實(shí)現(xiàn)了黨員群眾的民主權(quán)利，極大地激發(fā)了他們投身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的熱情。在試點(diǎn)鄉(xiāng)村，黨員群眾的主人翁意識有很大增強(qiáng)，很多人把農(nóng)村社會治安、修路、村容村貌治理、森林防火等集體的事當(dāng)成自己的事，出現(xiàn)了關(guān)心發(fā)展的人越來越多、支持鄉(xiāng)村組織工作的人越來越多、主動為鄉(xiāng)村排憂解難的人越來越多的“三多”現(xiàn)象。如今，商城縣的經(jīng)驗(yàn)和做法已在信陽市范圍內(nèi)得到推廣，進(jìn)而又有力地促進(jìn)了全市的基層民主政治建設(shè)。

(三)有效地推動了反腐倡廉建設(shè)

決策權(quán)和用人權(quán)是黨委的核心權(quán)力之一。過去在重大事項(xiàng)決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排及大額度資金使用方面，往往不規(guī)范，存在著程序不到位、以領(lǐng)導(dǎo)辦公會議取代集體決策或發(fā)揚(yáng)民主不夠等問題，致使決策權(quán)和用人的原則與制度形同虛設(shè)，成為腐敗滋生的重要土壤。黨務(wù)公開和權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作開展以來，商城縣通過創(chuàng)新制度和再造流程，揭去了決策權(quán)和用人權(quán)運(yùn)行的神秘面紗，將其運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)都置于陽光之下，置于廣大黨員乃至整個社會的監(jiān)督之下，有效地減少了“暗箱操作”現(xiàn)象和腐敗滋生的機(jī)會。為破解干部人事工作中“少數(shù)人選人，從少數(shù)人中選人”的難題，近年來這個縣認(rèn)真貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針，探索建立干部選拔任用自薦、測評、考核、票決、交流“五個常態(tài)化”工作機(jī)制，使干部選拔任用全程透明進(jìn)行，從源頭上杜絕了干部選拔工作中的各種不正之風(fēng)，保證了干部選拔任用工作的公開、公正，進(jìn)一步提高了選人用人的公信度，極大地激發(fā)了干部隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)的熱情。某種程度上，這也是對領(lǐng)導(dǎo)干部的一種保護(hù)。

(四)有力地促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定發(fā)展

過去一些地方的群眾對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有怨氣，黨群干群關(guān)系不是那么和諧，往往都是因?yàn)辄h務(wù)、政務(wù)不公開;一些群體性事件的發(fā)生，大多也是源于黨務(wù)政務(wù)不公開;一些腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，也是由于黨務(wù)政務(wù)不公開、少數(shù)人搞暗箱操作的結(jié)果。推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，實(shí)際上也是一個問需于民、問計(jì)于民、問政于民、干群互動的過程，對構(gòu)建和諧的黨群、干群關(guān)系，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定有著明顯的推動作用。近年來，商城縣在試點(diǎn)工作中，把黨務(wù)公開與政務(wù)公開、黨內(nèi)民主與人民民主、黨務(wù)公開與權(quán)力公開透明運(yùn)行有機(jī)地結(jié)合起來，用黨務(wù)公開帶動政務(wù)公開，用擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主，用黨務(wù)公開保證和促進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行，既尊重了黨員的主體地位，保障了人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，又使不少因政策、制度、辦事結(jié)果不公開引發(fā)的社會不穩(wěn)定、不和諧矛盾迎刃而解，在黨群干群之間架起了一座“連心橋”，有效地促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定。黨內(nèi)民主和人民民主的進(jìn)一步擴(kuò)大，黨群干群關(guān)系的進(jìn)一步密切，極大地激發(fā)了廣大干部群眾謀發(fā)展、促發(fā)展的熱情，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。自啟動試點(diǎn)工作以來，全縣社會穩(wěn)定形勢持續(xù)向好，信訪量不斷下降，榮獲“全省信訪工作先進(jìn)縣。

三、對推進(jìn)黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的幾點(diǎn)思考

商城縣推進(jìn)黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的做法與經(jīng)驗(yàn)，反映了黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的客觀規(guī)律，對河南乃至全國的黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作具有一定的借鑒意義。同時，該縣的做法和經(jīng)驗(yàn)，也引發(fā)了筆者對推進(jìn)與深化黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行工作的理論思考。

(一)從重構(gòu)縣域政治生態(tài)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，提高對推進(jìn)黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行工作重要性的認(rèn)識

民為邦本，縣為國基。自秦代推行郡縣制以來，縣級一直就是中國國家治理結(jié)構(gòu)中的一個重要層次，縣級政權(quán)一直就是國家政治架構(gòu)中最重要的治理單元。在現(xiàn)行的黨的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制中，縣級黨委處于城鄉(xiāng)結(jié)合、宏觀與微觀結(jié)合的樞紐部位和承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，擔(dān)負(fù)著把黨的路線方針政策貫徹落實(shí)到城鄉(xiāng)基層的重要職責(zé)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，現(xiàn)有的權(quán)力配置體系使得縣級黨委權(quán)力成為縣域政治生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵。作為基層治理的權(quán)力核心，縣級黨委掌控著縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決策權(quán)和人財(cái)物的調(diào)配權(quán)。縣級黨委權(quán)力是否規(guī)范、健康運(yùn)行，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治生態(tài)建設(shè)、社會和諧穩(wěn)定都會產(chǎn)生重要影響。近年來一些地方因權(quán)力運(yùn)行失范或因權(quán)力被濫用而頻發(fā)的群體性事件，在一定程度上惡化了縣域政治生態(tài)，已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注。如果任其發(fā)展下去，勢必會影響乃至削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。防止縣級黨委權(quán)力運(yùn)行失范或被濫用，根本在推進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式改革，核心是推進(jìn)黨務(wù)公開，增加權(quán)力運(yùn)行的透明度，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。這既是發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主的客觀要求，也是加強(qiáng)縣域政治生態(tài)建設(shè)必然選擇。當(dāng)前，世情、國情、黨情都在發(fā)生并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。在新的執(zhí)政環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)從“封閉狀態(tài)下執(zhí)政”到“開放狀態(tài)下執(zhí)政”的轉(zhuǎn)型，已成為歷史的必然。各地都應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展潮流，從重構(gòu)縣域政治生態(tài)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，切實(shí)把黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作擺上重要議事日程，把這項(xiàng)工作作為黨務(wù)工作的重中之重，不斷增強(qiáng)責(zé)任感、使命感和緊迫感，以改革創(chuàng)新的精神推進(jìn)工作，著力規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

(二)以落實(shí)黨員民主權(quán)利為重點(diǎn)深化黨務(wù)公開，加快黨內(nèi)民主發(fā)展進(jìn)程

黨內(nèi)民主是黨的生命。發(fā)展黨內(nèi)民主是堅(jiān)持黨的性質(zhì)和宗旨、保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn)。發(fā)展黨內(nèi)民主必須尊重和保障黨員的主體地位和民主權(quán)利。黨的十七大明確提出，要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”②。黨的十七屆四中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出，要“以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活的主體作用”③。推進(jìn)和深化黨務(wù)公開工作，是發(fā)展黨內(nèi)民主的客觀要求、具體體現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)路徑。推進(jìn)和深化這項(xiàng)工作，最根本的是要認(rèn)真落實(shí)《黨章》及《黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)規(guī)章賦予黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，使黨員在黨內(nèi)生活中真正發(fā)揮主體作用。如果廣大黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利得不到落實(shí)和保障，黨務(wù)公開就難以規(guī)范、到位。要堅(jiān)決糾正個別地方、個別領(lǐng)導(dǎo)干部糊弄黨員群眾，群眾關(guān)心的問題不公開、群眾不感興趣的事情卻都上了公開欄的做法，以更加堅(jiān)決的態(tài)度、更加有力的舉措推進(jìn)和深化黨務(wù)公開。要牢固樹立黨員主體意識，把激發(fā)廣大黨員積極性、主動性、創(chuàng)造性作為推進(jìn)和深化黨務(wù)公開的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)渠道，創(chuàng)新黨務(wù)公開形式，不斷探索黨員發(fā)揮作用的途徑與方式，切實(shí)解決好黨員知情權(quán)缺失和監(jiān)督權(quán)虛化的問題。加快推進(jìn)黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新，形成規(guī)范、科學(xué)的權(quán)利保障機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)黨員主體地位提供有力的制度保證。

(三)以明晰縣委權(quán)力邊界為前提深化縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，進(jìn)一步提高縣委權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力

權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性、變異性和腐蝕性。權(quán)力一旦失去制約和監(jiān)督，就會變成絕對的權(quán)力，而絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗。防止權(quán)力擴(kuò)張和變異，最重要的就是通過一定的制度安排將其關(guān)進(jìn)“籠子”里。那么，通過什么樣的制度安排才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里呢?這就是劃定權(quán)力邊界的制度安排，就是制約和監(jiān)督權(quán)力的制度安排，就是使權(quán)力敬畏權(quán)利的制度安排。現(xiàn)代法治社會，任何一個權(quán)力主體的權(quán)力都必須有其邊界，都必須受到相應(yīng)權(quán)力或力量的制約和監(jiān)督。明晰權(quán)力的邊界，是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基本前提。權(quán)力邊界混沌、模糊，必然導(dǎo)致權(quán)力越界運(yùn)行，誘發(fā)權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗。破解權(quán)力腐敗難題，要求通過厘清權(quán)力邊界變絕對的權(quán)力為相對的權(quán)力。在推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明工作中，包括河南商城縣的幾乎所有試點(diǎn)單位所做的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，就是依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，厘清黨委及其成員的職權(quán)，黨委相關(guān)職能部門的職權(quán)，勘定黨委權(quán)力的邊界和依據(jù)，編制職權(quán)目錄，明晰職權(quán)主體、責(zé)任及其要求，在此基礎(chǔ)上圍繞決策、執(zhí)行、結(jié)果等環(huán)節(jié)，找出每個環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，編制權(quán)力運(yùn)行程序，繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖，健全和完善相關(guān)的制度與機(jī)制。應(yīng)當(dāng)說，做好這件事是推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明工作，確保黨委權(quán)力在陽光下運(yùn)行，提高黨委權(quán)力運(yùn)行透明度和公信力的關(guān)鍵。各地都應(yīng)認(rèn)真研究縣級黨委權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律，明晰縣委權(quán)力邊界，對超越職權(quán)范圍的權(quán)力要予以糾正，對職能交叉的要予以厘清，對權(quán)責(zé)不清的要予以明確，對履行職能不到位的要予以強(qiáng)化，并切實(shí)加強(qiáng)相關(guān)制度和機(jī)制建設(shè)，真正形成對縣委權(quán)力的規(guī)范、規(guī)制和約束，著力解決好縣委職權(quán)不明晰、縣委書記權(quán)力過分集中、縣委決策不夠透明、選人用人不夠公正、制約和監(jiān)督不力等問題。

(四)以實(shí)現(xiàn)縣域善治為目標(biāo)深化黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，著力用黨內(nèi)民主帶動人民民主

所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程，它在本質(zhì)上是通過公共權(quán)力部門與公民對公共生活的合作管理，追求和實(shí)現(xiàn)公正透明、和諧有序的價值理想。作為一種新的社會治理理念和目標(biāo)模式，善治對執(zhí)政黨及其基層黨組織的執(zhí)政和社會治理方式提出了新的求。目前包括河南商城縣在內(nèi)的全國各試點(diǎn)單位正在推進(jìn)的黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作，就是對善治所提出的新要求的積極回應(yīng)。在試點(diǎn)工作實(shí)踐中，不少試點(diǎn)單位把合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等善治的基本要素融入試點(diǎn)工作，通過縣級黨委及其職能部門與廣大黨員對黨內(nèi)生活的合作管理，共同推動公正透明、和諧有序的黨內(nèi)民主狀態(tài)的形成。在這一過程中，人們把推進(jìn)和深化黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行看成是黨委權(quán)力向黨員的回歸，把試點(diǎn)工作過程看成是還權(quán)于黨員群眾的過程。人們認(rèn)識到，在本縣區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)善治，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)善治是關(guān)鍵。但是單有黨內(nèi)各方面的合作管理，單有黨內(nèi)公正透明、和諧有序局面的形成，還不足以實(shí)現(xiàn)縣域善治。要實(shí)現(xiàn)善治這一價值目標(biāo)，還有賴于公民社會的廣泛參與，有賴于全社會公正透明、和諧有序局面的形成。公民社會是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。沒有公民的參與，沒有公民的自愿合作和對黨委領(lǐng)導(dǎo)的自覺認(rèn)同，就不會有善治?；谶@一認(rèn)識，河南商城縣委以及其他一些試點(diǎn)單位都在試點(diǎn)工作實(shí)踐中堅(jiān)持以黨務(wù)公開帶動政務(wù)公開，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主，把善治的各個基本要素融入黨務(wù)、政務(wù)和其他各項(xiàng)社會管理過程之中，通過黨委、政府與廣大黨員、人民群眾對社會生活的合作管理，推動公正透明、和諧有序的社會狀態(tài)的形成。這一做法，為黨務(wù)公開和縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行工作的全面鋪開提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

注釋

①③《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2009年9月28日。②胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2007年，第55頁。

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A

1003—0751(2011)06—0032—06

2011—08—30

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃委托項(xiàng)目《新中國成立以來河南省制約和監(jiān)督權(quán)力基本經(jīng)驗(yàn)研究》(2011GDJ001)的階段性成果。

閻德民，男，河南省社會科學(xué)院首席研究員，黨建與政治研究所所長(鄭州 450002)。

責(zé)任編輯:浩 淼