敖安強

森林問題的發(fā)展趨勢及其對我國林業(yè)法制建設(shè)的影響

敖安強

隨著我國改革開放的不斷推進，特別是經(jīng)濟發(fā)展逐步與國際經(jīng)濟實現(xiàn)一體化，我國森林資源開發(fā)利用活動越來越明顯地受到國際社會的影響。森林問題國際化、政治化和社會化的發(fā)展趨勢是當(dāng)前我國林業(yè)工作必須面對的重大問題，已經(jīng)并將繼續(xù)對我國生態(tài)建設(shè)和林業(yè)改革與發(fā)展產(chǎn)生重大影響。我國林業(yè)法制建設(shè)中要高度重視與相關(guān)國際公約的接軌，更加重視市場機制在森林資源管理中的積極作用。

森林問題;林業(yè);法制建設(shè)

進入21世紀以來，在黨和政府的高度重視下，我國林業(yè)發(fā)展的社會影響力不斷擴大，社會地位不斷提升。最近幾年，退耕還林、天然林保護、風(fēng)沙源治理、集體林權(quán)制度改革等林業(yè)重點工作，就其影響和作用來講，已經(jīng)遠遠超出了林業(yè)部門、林業(yè)行業(yè)的范疇，成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容和重大舉措。這一林業(yè)改革發(fā)展形勢的重大變化，引起了社會各界特別是國際、國內(nèi)學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，對我國林業(yè)法制建設(shè)產(chǎn)生了具有里程碑意義的積極影響。就此，筆者擬談?wù)剛€人的認識和看法，與大家交流。

一、對當(dāng)前森林問題發(fā)展趨勢的認識

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，不僅具有不可限量的經(jīng)濟價值，而且具有巨大的生態(tài)和社會功能。筆者認為，隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，特別是我國對外開放的不斷深化和參與國際進程領(lǐng)域的不斷拓展，我國森林問題呈現(xiàn)出三個明顯的發(fā)展趨勢，這三個趨勢是我國林業(yè)改革發(fā)展形勢發(fā)生重大變化的根本原因和生動表現(xiàn)。

(一)森林問題的國際化

1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀議程》和《關(guān)于森林問題的原則申明》，2002年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議通過了《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展聲明》和《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議執(zhí)行計劃》，這些文件及其倡導(dǎo)的理念是國際社會謀求發(fā)展和保護環(huán)境的具有劃時代意義的共同綱領(lǐng)和行動指南，其中森林資源保護和利用問題始終占據(jù)著重要地位，主要標(biāo)志是1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會后國際上關(guān)于森林問題的雙邊、多邊對話日趨活躍。1993年以來國際社會相繼確立了九個探討制定森林可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準與指標(biāo)的國際和區(qū)域進程;1995年和1997年在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會下先后成立了政府間森林問題工作組(IPF)和政府間森林論壇(IFF);2000年4月聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會第八次會議建議在聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會下成立聯(lián)合國森林論壇，并相應(yīng)地成立一個由與林業(yè)相關(guān)的重要國際組織和國際公約領(lǐng)導(dǎo)人組成的森林合作伙伴機制(CPF)，協(xié)助聯(lián)合國森林論壇工作。近幾年來，在全球環(huán)境和氣候變化領(lǐng)域與森林問題密切相關(guān)的重要國際會議還有:2007年亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)會議(我國國家主席胡錦濤在此次會議上提出了應(yīng)對氣候變化的“森林方案”)，2009年9月聯(lián)合國氣候變化峰會(國家主席胡錦濤出席此次會議并莊重承諾，我國將進一步把應(yīng)對氣候變化納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃并繼續(xù)采取強有力的措施)，2009年12月哥本哈根世界氣候大會(國務(wù)院總理溫家寶出席此次會議)?？梢钥闯?，森林問題已經(jīng)成為應(yīng)對全球環(huán)境和氣候變化、實施節(jié)能減排、履行國際生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)領(lǐng)域國家間、地區(qū)間權(quán)利義務(wù)博弈的核心話題，成為國際政治進程的重要內(nèi)容。我國森林問題的國際化就形成于這一全球背景下，并隨著我國參與國際進程的程度加強而不斷得到強化。

(二)森林問題的政治化

森林問題國際化的一個必然結(jié)果是，國際社會關(guān)于森林問題的各種共同理念越來越深刻地影響到一個國家和政府關(guān)于森林資源保護管理的決策。如《國際森林文書》明確要求，加強各級政治承諾和集體努力，把森林納入國家和國際發(fā)展議程，加強國家政策協(xié)調(diào)和國際合作，促進部門間協(xié)調(diào)，以在各層面有效實施各類型森林的可持續(xù)經(jīng)營管理。或許正因為如此，近年來在歐美一些國家興起了許多以加強對包括森林在內(nèi)的各類自然資源保護為政治主張的環(huán)境保護組織(政黨、社團等)，這些環(huán)境保護組織正越來越廣泛地參與國家政治生活。近年來，我國也制定了《21世紀議程林業(yè)行動計劃》，開展了可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究，特別是出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》。《決定》明確規(guī)定中央政府領(lǐng)導(dǎo)全國林業(yè)工作;政府主要負責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的第一責(zé)任人;對林業(yè)建設(shè)的主要指標(biāo)，實行任期目標(biāo)管理，嚴格考核、嚴格獎懲，并由同級人民代表大會監(jiān)督執(zhí)行;各級地方黨委組織部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)，要把責(zé)任制的落實情況作為干部政績考核、選拔任用和獎懲的重要依據(jù)。據(jù)此，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》又將森林覆蓋率和森林蓄積量指標(biāo)納入地方政府政績考察指標(biāo)中，作為考察公職人員履職盡責(zé)是否到位、水平高低的量化指標(biāo)和重要內(nèi)容。以上舉措都是森林問題政治化趨勢的明顯標(biāo)志。

(三)森林問題的社會化

廣泛的群眾參與、有力的社會動員機制，一直是我國林業(yè)發(fā)展的最大優(yōu)勢所在。黨和政府很早就發(fā)出了全黨動員、全民動手、植樹造林、綠化祖國的號召，并持續(xù)、扎實地組織開展了全民義務(wù)植樹活動。近年來，我國森林問題的社會化還突出表現(xiàn)在三個方面:一是林業(yè)部門的森林資源保護等公共管理和公共服務(wù)職能不斷強化，森林資源的社會功能如服務(wù)于生態(tài)文明和生態(tài)文化建設(shè)的需要等得到極大提升。二是森林問題的行業(yè)屬性和部門屬性被打破，林業(yè)工作已經(jīng)發(fā)展成為全社會高度關(guān)注和廣泛參與的重要事業(yè)，森林資源保護和利用工作如集體林權(quán)制度改革、森林認證的社會化程度極大增強。三是走向自然、親近森林成為許多人休閑的重要形式，森林問題與人民群眾生活的關(guān)聯(lián)度極大提高。

二、森林問題的發(fā)展趨勢對林業(yè)法制建設(shè)的影響

基于我國實行改革開放的基本國策不會變、擴大參與國際政治進程的廣度和深度的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，實施轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和發(fā)展方式的戰(zhàn)略決策不會變、林業(yè)和生態(tài)建設(shè)的力度不斷增強的趨勢不可逆轉(zhuǎn)這兩個基本判斷，筆者認為，森林問題的國際化、政治化、社會化極大地影響著我國林業(yè)工作，在全面推進社會主義法治國家建設(shè)和建設(shè)法治政府、實行依法行政的背景下，這種影響首先變現(xiàn)為對加強林業(yè)法制建設(shè)的極大促進，突出表現(xiàn)在四個方面。

(一)對林業(yè)法律功能定位的影響

在我國，依據(jù)傳統(tǒng)行政法的觀點，林業(yè)是以生產(chǎn)木材為主的產(chǎn)業(yè)，《森林法》是以保障木材生產(chǎn)為主的行業(yè)法;依據(jù)傳統(tǒng)民法的觀點，林業(yè)是市場經(jīng)濟中的一個產(chǎn)業(yè)，《森林法》主要是保障經(jīng)濟性私利的私法?；诖耍覈▽W(xué)界一般把現(xiàn)行《森林法》納入行業(yè)法的范疇，將《森林法》定性、定位為主要為木材產(chǎn)業(yè)服務(wù)的行政性法律?？梢悦黠@看出，關(guān)于《森林法》的這些觀點和認識已經(jīng)遠遠落后于森林問題發(fā)展趨勢的要求，根本不能體現(xiàn)中央關(guān)于林業(yè)“四大地位”和“四大使命”的最新思想(根據(jù)國務(wù)院副總理回良玉同志在2007年中央林業(yè)工作會議上的講話，“四大地位”是指林業(yè)在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位、在生態(tài)建設(shè)中具有首要地位、在西部大開發(fā)中具有基礎(chǔ)地位、在應(yīng)對氣候變化中具有特殊地位;“四大使命”是指實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展必須把發(fā)展林業(yè)作為重大措施，建設(shè)生態(tài)文明必須把發(fā)展林業(yè)作為首要任務(wù)，應(yīng)對氣候變化必須把發(fā)展林業(yè)作為戰(zhàn)略選擇，解決“三農(nóng)”問題必須把發(fā)展林業(yè)作為重要途徑)。森林問題的發(fā)展趨勢要求林業(yè)相關(guān)法律更加重視對國家生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)和保障，更加重視公益特別是對與森林資源保護發(fā)展和效益發(fā)揮相關(guān)的權(quán)利義務(wù)的分配和協(xié)調(diào)。

(二)對林業(yè)法律制度的影響

我國現(xiàn)行林業(yè)法律法規(guī)的計劃經(jīng)濟色彩比較濃厚，且受限于對森林和林業(yè)問題認識的不科學(xué)，因而在具體制度上非常重視對林業(yè)工作中經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)，側(cè)重于運用行政干預(yù)和計劃調(diào)節(jié)的手段，而對森林資源生態(tài)功能、社會功能的發(fā)揮重視不夠，對與之相關(guān)的權(quán)利義務(wù)的調(diào)節(jié)的規(guī)定過于原則，致使相關(guān)規(guī)定作用有限、保障不力。森林問題的“三個趨勢”要求調(diào)整林業(yè)法律制度，以促進和保證林業(yè)工作由以經(jīng)濟建設(shè)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，對森林資源的功能和作用、林業(yè)工作的目標(biāo)和要求、森林資源管理的體制和機制、林業(yè)發(fā)展的保障和促進等作出明確規(guī)定。森林問題的發(fā)展趨勢要求把服務(wù)于國家生態(tài)建設(shè)的需要作為林業(yè)法律的根本制度，并將森林可持續(xù)經(jīng)營、森林綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、森林生態(tài)效益補償、侵占用森林資源活動的生態(tài)影響評價、森林資源狀況調(diào)查評估和信息發(fā)布、森林資源保護的公眾參與等確定為森林資源經(jīng)營管理的基本制度。在我國，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾是當(dāng)前和今后一個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，這一矛盾表現(xiàn)在林業(yè)領(lǐng)域，就是對森林資源的過度開發(fā)利用、對林地的侵占用和破壞、對林農(nóng)利益的忽視和保障不力等，解決這些矛盾的根本保證在于不斷健全和完善林業(yè)法律制度。

(三)對林業(yè)法律實施的影響

森林問題的發(fā)展趨勢對林業(yè)法律實施具有重大影響。從林業(yè)法律的調(diào)整對象來看，森林問題的三大趨勢要求林業(yè)法兼顧林業(yè)各相關(guān)國內(nèi)事務(wù)和涉林國際事項、專門林業(yè)經(jīng)營管理工作和其他涉林行為，既要對林業(yè)部門的工作進行規(guī)范，又要對社會組織和個體的涉林行為進行調(diào)整。從林業(yè)法律的調(diào)整手段來看，森林問題的國際化要求林業(yè)法律實施在一些方面更多地使用國際通行的方式、方法和手段，如森林認證、森林生態(tài)服務(wù)功能核算等;森林問題的政治化為進一步豐富和完善林業(yè)法律調(diào)整手段創(chuàng)造了條件，使得組織處理、行政手段等成為可能的選擇;森林問題的社會化凸顯了森林資源及其效益的公益性，由此必然要求對林業(yè)改革發(fā)展實行公眾參與，對社會輿論加強引導(dǎo)。從對林業(yè)法律實施的監(jiān)督來看，森林問題的發(fā)展趨勢促進了黨的組織和紀檢機關(guān)、社會團體和公眾、社會輿論對林業(yè)法律實施的監(jiān)督。我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義國家，黨治國理政的理念是通過國家法律、行政法規(guī)、黨中央和國務(wù)院重要文件的規(guī)定和精神來體現(xiàn)的，黨的紀律約束是黨治國理政思想和理念得以落實的重要保障。在林業(yè)法律實施中，必須重視黨的組織和紀檢機關(guān)的監(jiān)督保證作用，使“黨紀”與“國法”有機統(tǒng)一。

(四)對林業(yè)法制化進程的影響

林業(yè)的性質(zhì)、地位和作用從來都是與特定的社會發(fā)展階段相聯(lián)系的，社會對林業(yè)的主導(dǎo)性需求決定著林業(yè)的主要特征和社會屬性，決定著林業(yè)管理的體制機制和手段。當(dāng)前我國森林問題的發(fā)展趨勢對進一步健全和完善林業(yè)法制建設(shè)提出了迫切要求，加快了我國林業(yè)法制化進程。這種作用的動力首先來自我國林業(yè)對外交往的需要。近幾年來，森林問題已經(jīng)成為國際應(yīng)對氣候變化的重要話題和全球生態(tài)環(huán)境保護進程中權(quán)利義務(wù)博弈的重要領(lǐng)域。胡錦濤主席在亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會議上提出了應(yīng)對氣候變化的“森林方案”，并在2009年聯(lián)合國氣候變化峰會上向國際社會承諾到2020年我國森林面積和森林蓄積將有大幅度增長。落實好國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的莊重承諾，特別是在對外交往中維護我國作為發(fā)展中國家的利益，迫切需要健全、完善的林業(yè)立法作保證。其次，林業(yè)法制建設(shè)是林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，隨著我國林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)歷史性的重大轉(zhuǎn)變，特別是集體林權(quán)制度改革的深入推進，我國林業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，迫切需要通過加快林業(yè)法制化進程，來對林業(yè)行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營活動加以引導(dǎo)、規(guī)范和促進。

三、進一步加強我國林業(yè)法制建設(shè)的建議

森林問題的國際化、政治化、社會化既為我國林業(yè)加快發(fā)展提供了難得的機遇，也從根本上影響到我國林業(yè)法律的功能定位和制度實施，對加快我國林業(yè)法制化進程提出了迫切要求。筆者認為，適應(yīng)當(dāng)前森林問題發(fā)展趨勢的要求，加強我國林業(yè)法制建設(shè)要突出作好以下重點工作。

一是要加快《森林法》的修改。我國現(xiàn)行《森林法》是在1979年2月第五屆全國人民代表大會常委會第六次會議原則通過的《森林法(試行)》、1984年9月第六屆全國人民代表大會常委會第七次會議正式通過的《森林法》的基礎(chǔ)上，經(jīng)由1998年4月第九屆全國人民代表大會常委會修訂的?？陀^地講，現(xiàn)行《森林法》對于促進我國林業(yè)發(fā)展、加強林業(yè)法制建設(shè)發(fā)揮了重要保障作用。但自1998年該法修訂以來的10余年間，我國改革開放的力度不斷加大，經(jīng)濟社會發(fā)展的速度不斷提升，就林業(yè)來講，黨中央、國務(wù)院召開了新中國成立以來首次中央林業(yè)工作會議，制定并相繼印發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，明確賦予了林業(yè)“四大地位”、“四大使命”，林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)了由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性重大轉(zhuǎn)變，集體林區(qū)制度改革等舉措使得林業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了重大變化，這些重大變化迫切需要通過《森林法》的修改來予以反映、作出應(yīng)對，為我國林業(yè)和生態(tài)建設(shè)加快發(fā)展提供堅強保證。

二是在《森林法》修改和林業(yè)相關(guān)法制建設(shè)中，要高度重視與國際公約接軌。我國是具有國際影響力的發(fā)展中大國，要在國際政治進程中樹立負責(zé)任大國的形象，就必須既維護自身的利益，又主動在已經(jīng)簽署的國際公約執(zhí)行方面履行自己的義務(wù)。截至目前，我國已經(jīng)加入的與現(xiàn)行林業(yè)部門職責(zé)分工緊密聯(lián)系的國際公約有國際森林公約、聯(lián)合國防止荒漠化公約、濕地公約、瀕危動植物種國際貿(mào)易公約等十多個公約，這些公約確定的有關(guān)森林資源保護利用、土地荒漠化防治、濕地保護、瀕危動植物保護等的先進理念和規(guī)則是國際法的重要組成部分，需要在我國《森林法》修改和其他林業(yè)相關(guān)法制建設(shè)中予以體現(xiàn)，以積極推進相關(guān)工作的國際合作，增強我國林業(yè)的國際競爭力和話語權(quán)。

三是要在林業(yè)法制建設(shè)中加強對公眾參與等社會調(diào)整機制的采用。實行公眾參與是森林問題社會化的必然要求，也是在新形勢下加快林業(yè)發(fā)展、提高林業(yè)管理水平的必要途徑。實踐證明，在我國社會轉(zhuǎn)型時期，隨著林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，林業(yè)的行業(yè)屬性、部門屬性正在不斷弱化，林業(yè)部門的公共管理和社會服務(wù)職能正在不斷加強，林業(yè)已經(jīng)成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，林業(yè)改革發(fā)展問題已經(jīng)成為全社會密切關(guān)注的焦點問題。在林業(yè)法制建設(shè)中加強對公眾參與等社會調(diào)整機制的運用，就是要因應(yīng)這些變化，完善有關(guān)公眾參與植樹造林、森林保護等的法律制度以及公眾監(jiān)督林業(yè)法律實施的評價機制，充分發(fā)揮社區(qū)、居民和群眾組織的力量，促成強大、有序的林業(yè)和生態(tài)建設(shè)“群眾運動”。

四是要在加強林業(yè)法制建設(shè)中更加重視對市場機制積極作用的發(fā)揮和對“市場失靈”的克服。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，市場已經(jīng)成為我國社會資源配置和利益調(diào)節(jié)的主要手段。這一體制的建立使我國森林資源經(jīng)營管理上的“哪些是政府管理的，哪些應(yīng)當(dāng)交由市場調(diào)節(jié)”、“政府管什么和怎么管”、“市場機制可以發(fā)揮什么樣的作用和怎樣發(fā)揮作用”等問題，成為林業(yè)法制建設(shè)中必須回答和處理的問題。森林資源管理本身具有“內(nèi)部不經(jīng)濟”和“外部經(jīng)濟”的特點，即對森林資源實行嚴格保護的活動享受不到木材采伐等帶來的經(jīng)濟利益，卻為社會提供了生態(tài)服務(wù);違反自然規(guī)律的森林資源采伐利用活動雖然對社會整體利益造成了影響甚至危害，但卻獲取了直接利益。在林業(yè)法制建設(shè)中重視發(fā)揮市場機制的積極作用，就是要在清晰劃分政府在林業(yè)工作中作用的領(lǐng)域和市場機制作用的領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，對林業(yè)實行分類經(jīng)營的管理體制。對適宜于市場機制調(diào)節(jié)的商品林經(jīng)營管理等，要充分發(fā)揮價格機制、供求機制、競爭機制等在資源優(yōu)化配置中的積極作用，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化;對不適宜進行市場調(diào)節(jié)的公益林的保護管理等，應(yīng)主要依靠政府的作用，通過建立生態(tài)效益補償制度和實行轉(zhuǎn)移支付等，保障公益林保護管理的外部性效益的內(nèi)部化。同時，市場機制的一個重要作用是為生產(chǎn)要素的流動搭建平臺，這就要求在林業(yè)法制建設(shè)中要進一步健全和完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，保障各種社會主體依法以承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商等形式參與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。在我國土地國家所有的制度下，健全和完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度主要是為搞活林地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)提供法律保障。

［1］周生賢.中國林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變［M］.北京:中國林業(yè)出版社，2002.

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D922.6

A

1003—0751(2011)06—0105—04

2011—08—22

敖安強，男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生(武漢 430072)，國家林業(yè)局退耕還林工程管理辦公室副主任(北京100714)。

責(zé)任編輯:鄧 林