周應(yīng)江

村民自治規(guī)范與農(nóng)村婦女土地權(quán)益的保障

周應(yīng)江

部分農(nóng)村婦女的土地權(quán)益遭受村民自治規(guī)范的侵害是不爭(zhēng)的事實(shí)。村民自治規(guī)范在很大程度上成為農(nóng)村婦女取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及相關(guān)土地權(quán)益的依據(jù)。村民會(huì)議的議事規(guī)則及傳統(tǒng)的習(xí)俗與文化觀念等，使得侵害婦女土地權(quán)益的村民自治規(guī)范獲得了村民的認(rèn)同和支持。法律在調(diào)適村民自治規(guī)范上雖有進(jìn)展，但仍存在很大的局限，應(yīng)該確立司法審查機(jī)制、行政問(wèn)責(zé)機(jī)制等，以加強(qiáng)對(duì)村民自治的監(jiān)督，保障農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。

村民自治規(guī)范；農(nóng)村婦女；土地權(quán)益；法律的調(diào)適

女性主義法學(xué)理論認(rèn)為，法律不僅僅是通過(guò)立法程序創(chuàng)建和制定的法律，即規(guī)范組成部分，還包括其他組成部分，即通過(guò)執(zhí)行和解釋正式制定的法律而形成的法律（結(jié)構(gòu)組成部分）和由習(xí)俗傳統(tǒng)、政治以及人們對(duì)正式頒布或正式解釋的法律的認(rèn)知和利用而形成的法律（政治—文化組成部分）；[1]37將社會(huì)性別視角引入法學(xué)研究，能讓法學(xué)從一個(gè)“有性人”的視角去考量法律，促使人們認(rèn)識(shí)到性別因素對(duì)法律的作用以及抽象的法律對(duì)不同性別的具體影響，從而有助于揭示法律制度與其他制度一起對(duì)社會(huì)性別系統(tǒng)以及廣泛存在的性別歧視的支持與構(gòu)建。[2]27從一定意義上講，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定等村民自治規(guī)范，既可以說(shuō)是一種法律，也可以說(shuō)是一種公共政策，只不過(guò)是在特定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)適用的“土政策”。本文從農(nóng)村婦女土地權(quán)益遭受村民自治規(guī)范侵害的事實(shí)出發(fā)，分析其作用的機(jī)理，檢討現(xiàn)有法律在調(diào)適村民自治規(guī)范上的缺陷與不足，試圖揭示現(xiàn)有農(nóng)村土地制度所存在的性別盲點(diǎn)和農(nóng)村婦女遭受不平等待遇背后所隱藏的法律支持系統(tǒng)，進(jìn)而為保障婦女的土地權(quán)益、強(qiáng)化對(duì)村民自治規(guī)范的監(jiān)督等探尋相應(yīng)的對(duì)策。

一、農(nóng)村婦女的土地權(quán)益受到村民自治規(guī)范侵害的現(xiàn)狀分析

在我國(guó)，城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。根據(jù)物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法等規(guī)定，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地，即農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度；在農(nóng)村土地上可設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等用益物權(quán)，同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員還就集體土地征收補(bǔ)償、集體收益分配等享有權(quán)益。婦女權(quán)益保障法第三十二條規(guī)定：“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利?！弊鳛檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)村婦女，依法可以享有的土地權(quán)益主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配權(quán)，以及承包地、宅基地被征收、征用時(shí)的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)等權(quán)益。

農(nóng)村推行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度三十年以來(lái)的實(shí)踐表明，農(nóng)村婦女，特別是因婚姻等原因而流動(dòng)的農(nóng)村婦女，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及相關(guān)權(quán)益往往遭受到村民自治章程、村民民約、村民會(huì)議決議或者村民代表會(huì)議決議等村民自治規(guī)范的侵害，而這種狀況至今還沒(méi)有得到根本解決。

早在十多年前，全國(guó)婦聯(lián)對(duì)15個(gè)省、市、自治區(qū)就農(nóng)村第二輪承包工作中婦女權(quán)益被侵害的調(diào)查表明，自1983年第一輪土地承包起，在一些地區(qū)計(jì)算家庭人口時(shí)，婦女只能分到男性50%—70%的土地，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了40%的勞動(dòng)?jì)D女沒(méi)有承包地和宅基地的情況。農(nóng)村婦女土地權(quán)益被侵害的情況突出地表現(xiàn)為：農(nóng)嫁非婦女在婆家、娘家都難以落實(shí)承包地，離婚、喪偶的婦女在回娘家后原在夫家的承包地被收回，多數(shù)出嫁不出村的婦女及其子女得不到土地補(bǔ)償費(fèi)，個(gè)別地區(qū)存在宅基地、責(zé)任田只分男不分女的情況，村規(guī)大于國(guó)法，村委會(huì)強(qiáng)行注銷婦女及其子女的戶口使其不能獲得承包地等。[3]

《中國(guó)婦女報(bào)》上登載的一個(gè)實(shí)例，能很生動(dòng)地說(shuō)明農(nóng)村婦女的土地權(quán)益遭受村民自治規(guī)范侵害的情況。1982年，霍邱縣城關(guān)鎮(zhèn)城北村曾出臺(tái)“村規(guī)民約”，其中規(guī)定：戶口仍在本村的外嫁姑娘，宅基地和承包地全部收回，以后村隊(duì)任何分紅都沒(méi)有已外嫁的姑娘及其子女的份。1984年與霍邱縣師范學(xué)校職工黃朝寶結(jié)婚的吳國(guó)芳自然也在其中——盡管婚后戶口一直留在城北村，但在1989年3月該村重新分配承包地時(shí)，吳國(guó)芳母子的責(zé)任田仍然被收回。“農(nóng)村婦女享有同男子平等的土地承包權(quán)利，這是法律賦予她們的合法權(quán)益，怎能靠一紙沒(méi)有任何法律依據(jù)的‘村規(guī)民約’說(shuō)沒(méi)收就沒(méi)收？”在中專學(xué)校工作，對(duì)法律知識(shí)“有些了解”的黃朝寶，在仔細(xì)查閱了相關(guān)法律條文之后，提出質(zhì)疑，并和村里45位“被收回土地的出嫁女”一起開(kāi)始“為自己的合法權(quán)益奔波”。“20多年來(lái)，為了維護(hù)出嫁女的合法權(quán)益，我一路奔波，從青年、壯年再到中年，卻始終得不到應(yīng)屬于我們的這一點(diǎn)土地。還要堅(jiān)持下去嗎？還要堅(jiān)持多久？”2010年11月5日清晨，站在霍邱縣城關(guān)鎮(zhèn)城北村村東頭那塊不足6畝的土地旁，46歲的黃朝寶無(wú)奈地連連發(fā)問(wèn)。隨即，他又痛下決心般地自言自語(yǔ)：“不能放棄，必須堅(jiān)持！”[4]

最權(quán)威的報(bào)告莫過(guò)于2010年6月23日《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉實(shí)施情況的報(bào)告》。該報(bào)告明確指出，要使男女從法律上的平等達(dá)到現(xiàn)實(shí)生活中的平等，仍然任重道遠(yuǎn)，其中“農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益受侵害問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。主要表現(xiàn)為：有的地方在發(fā)包時(shí)少分承包地給婦女；有的地方婦女出嫁或者離婚、喪偶即被收回承包地；有的地方土地被征后少給或者不給婦女土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)；有的地方用村規(guī)民約或者村民會(huì)議、村民代表會(huì)議決議等形式限制甚至剝奪婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)?！盵5]全國(guó)婦聯(lián)信訪系統(tǒng)接收的信訪事項(xiàng)也證實(shí)了前述情況：農(nóng)村婦女土地相關(guān)權(quán)益最易受到侵害的四類人群是外嫁女、農(nóng)嫁非婦女、離婚喪偶婦女和男到女家落戶的家庭；受侵害的四方面的權(quán)益分別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、征用土地補(bǔ)償、宅基地分配、土地入股分紅等相關(guān)衍生權(quán)益；有關(guān)婦女土地權(quán)益信訪案件逐年上升，2010年此類信訪事項(xiàng)達(dá)到11858件次，同比增加了25.8%。[6]

農(nóng)村婦女的土地權(quán)益被侵害或者剝奪，主要的途徑是村規(guī)民約的規(guī)定或者村民會(huì)議的決定。從內(nèi)容上看，涉及婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配權(quán)、土地征收補(bǔ)償金等多方面的權(quán)益；從程度上看，有被徹底剝奪、逐步剝奪，或者部分限制或剝奪等不同的情形。實(shí)踐證明，部分農(nóng)村婦女在土地權(quán)益的享有上受到了歧視，法律所確立的男女平等原則，并沒(méi)有在基層農(nóng)村得到真正地落實(shí)。①相關(guān)調(diào)查還可參見(jiàn)：林葦著《婦女農(nóng)地權(quán)益保護(hù)的實(shí)證再反思》，http://www.privatelaw.com.cn/new2004/shtml/20090428-161506.htm；蔣月等著《農(nóng)村土地承包法實(shí)施研究》，法律出版社2006年6月版，第96頁(yè)；陳小君等著《農(nóng)村土地法律制度現(xiàn)實(shí)考察與研究：中國(guó)十省調(diào)研報(bào)告書》，法律出版社2010年3月版，第19—21頁(yè)。

二、村民自治規(guī)范侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的機(jī)理

眾所周知，我國(guó)法律確立了集體所有制和村民自治制度。在現(xiàn)有的制度下，農(nóng)村婦女的土地權(quán)益需要經(jīng)由村民自治機(jī)制而實(shí)現(xiàn)。村民自治規(guī)范之所以能夠?qū)D女的土地權(quán)益發(fā)生影響，進(jìn)而被用以作為侵害農(nóng)村婦女特別是流動(dòng)的農(nóng)村婦女的土地權(quán)益的依據(jù)或者手段，其機(jī)理如下文分析。

（一）村民自治規(guī)范成為決定婦女是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的依據(jù)

在現(xiàn)有的制度下，婦女取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地補(bǔ)償費(fèi)、集體收益分配權(quán)等，都以具有特定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員的身份為前提。具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格是分享集體土地收益的關(guān)鍵所在，但現(xiàn)行的土地承包法、土地管理法和物權(quán)法等法律并沒(méi)有就成員資格問(wèn)題作出規(guī)定，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定長(zhǎng)期處于制度調(diào)整的模糊真空狀態(tài)。最高人民法院在制定《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》時(shí)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于立法法第四十二條第（1）項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國(guó)人大，最高人民法院不宜通過(guò)司法解釋的形式對(duì)此問(wèn)題予以規(guī)定。[7]363到目前為止，全國(guó)人大還沒(méi)有就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格問(wèn)題作出相關(guān)的法律解釋。

在國(guó)家法律沒(méi)有為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份界定提供標(biāo)準(zhǔn)和程序的情況下，村民成員資格的確定主要是村一級(jí)的權(quán)力，這種權(quán)力受到民眾的廣泛承認(rèn)，具有相當(dāng)?shù)暮戏ㄐ?。在村?jí)確認(rèn)和上級(jí)法律部門的確認(rèn)發(fā)生沖突時(shí)，村民輿論甚至站在鄉(xiāng)規(guī)民約一邊。[8]92由于人口的增加或者減少會(huì)直接影響現(xiàn)有集體成員的利益，出嫁女等農(nóng)村婦女的集體成員身份，往往被村民委員會(huì)或村民集體借助于集體決議或決定的形式予以否認(rèn)，由此相關(guān)婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)等被限制或者剝奪。一些出嫁的婦女或者入贅的男性，也因?yàn)樵幼〉夭辉俪姓J(rèn)其成員資格、新居住地不接收其為成員，從而喪失了承包地或者不能取得承包地。[9]

（二）村民自治規(guī)范是婦女實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、征地補(bǔ)償費(fèi)等土地權(quán)益的依據(jù)

在我國(guó)現(xiàn)有法律上，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組是集體土地所有權(quán)的行使主體，也是法律上確認(rèn)的土地承包的發(fā)包主體。這具體體現(xiàn)在以下法律規(guī)定之中。物權(quán)法第六十條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！贝迕裎瘑T會(huì)組織法第五條第三款規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn),教育村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！鞭r(nóng)村土地承包法第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包?！?/p>

法律在賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)上述職權(quán)的同時(shí)，還規(guī)定了它們做出決定的機(jī)制。物權(quán)法第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；（二）個(gè)別土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整；（三）土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；（五）法律規(guī)定的其他事項(xiàng)?！贝迕裎瘑T會(huì)組織法第二十四條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營(yíng)方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)。法律對(duì)討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！鞭r(nóng)村土地承包法第十八條也規(guī)定，承包方案“應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。

總之，在土地集體所有和村民自治的制度下，作為集體土地發(fā)包方和集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，具有決定土地的承包方、宅基地的使用權(quán)人、集體收益分配、集體獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配等權(quán)力，婦女要實(shí)現(xiàn)法律賦予的土地權(quán)益，需要經(jīng)過(guò)村民自治機(jī)制，通過(guò)與本集體經(jīng)濟(jì)組織訂立承包合同或者由集體經(jīng)濟(jì)組織決定分配而實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)益。

（三）村民自治規(guī)范經(jīng)由村民會(huì)議多數(shù)決而通過(guò)生效，占少數(shù)的婦女的土地權(quán)益請(qǐng)求難以在村民會(huì)議上得到支持

農(nóng)村婦女的土地權(quán)益需要經(jīng)由村民自治機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)，而村民集體是通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的形式?jīng)Q定土地承包、集體收益分配、土地補(bǔ)償費(fèi)的分配等重大事項(xiàng)的，在現(xiàn)有村民會(huì)議的表決機(jī)制下，在本集體中占少數(shù)的農(nóng)村婦女特別是流動(dòng)?jì)D女，其土地權(quán)益請(qǐng)求往往難以在村民會(huì)議上得到支持。

村民委員會(huì)組織法第二十二條規(guī)定，“召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。法律對(duì)召開(kāi)村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”；第二十六條規(guī)定，“村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集。村民代表會(huì)議每季度召開(kāi)一次。有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議”；第二十八條規(guī)定，“召開(kāi)村民小組會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意?！笨梢?jiàn)在現(xiàn)有的法律中，村民自治進(jìn)行民主決策的基本規(guī)則是少數(shù)服從多數(shù)，有關(guān)土地權(quán)益的事項(xiàng)也不例外。

從單個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織看，女性成員應(yīng)該占了村民的一半左右，但在女性村民中，出嫁女、離婚女等群體只占了一小部分，因此在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決作決議的時(shí)候，出嫁女和離婚女等群體由于本身數(shù)量少而在“民主決策”中處于不利地位。2006年，全國(guó)村委會(huì)委員總?cè)藬?shù)2429577人，其中女性人數(shù)562777人[10]202，女性人數(shù)占總?cè)藬?shù)的23.16%。在進(jìn)入村委會(huì)的婦女中，正副主任更少，女村委會(huì)主任僅占1%左右。村民委員會(huì)組織法和婦女權(quán)益保障法規(guī)定，“村民委員會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)有婦女成員”，這一保護(hù)性條款，在很多地方變成婦女有一個(gè)名額就行了。受到傳統(tǒng)性別文化的影響，在進(jìn)入村“兩委”的有限的女性中，能夠以婦女代言人身份出發(fā)、積極維護(hù)婦女群體權(quán)益的更是少之又少了。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的有關(guān)研究，“任何一個(gè)群體的代表在決策層達(dá)到30%以上的比例，才可能對(duì)公共政策產(chǎn)生實(shí)際影響力?！盵11]269女性利益的維護(hù)需要更多的女性參與到?jīng)Q策程序之中。在現(xiàn)有的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的多數(shù)決的規(guī)則之下，占少數(shù)的流動(dòng)?jì)D女的訴求難以得到尊重和支持，村民借助于村民會(huì)議等決議形式而侵害或者剝奪這些婦女的土地權(quán)益也就不難理解了。

（四）傳統(tǒng)的習(xí)俗和文化使侵害婦女土地權(quán)益的村民自治規(guī)范獲得了村民的認(rèn)同和支持

女性主義認(rèn)為，傳統(tǒng)和文化也是法律的一個(gè)組成部分，人們對(duì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)取決于文化認(rèn)可的合法性，而后者又取決于在社會(huì)中占主導(dǎo)地位者。[1]36因此，要分析婦女土地權(quán)益被侵害的原因，傳統(tǒng)習(xí)俗和文化的影響也是不可缺少的方面。

在影響流動(dòng)?jì)D女土地權(quán)益的諸多因素中，一種習(xí)俗被廣泛認(rèn)同，這就是：“姑娘遲早是別人的”，男婚女嫁，婦女“從夫居”。在這種習(xí)俗下，男娶進(jìn)、女嫁出，婦女婚后到男方家落戶和居住。正是在這樣的觀念下，婦女在婚前被其所在村莊視作暫時(shí)的成員。一些地方對(duì)未婚女性進(jìn)行“測(cè)婚測(cè)嫁”,制定對(duì)婦女不分或少分土地的村規(guī)民約；還有的地方規(guī)定,女性到一定年齡不出嫁也要被收回土地。與此相對(duì)應(yīng)的是，有的地方規(guī)定,要招上門女婿,必須經(jīng)村、組同意,否則不僅男方和孩子不能享受村民待遇,女方的責(zé)任田也要被收回。

“各家的媳婦都是一樣的”，這也是被許多村民廣泛接受的一種認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)體現(xiàn)了村民的平均主義觀念。在村民的觀念中，對(duì)于新嫁入的婦女不分或者少分承包地或者集體收益，只要同村或者同組的做法一致，就可以接受。正是在這種平均主義的思想觀念下，個(gè)別的或者少數(shù)的婦女，即使敢于維權(quán)、挑戰(zhàn)眾人認(rèn)同的利益分配規(guī)則，在村民會(huì)議多數(shù)決的議事規(guī)則下也往往難以實(shí)現(xiàn)其愿望；婦女即使獲得了法院的訴勝判決，也常因需要調(diào)整眾多農(nóng)戶的承包地、法院的判決難以執(zhí)行而難以實(shí)現(xiàn)其要求。

“出嫁的女兒是潑出去的水”，因此女兒出嫁如果要帶走其承包地，不僅面臨割斷親情的痛苦，還可能受到同村組其他村民的冷眼。正是在這樣的思想觀念下，出嫁女、離婚或喪偶婦女的土地權(quán)益在婚姻關(guān)系的變化中被他們“心甘情愿”地放棄。他們中的許多人甘愿在出嫁或離婚后將屬于自己的一份土地留給父兄、前夫或前夫的家庭，極少有通過(guò)法律獲取自己應(yīng)有的土地權(quán)益者，即或有這樣的婦女，也很難得到社會(huì)習(xí)慣的支持。

總之，在傳統(tǒng)的習(xí)俗和文化觀念影響下，出嫁女等要實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益，不僅要有維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)與能力，更要有突破家庭和社區(qū)雙重壓力的勇氣和決心，甚至要準(zhǔn)備承受犧牲親情和人情的痛苦。所有這一切，無(wú)疑都會(huì)成為婦女實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益道路上的困難與障礙。

三、法律調(diào)適村民自治規(guī)范的努力與不足

應(yīng)該承認(rèn)，既有的法律也看到了調(diào)適村民自治規(guī)范的必要性，并為此采取了原則性的措施。1998年的村民委員會(huì)組織法在第二十條確立了村規(guī)民約等的行政備案制度和維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的原則，規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議決議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”2005年修訂的婦女權(quán)益保障法第五十五條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益的，或者因結(jié)婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等權(quán)益的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調(diào)解；受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！?007年頒布的物權(quán)法第六十三條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷?！?/p>

值得一提的是，2010年10月修訂的村民委員會(huì)組織法在調(diào)適村民自治規(guī)范問(wèn)題上有了積極的進(jìn)展。該法仍堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的原則，在第二十七條第二款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”同時(shí)，該法還確立了對(duì)村規(guī)民約等的糾錯(cuò)機(jī)制。村民委員會(huì)組織法第二十七條第一款和第三款分別規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”；“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”。第三十六條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！睆纳鲜隽⒎ǖ倪M(jìn)展可以看到，國(guó)家法律努力加強(qiáng)對(duì)村民自治的監(jiān)督，并取得了積極的進(jìn)展。特別是新修訂的村民委員會(huì)組織法增加規(guī)定了對(duì)村民委員會(huì)或者其成員的決定的行政糾錯(cuò)機(jī)制和司法審查機(jī)制，也設(shè)置了對(duì)村規(guī)民約等自治規(guī)范的行政糾錯(cuò)機(jī)制?？梢灶A(yù)料，這些措施的設(shè)置會(huì)在今后的實(shí)踐中發(fā)揮積極作用。但是，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)有法律在對(duì)村民自治規(guī)范的調(diào)適上還存在不足，甚至可以說(shuō)是不夠有力，這具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，法律仍然沒(méi)有確立對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約等自治規(guī)范的司法審查機(jī)制。2010年6月23日《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法〉實(shí)施情況的報(bào)告》指出，“現(xiàn)有法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約等的合法性進(jìn)行審查，并對(duì)違法的予以撤銷，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)‘村規(guī)民約大于法’的現(xiàn)象”，并提出“目前全國(guó)人大常委會(huì)正在審議修改村委會(huì)組織法，建議在該法中增加相應(yīng)條款”。但修訂后的村民委員會(huì)組織法只是對(duì)村規(guī)民約、村民自治章程、村民會(huì)議決議或者村民代表會(huì)議決定規(guī)定了行政糾錯(cuò)機(jī)制，仍然沒(méi)有確立司法審查機(jī)制。

第二，法律雖然確立了村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定的行政糾錯(cuò)機(jī)制，但是法律并沒(méi)有規(guī)定如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予糾錯(cuò)怎么辦，也沒(méi)有規(guī)定如果村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的糾錯(cuò)決定不服該怎么處理。村民是否可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的不進(jìn)行糾錯(cuò)的行為或者不服其糾錯(cuò)行為而提起訴訟，現(xiàn)有法律并沒(méi)有給出解決方案。村民委員會(huì)組織法第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”在實(shí)踐中，一些基層政府往往以尊重村民自治為借口，對(duì)婦女等的正當(dāng)要求不作處理或者處理不力。法律規(guī)定對(duì)村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定，婦女作為本集體的成員認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，可以請(qǐng)求撤銷，并追究責(zé)任人的法律責(zé)任。但依照法律，土地承包、集體收益分配、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用分配等重大事項(xiàng)都是由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定的，而村民委員會(huì)只是負(fù)責(zé)執(zhí)行或者實(shí)施這些決定的事項(xiàng)，由此導(dǎo)致起訴村委會(huì)的婦女即使獲得勝訴，也因村民會(huì)議的決定無(wú)法改變而難以落實(shí)其權(quán)益。

第三，被剝奪了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和征地補(bǔ)償費(fèi)請(qǐng)求權(quán)的婦女仍然難以通過(guò)訴訟獲得救濟(jì)。婦女權(quán)益保障法第五十五條雖然規(guī)定“受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”，但是在司法實(shí)踐中，受制于村民自治原則，法院在處理土地權(quán)益爭(zhēng)議問(wèn)題上仍相當(dāng)謹(jǐn)慎。2005年9月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”該解釋第二十四條進(jìn)一步指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予以支持。但已報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外?！笨梢?jiàn)，在我國(guó)現(xiàn)行法律和司法實(shí)踐中，農(nóng)村婦女在沒(méi)有取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織決定不予以分配土地補(bǔ)償費(fèi)等情況下，要實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益還是沒(méi)有訴訟救濟(jì)的途徑。

總之，在現(xiàn)有的村民自治機(jī)制下，法律為權(quán)益受到侵害的婦女提供的救濟(jì)途徑存在很大程度上的缺失，而這種缺失在土地資源有限、成員利益發(fā)生沖突的情況下，往往使得在集體中處于少數(shù)的出嫁女等流動(dòng)?jì)D女的權(quán)益被犧牲了。正如有學(xué)者指出的，農(nóng)村婦女遷徙的過(guò)程中，其是在兩個(gè)以上的集體之間發(fā)生流動(dòng)，由于赤裸裸的利益沖突，其成為利益分配中兩個(gè)團(tuán)體之間不受其他利害人歡迎的主體；當(dāng)利益的獲得主體彼此間互有利害沖突的時(shí)候，人們的行為極易異化為保障自己的利益最大化而很難給予其他主體一個(gè)相對(duì)公平的方案，并常以村規(guī)民約的方式等固定其既得利益，使農(nóng)村婦女的利益在通過(guò)民間法的方式進(jìn)行救濟(jì)時(shí)也受到了很大的阻礙。[12]

四、強(qiáng)化對(duì)村民自治的監(jiān)督，保障農(nóng)村婦女的土地權(quán)益

村規(guī)民約、村民自治章程，乃至村民會(huì)議決議等，在學(xué)者們的論說(shuō)中被認(rèn)為是所謂民間法或習(xí)慣法的重要組成部分。作為在一定地域范圍內(nèi)，依據(jù)某種社會(huì)權(quán)威和組織確立的具有一定社會(huì)強(qiáng)制性的人們共信共行的行為規(guī)范，在我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)范體系中，不僅其存在具有國(guó)家法上的根據(jù)，更具有價(jià)值上的彌補(bǔ)性、轉(zhuǎn)化性和共生性。[13]14-15這些自治規(guī)范的存在，一定程度上豐富和彌補(bǔ)了國(guó)家制定法的不足，甚至可以成為制定法的重要來(lái)源，是國(guó)家制定法得以實(shí)施和發(fā)揮效用的重要基礎(chǔ)。但是，正如我們所看到的，由于國(guó)家法的局限和資源供給的不足，農(nóng)村習(xí)慣法就以其內(nèi)生秩序的特性自然地填補(bǔ)空白，以滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)則需要，但是農(nóng)村習(xí)慣法對(duì)出嫁女及其子女土地承包權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)分配權(quán)、宅基地分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益往往進(jìn)行剝奪和侵害，成為農(nóng)村習(xí)慣法與國(guó)家法沖突的突出方面。[14]聯(lián)合國(guó)《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》第2條（f）項(xiàng)規(guī)定，締約各國(guó)應(yīng)采取一切適當(dāng)措施，包括制定法律，以修改或廢除構(gòu)成對(duì)婦女歧視的現(xiàn)行法律、規(guī)章、習(xí)俗和慣例。在我國(guó)現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)村民自治的監(jiān)督，特別是強(qiáng)化對(duì)村民自治規(guī)范的調(diào)適，是從根本上解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害問(wèn)題的必要途徑。

首先，應(yīng)該確立對(duì)村民自治規(guī)范的司法審查機(jī)制。從職責(zé)上看，人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，對(duì)于公民、法人之間的各種爭(zhēng)議都有終局裁決的權(quán)力，法院對(duì)村規(guī)民約，村民會(huì)議決定、決議的合法性和法律效力也有進(jìn)行司法審查的權(quán)力。因此，法律應(yīng)該明確，對(duì)于農(nóng)村婦女因自身土地權(quán)益被村民會(huì)議決定、決議剝奪和侵害而提起的訴訟，法院應(yīng)該受理并進(jìn)行審判，對(duì)村規(guī)民約，村民會(huì)議決定、決議中違反法律、法規(guī)的部分，應(yīng)該依法撤銷或者宣告其無(wú)效。

其次，應(yīng)該建立對(duì)基層政府在糾正村民自治規(guī)范問(wèn)題上的問(wèn)責(zé)機(jī)制。法律既然已經(jīng)明確基層人民政府有義務(wù)對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行備案，有義務(wù)責(zé)令農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改正其違反法律的村民自治規(guī)范，也應(yīng)該規(guī)定基層人民政府的相應(yīng)責(zé)任。在基層政府不作為或者錯(cuò)誤作為的情況下，應(yīng)該賦予村民包括婦女提起行政訴訟的權(quán)利。強(qiáng)化基層政府在監(jiān)督村民自治上的責(zé)任，有助于從源頭上減少或避免侵害婦女土地權(quán)益的村民自治規(guī)范的出現(xiàn)。

第三，應(yīng)該盡快確立認(rèn)定村民包括婦女的村民成員資格的標(biāo)準(zhǔn)和程序，同時(shí)為沒(méi)有取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的婦女提供補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)集體收益和征地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用等明確法定的標(biāo)準(zhǔn)和途徑。這些標(biāo)準(zhǔn)和程序的確立，將會(huì)為村民會(huì)議的決定提供具體的指引，也為法院受理和審理涉及農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛案件提供具體可適用的實(shí)體規(guī)范，從而可以有效地應(yīng)對(duì)現(xiàn)存的無(wú)法律規(guī)定可供援引的狀況。

第四，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律制度的宣傳，擴(kuò)大農(nóng)村婦女的參政比例。要通過(guò)深入的宣傳教育，使更多的村民自覺(jué)地接受在土地權(quán)益上男女平等的原則。提高村民委員會(huì)中的婦女成員的比例，動(dòng)員更多的婦女參加村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議等，使更多的婦女特別是流動(dòng)的婦女參與到村民會(huì)議、村民委員會(huì)等的決策過(guò)程之中，從而促進(jìn)農(nóng)村婦女在分配利益的過(guò)程中表達(dá)和實(shí)現(xiàn)其訴求，減少或者避免多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的土地權(quán)益的侵害。

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責(zé)任編輯：董力婕

Villager Autonomy Norms and the Protection of Rural Women’s Land Rights and Interests

ZHOUYingjiang

It is an indisputable fact that parts of rural women’s land rights and interests have been infringed by villager autonomy norms.To a large extent,these norms have become the basis for rural women to obtain membership of collective economic organizations,the land contract management rights and related land rights and interests.The rule of decision making of villager meeting and the traditional customs and cultural values,bring about villagers’support and self-identify to the autonomy norms which infringe the land rights and interests of rural women.Though the lawhas made some progress on adjustment to villager autonomy norms,some serious limitations remain.In order to strengthen the supervision about villager autonomy and protect rural women’s land rights and interests,judicial reviewmechanismand administrative accountabilitymechanismshould be established

villager autonomynorms;rural women;land rights and interests;law’s adjustment

10.3969/j.issn.1007-3698.2011.04.004

2011-05-07

D923.9

A

1007-3698（2011）04-0024-07

周應(yīng)江，男，中華女子學(xué)院社會(huì)與法學(xué)院法律系教授，主要研究方向?yàn)槊裆谭?、婦女法。

100101

本文為中華女子學(xué)院2009—2010年度科研項(xiàng)目“農(nóng)村流動(dòng)?jì)D女土地權(quán)益的法律保護(hù)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：KG09—01004。