鄭小虎，裴更肖(.西北大學(xué) 哲學(xué)與社會學(xué)院，陜西　西安　70075；.東北財經(jīng)大學(xué) 人文學(xué)院,遼寧　大連　605)

一、前　言

在建國后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國城市居民活動空間是以單位為其基礎(chǔ)的，單位是控制和分配社會資源的樞紐。在單位體制下，國家、單位、個人之間存在著自上而下的單向直線式互動網(wǎng)，單位成為居民與國家的中介。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和基層民主建設(shè)的不斷深入，單位體制正在發(fā)生深刻的結(jié)構(gòu)性分化，單位已經(jīng)不再是承擔(dān)城市居民生活功能的唯一組織形式，社區(qū)逐漸取代單位的角色，成為居民獲取社會資源的重要來源之一。但當(dāng)前我國城市社區(qū)治理存在著多元主體權(quán)責(zé)關(guān)系不清的現(xiàn)狀，這一現(xiàn)狀正日益阻礙了社區(qū)的建設(shè)。因此，本文試圖從個案的角度入手，分析當(dāng)前貴陽市花溪區(qū)清溪社區(qū)的社區(qū)公共治理的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢。

社區(qū)是整個社會的縮影，各種復(fù)雜的社會關(guān)系與社會結(jié)構(gòu)都會通過社區(qū)這個日?；顒涌臻g反映出來。同時，中國的現(xiàn)代化和城市化建設(shè)必需依賴于城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)健康有序的發(fā)展。因此，社區(qū)建設(shè)或者社區(qū)公共治理方面的研究具有重要的意義：首先，社區(qū)是人們活動的基本空間。人們在社區(qū)中出生、成長，在社區(qū)中安家、交往。從出生到終老，始終生活在一個或多個社區(qū)中，其一言一行都在社區(qū)中習(xí)得并予以強化。社區(qū)在人們的生活中占據(jù)著重要的位置；其次，社區(qū)是特定的，他們具有某些共同的性質(zhì)，然而社區(qū)又是千差萬別的。他們反映了因不同自然環(huán)境與人口活動而產(chǎn)生的不同時區(qū)結(jié)構(gòu)。從對這些共同性與特殊性的研究中，我們可以加深對社會的理解，并把握其變化趨勢和規(guī)律。

近年來，隨著城市社區(qū)的發(fā)展，城市社區(qū)因其具有服務(wù)、管理、整合、文化建設(shè)、經(jīng)濟生活等功能越來越多地受到學(xué)界的關(guān)注。而隨著資源配置結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和多元化，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)也從政府單一垂直統(tǒng)治走向網(wǎng)狀水平共建，資源配置的主體不再僅僅是政府和單位，各個社區(qū)組織將陸續(xù)成為社區(qū)資源配置的主體之一，和政府一起參與到社區(qū)公共事務(wù)的管理中。同時學(xué)界對城市社區(qū)管理方式的研究也越來越多,在此基礎(chǔ)上引發(fā)出對城市社區(qū)公共治理的研究。

本文研究目的主要是為了了解當(dāng)前公共治理在城市社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀。從公共交通、公共設(shè)施、教育、治安、醫(yī)療衛(wèi)生等角度對社區(qū)公共治理發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行分析。同時，本論文不僅要了解城市社區(qū)公共治理的現(xiàn)狀，也試圖通過此次調(diào)查找出當(dāng)前我國城市社區(qū)公共治理存在的問題及制約城市社區(qū)公共治理發(fā)展的影響因素。

二、貴陽市花溪區(qū)清溪社區(qū)公共治理的現(xiàn)狀

(一) 清溪社區(qū)基本狀況

清溪社區(qū)位于貴陽市花溪區(qū)中心，社區(qū)隸屬于清溪街道辦事處,是典型的舊城改造的現(xiàn)代社區(qū)， 位于花溪區(qū)商業(yè)黃金地段, 正式工作人員有支部書記、主任各一人(其中書記由清溪社區(qū)工委指派, 主任由社區(qū)居民代表選舉產(chǎn)生) , 另有外聘人員六名。社區(qū)在清溪街道辦事處黨工委領(lǐng)導(dǎo)下, 建立了黨支部, 下設(shè)黨小組。根據(jù)《清溪社區(qū)居民自治章程》的規(guī)定, 社區(qū)居委會經(jīng)法定程序選舉產(chǎn)生, 設(shè)主任一人, 產(chǎn)生了社區(qū)居民代表會議、社區(qū)居民委員會和社區(qū)居民小組, 并在居民委員會成立了人民調(diào)解委員會、治保委員會、計劃生育委員會、城管衛(wèi)生委員會、經(jīng)濟管理委員會等工作機構(gòu), 制定了各項工作制度。社區(qū)常住居民1000多戶, 人口5000多人。清溪社區(qū)的人口多為流動人口。其中非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?0%，轄區(qū)內(nèi)有幼兒園，醫(yī)院2所，各類企業(yè)300多家。境內(nèi)交通便利。

(二)清溪社區(qū)公共治理的現(xiàn)狀

清溪社區(qū)特殊的地理環(huán)境決定了清溪社區(qū)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。由于清溪區(qū)轄區(qū)內(nèi)有個花溪區(qū)農(nóng)貿(mào)市場，人員流動率大，造成治安管理的難度較大?？墒窃谖覀冋{(diào)查的60位清溪社區(qū)成員中，80%人對轄區(qū)治安持滿意或比較滿意態(tài)度。在追究其原因時，這部分人的回答是“我們小區(qū)成立了治安聯(lián)防小分隊”。我們在分析治安聯(lián)防小分隊時，發(fā)現(xiàn)該組織完全是自發(fā)成立的，獨立于政府之外的一個NGO組織。正是由于該組織的存在，彌補了清溪社區(qū)在治安管理的薄弱情況。而在對交通方面的訪問時社區(qū)成員并不是很滿意，認(rèn)為他們所在的社區(qū)雖然交通方便，但是管理較混亂，隨地停車、黑車等現(xiàn)象較多。主要的原因是缺乏必要的自律組織。

同時在走訪過程中筆者了解到，除了與居民切身利益相關(guān)的NGO組織的存在，如治安聯(lián)防小分隊，其他旨在提高居民生活質(zhì)量和維護(hù)居民利益的NGO組織都沒有。當(dāng)詢問社區(qū)成員為什么社區(qū)沒有這些組織時，他們的回答是“政府沒有錢來搞”。通過他們的回答初步可得知，在他們的觀念中社區(qū)NGO是由政府出錢弄的，他們根本就忽略了自己是社區(qū)NGO的主體。同時，清溪社區(qū)也忽略了建設(shè)社區(qū)NGO組織的重要性。由于清溪社區(qū)的一些基本情況限制，如居民受教育程度，轄區(qū)內(nèi)缺少必要的企業(yè)。導(dǎo)致了清溪社區(qū)NGO的存在困境，因此形成了一個惡性循環(huán)網(wǎng)絡(luò)。在訪談的60名清溪社區(qū)居民中，90%以上抱怨小區(qū)沒有健身場所與設(shè)施，只能去花溪公園進(jìn)行早鍛煉。70%的成員認(rèn)為小學(xué)、中學(xué)師資力量不行；除了一些客觀原因，即清溪社區(qū)屬于花溪老城區(qū)，以前規(guī)劃不合理外，更多的是缺少必要的社區(qū)NGO幫他們維權(quán)。

社區(qū)NGO在社區(qū)治理過程中所扮演的角色是充當(dāng)個體與政府之間的中介，以提供公共產(chǎn)品并服務(wù)組織成員為組織目標(biāo)。一般而言公共產(chǎn)品的供給者主要是政府。在政府供給缺乏時，社區(qū)NGO剛好彌補這一缺陷。但清溪社區(qū)存在的客觀原因?qū)е铝松鐓^(qū)公共產(chǎn)品的供給處于匱乏狀況。在走訪一個小區(qū)中，有10位社區(qū)成員向我們反映說，他們小區(qū)中空地被外來汽車當(dāng)作了臨時停車場了，導(dǎo)致小區(qū)人員出入不方便和社區(qū)兒童無玩?？臻g。他們有向居委會反映，但治理結(jié)果一直令人不滿意。我們在分析其中原因時，發(fā)現(xiàn)他們都是各自分散去居委會反映情況。缺乏維護(hù)居民權(quán)利的組織，是形成不了強大壓力促使政府處理問題的關(guān)鍵所在。

社會管理的多元參與，是與社會層次和結(jié)構(gòu)的多元化密切相關(guān)的。在這種社會結(jié)構(gòu)中，社會秩序的維持需要政府、社區(qū)居民、社會NGO的共同參與和管理。在這次調(diào)查訪談中，清溪社區(qū)存在的一些矛盾與問題，暴露了清溪社區(qū)公共組織發(fā)展滯后的現(xiàn)狀。通過以上的訪問調(diào)查研究，我們可以得出當(dāng)前影響城市社區(qū)公共治理發(fā)展的以下幾個主要方面：

1.社區(qū)治理主體的單一性。政府組織成為社區(qū)唯一主體，過度干預(yù)社區(qū)的管理，沒有走出大政府的思路,依靠自上而下的行政命令壟斷社區(qū)所有的資源，其特征表現(xiàn)為行政主導(dǎo)，政府作為單一中心獨挑重任。社區(qū)自治組織居民委員會成為基層政權(quán)或派出機構(gòu)的附屬物。清溪社區(qū)居民委員會承擔(dān)的工作涉及組織、宣傳、計生、衛(wèi)生、文化、治安等6個職能部門和各種收費(衛(wèi)生費、水費、電費)，使居民委員會這一自治組織承擔(dān)了大量屬于政府的工作任務(wù)，并成為政府部門的操作層、落實層，這種社區(qū)組織行政化問題，不利于提升居民對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感和社區(qū)居委會的威信，同時政府財政拮據(jù)也是影響社區(qū)公共治理發(fā)展的重要因素。

2.社區(qū)居民對政府依耐性較強，沒有以主人的身份來管理社區(qū)。在公民參與城市治理的過程中，要求公民具備參與能力，而清溪社區(qū)的居民大多對社區(qū)自治的內(nèi)容不了解；對有關(guān)城市治理參與的知識、規(guī)則等知之甚少，不知道該如何來治理社區(qū)；同時社區(qū)居民參與意識冷漠，而參與冷漠又和我國歷史上形成的文化體系以及建國后形成的行政體系有關(guān)，在傳統(tǒng)文化的長期影響下，我國政府官員形成了嚴(yán)重的官僚主義思想，把讓公民參與看成是一種恩賜，不尊重公民的政治權(quán)利，忽略培育公民在城市治理中的主體地位，認(rèn)為公民必須絕對接受和服從政府所施行的各項治理活動，這種傳統(tǒng)的官本位思想使公民形成了消極、被動的政治心態(tài)，使他們認(rèn)識不到自己是社區(qū)的主人，認(rèn)為自己在社區(qū)治理中無足輕重，認(rèn)為這是政府的事情，自己只要按規(guī)章制度辦事就行了，因此也就不能積極主動的向政府表達(dá)自己的意愿和要求。

3.社會組織發(fā)展滯后。在社區(qū)治理中，非政府組織(NGO)在社區(qū)利益的協(xié)調(diào)、矛盾的化解、服務(wù)的提供、就業(yè)途徑的拓寬等方面可發(fā)揮其獨特的作用。NGO主要指的涉及社區(qū)治理中的各種民間組織、非盈利性的中介組織等(如清溪社區(qū)的治安小分隊)。它可以深入社區(qū)基層，直接滿足社區(qū)居民的需求，也可以與政府溝通，使政府適時調(diào)整政策，實現(xiàn)對居民利益的有效協(xié)調(diào)。同時也是拓寬社區(qū)就業(yè)途徑、培育社會資本的重要力量。然而在當(dāng)前中國城市社區(qū)治理過程中，NGO組織的發(fā)展存在著先天性的不足。這種不足是歷史與現(xiàn)實共同作用的結(jié)果。從歷史角度來看，新中國成立以來，我國逐步建成以單位制為載體的社會服務(wù)與治理模式。雖在改革開放以后逐步解體，但思想殘余還根深蒂固。從現(xiàn)實角度來看，NGO發(fā)展受到制度層面的影響，再加上NGO發(fā)展本身缺乏資金、人才等現(xiàn)實。在這些因素的共同作用下，導(dǎo)致了NGO在城市社區(qū)治理中的作用未能充分體現(xiàn)出來。

三、對貴陽市花溪區(qū)清溪社區(qū)公共治理現(xiàn)狀的反思及建議

(一)政府方面

推進(jìn)政府行政改革，加速職能轉(zhuǎn)變。由原來的“大政府，小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌笊鐣?。政府承?dān)的職能是宏觀的、制度層面的。在涉及具體管理事宜時，可以把權(quán)利轉(zhuǎn)移給NGO組織。同時，厘清政府與社區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)依法自治的功能。政府應(yīng)充分意識到社區(qū)權(quán)利的行使主體是居民，充分保障居民參與社區(qū)治理的權(quán)力是政府的職責(zé)。因此，政府職能部門可以把一部分社會功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，從而調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情。

1.不斷提高與更新治理理念。治理理念作為政府開展社區(qū)治理的思想核心，是支撐社區(qū)治理活動開展的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前，存在的“行政社區(qū)”思維模式，是導(dǎo)致社區(qū)治理中政府普遍存在“越位”、“缺位”、“錯位”的重要原因之一。“行政社區(qū)”的存在使得社區(qū)淪為政府的附屬品。這種現(xiàn)象的存在，顯然與當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟體系的完善與“社區(qū)治理”格格不入。馬增認(rèn)為，“政府應(yīng)該更新治理理念，樹立科學(xué)的發(fā)展觀。當(dāng)前主要是要實現(xiàn)以經(jīng)濟建設(shè)為導(dǎo)向的政府向以社區(qū)治理為導(dǎo)向的政府轉(zhuǎn)變；從行政管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；從落后的發(fā)展觀向科學(xué)發(fā)展觀轉(zhuǎn)變；從集中管理型向多元協(xié)作治理型轉(zhuǎn)變?！?/p>

2.“抓大放小”，切實落實政府的社會目標(biāo)。政府在社區(qū)治理上應(yīng)負(fù)責(zé)指定整體的框架，促使社區(qū)在整體框架內(nèi)依法治理。政府應(yīng)按照建設(shè)和諧社區(qū)的目標(biāo)，在指導(dǎo)思想上，積極配合社區(qū)依法治理。同時，放棄部分微小的社會職能，改由社區(qū)承擔(dān)，強化關(guān)系社區(qū)社會重大事務(wù)的管理職能，從而達(dá)到政府與社區(qū)和諧有機治理的局面。

3.加強政府職能部門與社區(qū)治理組織的協(xié)調(diào)。社區(qū)治理的內(nèi)容通常都是關(guān)系到居民的日常瑣事，需要公安、計生、文化、市容、環(huán)衛(wèi)等部門的共同配合。當(dāng)前，有的部門由于認(rèn)識上的不足，在解決處理社區(qū)治理所涉及的內(nèi)容時，辦事效率低下，給居民生活帶來了不便。因此，政府職能部門之間不可能絕對涇渭分明，一方面，政府應(yīng)該合理明確地分工，界定各部門職責(zé)；另一方面也不能絕對化，要加強部門的協(xié)調(diào)與配合，互相幫助，在經(jīng)常協(xié)調(diào)中相對理順關(guān)系。(馬增，2008)

(二)社區(qū)居民方面

1.培育社區(qū)居民公民意識。對于公民自身而言，首先要培育公民的主體意識，公民只有意識到自己的主體地位和主體性，才能意識到作為主體而應(yīng)有的權(quán)力和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，才會形成能動的公民參與意識，并化為明確的公民參與活動；其次要培育公民的權(quán)力意識。作為社區(qū)主體的居民，在充分享有社區(qū)治理過程中的權(quán)利時，加強了主體的意識感，從而促使居民參與社區(qū)治理行為的產(chǎn)生。

2.拓寬公民參與社區(qū)治理的渠道。讓居民表達(dá)自己對社區(qū)建設(shè)的要求和建議，加強對政府政策的支持和合作；通過社區(qū)的娛樂設(shè)施及文化活動，如“文化角”、“廣場文化”等，來豐富居民的精神生活，陶冶居民的思想情操，增進(jìn)居民之間的交往和友誼。政府、社區(qū)組織、居民、企業(yè)、非政府組織都是社區(qū)治理的參與者，通過培育社區(qū)居民自發(fā)性的小社團，構(gòu)建社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)，從而增強社區(qū)信任和合作，實現(xiàn)共同利益。

(三)社會組織方面

社會組織是社區(qū)治理的有效補充。社會組織應(yīng)充分利用當(dāng)前中國社區(qū)治理模式改變的有利契機，努力探尋自己的發(fā)展模式，以適應(yīng)中國社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實狀況。社區(qū)組織要想在社區(qū)公共治理發(fā)揮功能，應(yīng)從以下幾個方面發(fā)揮作用。

1.不斷加強自身功能建設(shè)。社會組織是參與社區(qū)治理的主體之一，只有自身組織功能建設(shè)符合所在社區(qū)的實際情況，才能產(chǎn)生明顯的互補作用。利用現(xiàn)有的資源與政策支持，不斷壯大自身的力量。

2.針對社區(qū)中存在的問題，開展切實有效的矯正活動，社會組織的宗旨之一就是為了使社區(qū)居民過上質(zhì)量更高的生活。在有限資源條件下，開展社區(qū)矯正活動，可以使社區(qū)居民認(rèn)識到社會組織對于他們生活質(zhì)量改善所存在的意義，培養(yǎng)社區(qū)居民對社會組織的歸屬感和認(rèn)同感。

3.發(fā)展NGO必須創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。讓公民了解并廣泛的參與到NGO中來，建立健全NGO設(shè)置的法律制度，使得NGO的設(shè)立能夠有法可依；同時使NGO的活動深入到廣大公民的生活當(dāng)中去，使NGO能夠真正為公民服務(wù)。

四、結(jié)　語

中國的城市化進(jìn)程需要城市社區(qū)健康有序發(fā)展，當(dāng)前中國城市社區(qū)公共治理所存在的錯綜復(fù)雜的問題引起了越來越多有關(guān)學(xué)者的關(guān)注。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，以貴陽市花溪區(qū)清溪社區(qū)的社區(qū)公共治理為研究個案，初步得出了造成清溪社區(qū)公共治理存在困難的主要原因，即治理主體單一、社區(qū)居民對政府依耐性較強、社會組織發(fā)展滯后。因此，文章認(rèn)為，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市社區(qū)的公共治理必須從政府一元主體的治理模式向社會參與型的多元主體模式轉(zhuǎn)變。不管是政府、社區(qū)居民還是社會公共組織都必須加入到社區(qū)治理中來，只有通過政府、社區(qū)組織及社區(qū)居民的共同努力才能達(dá)到良好的治理目標(biāo)，改善社區(qū)環(huán)境、促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，最終促進(jìn)社區(qū)乃至整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

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