周文泳，胡璟璟，杜 明

(1.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092;2.上海市科技項(xiàng)目(管理)評(píng)估中心，上海 200001)

隨著全球一體化步伐的不斷加快，國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，在科學(xué)技術(shù)方面表現(xiàn)得尤為明顯。一國(guó)的科技計(jì)劃作為決定其科技發(fā)展方向的操縱者，成為判斷國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。20世紀(jì)70年代，自美國(guó)開創(chuàng)了對(duì)研究開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行定量評(píng)估的先河后，以科技計(jì)劃形式進(jìn)行的研究開發(fā)投入也不斷增大，科技計(jì)劃的實(shí)施效果受到越來(lái)越多的關(guān)注。因此，研究科技計(jì)劃評(píng)估的理論、方法，完善評(píng)價(jià)體系，尤其是形成一套適合自身國(guó)情的評(píng)估管理模式意義重大。

政府科技計(jì)劃(后文簡(jiǎn)稱科技計(jì)劃)是指根據(jù)國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略安排的，以中央財(cái)政支持或以宏觀政策調(diào)控、引導(dǎo)，由政府行政部門組織和實(shí)施的科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展活動(dòng)及相關(guān)的其他科學(xué)技術(shù)活動(dòng)［1］?？萍加?jì)劃的評(píng)估是一項(xiàng)全面、綜合、系統(tǒng)的工程。一般可以分為科技計(jì)劃的立項(xiàng)評(píng)估、對(duì)科技計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行的中期評(píng)估和對(duì)計(jì)劃的效果和影響進(jìn)行的后評(píng)估［2］。20世紀(jì)80年代，政府科技計(jì)劃的評(píng)估蓬勃發(fā)展［3］。盡管各國(guó)因評(píng)價(jià)目標(biāo)等因素的不同對(duì)科技計(jì)劃評(píng)估的內(nèi)涵有不同的界定，但基本可以將科技計(jì)劃評(píng)估理解為:運(yùn)用科學(xué)的研究程序，研究、評(píng)價(jià)和改善科技計(jì)劃的所有重要方面，包括問(wèn)題診斷、概念化與設(shè)計(jì)、實(shí)施與管理、結(jié)果及其功效，并且與科技決策與預(yù)算分配形成回饋和聯(lián)系機(jī)制［4］。到目前為止，按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外科技計(jì)劃評(píng)估包括多種模式。無(wú)論這些科技計(jì)劃評(píng)估模式不同的原因?yàn)楹危急赜衅浯嬖诘暮侠硇院涂扇≈帯?/p>

一、發(fā)達(dá)國(guó)家科技計(jì)劃評(píng)估模式

縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家科技計(jì)劃評(píng)估的發(fā)展歷程，在此方面卓有成效者都傾向于建立一套適合本國(guó)科技與發(fā)展的科技計(jì)劃評(píng)估模式。由于各國(guó)國(guó)情不同而導(dǎo)致科技計(jì)劃評(píng)估模式有所差異，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從評(píng)價(jià)服務(wù)對(duì)象［6］、評(píng)價(jià)目標(biāo)導(dǎo)向［4］及評(píng)價(jià)需求與動(dòng)因角度［7］對(duì)國(guó)外科技計(jì)劃評(píng)估模式進(jìn)行分類。從評(píng)價(jià)的服務(wù)對(duì)象來(lái)看，科技計(jì)劃評(píng)估可以分為基于科技管理的科技計(jì)劃評(píng)估和面向公共決策的科技計(jì)劃評(píng)估兩種模式。前者立足于促進(jìn)科技決策的科學(xué)化，為參與科技決策的各方提供重要依據(jù)。但該模式過(guò)多地注重科技計(jì)劃本身的“技術(shù)性”評(píng)價(jià)，時(shí)常忽視了科技計(jì)劃的社會(huì)和倫理因素。而后者從社會(huì)總體福利需求出發(fā)，旨在形成公共決策方案。這種模式超越了科技計(jì)劃評(píng)估的“技術(shù)性”層面，在更高層次上全面而綜合地考慮科技計(jì)劃的技術(shù)、社會(huì)、環(huán)境等多種因素。根據(jù)不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)導(dǎo)向，到目前為止國(guó)外科技計(jì)劃績(jī)效評(píng)估主要包括三種模式［4］:以證明政府科技計(jì)劃投入行為合理性為目標(biāo)的美英模式;以改善組織內(nèi)部管理為目標(biāo)的歐洲模式;評(píng)價(jià)與政府政策較為松散的OECD模式。

科技計(jì)劃評(píng)價(jià)的需求和動(dòng)因直接決定評(píng)價(jià)過(guò)程中的著力點(diǎn)，進(jìn)而影響到一國(guó)科技計(jì)劃評(píng)估的政策取向。因而在此種分類標(biāo)準(zhǔn)下研究各國(guó)科技計(jì)劃評(píng)價(jià)情況對(duì)完善我國(guó)科技評(píng)價(jià)體系具有深層次的指導(dǎo)意義。學(xué)者談毅和仝允恒從評(píng)價(jià)需求和動(dòng)因角度將科技計(jì)劃評(píng)價(jià)分為總結(jié)式評(píng)價(jià)和形成式評(píng)價(jià)兩種模式［7］。

總結(jié)式評(píng)價(jià)是由于政府期待提高研發(fā)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助使用效率，緩解自身的預(yù)算壓力，因而評(píng)價(jià)以組織外部為出發(fā)點(diǎn)，側(cè)重于計(jì)劃項(xiàng)目的成果和經(jīng)濟(jì)方面的影響，以證明政府行為的合理性。結(jié)合相關(guān)評(píng)價(jià)實(shí)踐，得出總結(jié)式評(píng)價(jià)的兩個(gè)主要特點(diǎn)。一是評(píng)價(jià)目標(biāo)清晰具體。對(duì)科技計(jì)劃的總結(jié)式評(píng)價(jià)與政府的經(jīng)濟(jì)預(yù)算掛鉤，為促進(jìn)資源的合理分配服務(wù)，評(píng)價(jià)目標(biāo)相對(duì)而言較為明確。例如作為美國(guó)為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)的產(chǎn)業(yè)政府合作計(jì)劃——先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃(Advance Technology Program，ATP)，在其1990年開始實(shí)施的四年之后就開始構(gòu)建相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，目的就是證明整個(gè)ATP計(jì)劃的合理性。二是評(píng)價(jià)偏重技術(shù)與經(jīng)濟(jì)影響。再以ATP計(jì)劃評(píng)估為例，其評(píng)估內(nèi)容［4］包括ATP計(jì)劃本身活動(dòng)、建立健全的檔案、評(píng)估產(chǎn)業(yè)界的實(shí)施完成情況、跟蹤項(xiàng)目近期及中期成果、評(píng)估項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響五個(gè)方面。不難看出，這種評(píng)估模式側(cè)重于項(xiàng)目的直接成果和經(jīng)濟(jì)影響，對(duì)諸如技術(shù)與社會(huì)的融合、項(xiàng)目成果在更長(zhǎng)一段時(shí)間的社會(huì)影響等較少考慮。

形成式評(píng)價(jià)是源于政府期望從科技計(jì)劃評(píng)價(jià)的過(guò)程和結(jié)果中獲得改進(jìn)建議的需要，因此評(píng)價(jià)的動(dòng)因來(lái)自組織內(nèi)部，最終目的是為了改善組織內(nèi)部管理，與政府預(yù)算分配無(wú)直接聯(lián)系。比較而言，形成式評(píng)價(jià)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是側(cè)重于計(jì)劃的后期評(píng)價(jià)。發(fā)達(dá)國(guó)家(如法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞士等國(guó))此類評(píng)價(jià)模式的具體目標(biāo)多為通過(guò)整體計(jì)劃中初期階段評(píng)價(jià)結(jié)果向決策層的反饋來(lái)指導(dǎo)下一階段計(jì)劃的規(guī)劃和執(zhí)行，從而達(dá)到逐步改善政府科技計(jì)劃管理的目的，故評(píng)價(jià)通常建立在階段計(jì)劃完成的基礎(chǔ)上。如挪威政府于1978年開始實(shí)施用戶導(dǎo)向研究計(jì)劃(UOR)，該計(jì)劃分為“創(chuàng)新計(jì)劃”(1978～1982)、“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”(1984～1989)和“用戶導(dǎo)向研究”(1990 ～1995)三個(gè)階段［7］［8］，對(duì) UOR 計(jì)劃的評(píng)估也分三個(gè)階段進(jìn)行，每個(gè)階段的評(píng)價(jià)又分為事后評(píng)價(jià)和長(zhǎng)期評(píng)價(jià)，分別始于階段計(jì)劃完成的兩年或更長(zhǎng)一段時(shí)間之后。二是評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)確立較為困難。形成式評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)目標(biāo)不僅要求評(píng)價(jià)遵循科學(xué)的研究程序，而且需兼顧科技計(jì)劃的所有重要方面。與總結(jié)式評(píng)價(jià)對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的側(cè)重不同，這種模式除了對(duì)財(cái)務(wù)收益的關(guān)注外還要重視多方面資料的收集、階段計(jì)劃間邏輯關(guān)系的處理等，因而評(píng)價(jià)方法的選擇、指標(biāo)體系的設(shè)置相當(dāng)復(fù)雜。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家科技評(píng)估指標(biāo)體系

比較國(guó)外主要科技計(jì)劃評(píng)估實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建差異很大，即使對(duì)同種類型或處于相同評(píng)估模式的計(jì)劃而言，指標(biāo)的設(shè)置也相去甚遠(yuǎn)。同樣是對(duì)科研類計(jì)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)，英國(guó)考慮科學(xué)活動(dòng)的規(guī)模人員培養(yǎng)、文獻(xiàn)引用、出版物數(shù)質(zhì)量及重要性情況、同行評(píng)議，以及其他指標(biāo)如專利獲獎(jiǎng)等［9］;德國(guó)考察在科技計(jì)劃關(guān)鍵問(wèn)題中所發(fā)揮的作用和所占分量、大科學(xué)項(xiàng)目的重要性、與院內(nèi)外伙伴合作情況、項(xiàng)目計(jì)劃發(fā)展的科學(xué)態(tài)勢(shì)等［10］;法國(guó)則從兩個(gè)方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)，用資源指標(biāo)、戰(zhàn)略指標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)科研管理，用投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、關(guān)系指標(biāo)和效益指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)科研水平［9］。

文獻(xiàn)查閱情況顯示，相關(guān)研究多集中于具體項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系上，而單獨(dú)對(duì)科技計(jì)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的研究較少。對(duì)具體項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的差異主要受項(xiàng)目類型的影響。由于不同種類項(xiàng)目的目標(biāo)定位、管理方式、產(chǎn)出、效果等的差別，評(píng)價(jià)指標(biāo)也會(huì)不同。而就科技計(jì)劃整體而言，評(píng)價(jià)的動(dòng)因以及利益相關(guān)者在評(píng)價(jià)中的地位都是影響指標(biāo)設(shè)置的關(guān)鍵因素。相比形成式評(píng)價(jià)，總結(jié)式評(píng)價(jià)迫于政府預(yù)算壓力會(huì)在資源、效率等經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)方面有所側(cè)重，前者則較多關(guān)注一些改善計(jì)劃管理、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。科技計(jì)劃的評(píng)價(jià)是多方共同參與的過(guò)程，尤其對(duì)于評(píng)價(jià)過(guò)程貫穿于計(jì)劃的制訂、執(zhí)行的評(píng)價(jià)模式，除評(píng)價(jià)者外，政策制定者、計(jì)劃管理者、執(zhí)行者等利益相關(guān)者關(guān)注的重點(diǎn)均會(huì)影響到評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。個(gè)別學(xué)者就將科技計(jì)劃影響的多樣性歸因于不同利益相關(guān)方的參與，并把這些利益群體的不同需要與政府科技戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，得到了科技計(jì)劃評(píng)估的四個(gè)維度［7］:知識(shí)增長(zhǎng)、企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新系統(tǒng)支持和管理。鑒于國(guó)外科技計(jì)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)紛繁復(fù)雜，很難歸納出幾種大致的體系框架，筆者認(rèn)為可以立足于不同的評(píng)價(jià)維度來(lái)思考評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建。

三、我國(guó)科技計(jì)劃評(píng)估現(xiàn)狀及問(wèn)題

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)科技計(jì)劃評(píng)價(jià)的起步較晚。1994年，國(guó)家科技評(píng)估中心正式開始科技計(jì)劃的評(píng)估工作，至今主要對(duì)科技攻關(guān)計(jì)劃、國(guó)家高技術(shù)發(fā)展研究(863)計(jì)劃、國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展(973)計(jì)劃開展了多次計(jì)劃評(píng)估工作［11，12，13，14，15］?？偟目磥?lái)，幾種計(jì)劃的評(píng)估基本包括“目標(biāo)—管理—效果與影響”評(píng)估模式和專題評(píng)估模式［16］。前者主要對(duì)計(jì)劃目標(biāo)定位與布局、管理與組織實(shí)施、效果與影響等進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，后者則是選擇若干關(guān)鍵問(wèn)題，圍繞重要議題進(jìn)行評(píng)價(jià)，把握計(jì)劃的執(zhí)行情況。評(píng)價(jià)指標(biāo)趨于多樣化，較多采用定性定量相結(jié)合的方法，甚至根據(jù)計(jì)劃的實(shí)際需要開發(fā)出針對(duì)性強(qiáng)的特殊方法。如863計(jì)劃的評(píng)估中就如何衡量差距缺乏公認(rèn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和衡量尺度問(wèn)題建立了“NCSTE差距評(píng)價(jià)框架”，通過(guò)產(chǎn)出、能力和環(huán)境方面的評(píng)價(jià)，對(duì)所選領(lǐng)域的差距進(jìn)行初步評(píng)價(jià)［13］。

有學(xué)者將我國(guó)目前的科技計(jì)劃評(píng)估定位于回顧性的綜合性評(píng)估，主要是通過(guò)評(píng)估對(duì)政府部門組織實(shí)施的科技計(jì)劃項(xiàng)目的完成質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)［5］，但我國(guó)離形成一套有效的科技計(jì)劃評(píng)估模式還有很大一段差距。無(wú)論是與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的橫向比較，還是與自身在科技項(xiàng)目評(píng)價(jià)方面的比較，關(guān)于科技計(jì)劃整體的評(píng)價(jià)都可以說(shuō)是我國(guó)科技評(píng)價(jià)體系的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)幾次科技計(jì)劃評(píng)估實(shí)踐的研究，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題。(1)科技計(jì)劃評(píng)估目標(biāo)定位不當(dāng)，這導(dǎo)致對(duì)科技計(jì)劃整體的評(píng)估基本上等于對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目的二次評(píng)價(jià)，既浪費(fèi)了大量資源，也失去了科技計(jì)劃評(píng)估的意義。(2)計(jì)劃評(píng)估缺乏一個(gè)規(guī)范化兼具靈活性的框架，評(píng)估過(guò)程中一事一議的方式在一定程度上影響每次評(píng)估的效率，也難免會(huì)出現(xiàn)一些管理不周的問(wèn)題。如對(duì)各階段計(jì)劃評(píng)估周期的設(shè)定、經(jīng)費(fèi)來(lái)源的解決等。(3)計(jì)劃產(chǎn)出效果和影響方面的指標(biāo)設(shè)置欠妥，相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法研究不足，難以進(jìn)行深入、全面的評(píng)價(jià)。(4)對(duì)評(píng)估中利益相關(guān)者關(guān)系的處理及與評(píng)估過(guò)程的關(guān)系不夠重視，造成評(píng)估中主次不明，評(píng)估結(jié)果的獨(dú)立性也受到一定影響。(5)評(píng)估結(jié)果利用不充分，未能發(fā)揮指導(dǎo)科技計(jì)劃規(guī)劃或資源合理配置的作用。

四、我國(guó)科技計(jì)劃評(píng)估改善建議

盡管從世界范圍看科技計(jì)劃的評(píng)估尚存在許多難點(diǎn)和不足，但不可否認(rèn)許多發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面的做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。總體而言，國(guó)外政府科技計(jì)劃評(píng)估的共性特征［16］表現(xiàn)為:一是與全生命周期管理模式相對(duì)應(yīng)，計(jì)劃評(píng)估體現(xiàn)在從立項(xiàng)到后續(xù)跟蹤的各個(gè)環(huán)節(jié);二是評(píng)估內(nèi)容涉及廣泛，表現(xiàn)為從質(zhì)量、進(jìn)度、財(cái)務(wù)支出等方面的全面跟蹤控制;三是評(píng)估模式具有多樣性。

在此，結(jié)合這些共性特征以及本文對(duì)評(píng)估具體模式和評(píng)估指標(biāo)的研究，筆者提出如下幾條建議。(1)致力于開發(fā)與目標(biāo)定位、結(jié)果使用相配套的科技計(jì)劃評(píng)估模式，并注重評(píng)估模式的靈活運(yùn)用。根據(jù)評(píng)估的目標(biāo)定位研究開發(fā)出對(duì)應(yīng)的評(píng)估模式，保證評(píng)估的效率;將評(píng)估目標(biāo)與評(píng)估結(jié)果的使用對(duì)應(yīng)起來(lái)，兼顧評(píng)估的有效性;據(jù)不同類型和不同目標(biāo)定位的計(jì)劃選擇合適的評(píng)估模式，從根本上建立一套適合我國(guó)國(guó)情的評(píng)估模式組合。(2)重視科技計(jì)劃的前、中期評(píng)估，從源頭上保證科技計(jì)劃的執(zhí)行。各國(guó)開展計(jì)劃評(píng)估的重要目的之一就是為日后的計(jì)劃實(shí)施、管理提供指導(dǎo)性建議，我國(guó)目前科技計(jì)劃評(píng)估的重點(diǎn)在于后評(píng)估，對(duì)前、中期評(píng)估關(guān)注不夠，未能發(fā)揮科技計(jì)劃評(píng)估機(jī)制對(duì)計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督作用，違背了開展計(jì)劃評(píng)估的初衷。因而，真正實(shí)現(xiàn)計(jì)劃評(píng)估的全生命周期管理，使事后評(píng)估與前中期持續(xù)監(jiān)控并重才能取得更好的評(píng)估效果。(3)構(gòu)建綜合而平衡的科技計(jì)劃評(píng)估指標(biāo)體系，并在構(gòu)建過(guò)程中考慮利益相關(guān)者的因素?？萍加?jì)劃評(píng)估應(yīng)注重指標(biāo)的多樣化、整體的平衡性，避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)單個(gè)因素而出現(xiàn)誤差的放大。另外，由于評(píng)價(jià)過(guò)程中涉及政策制定者、計(jì)劃管理者、執(zhí)行者、評(píng)估者等多方角色，他們關(guān)注的重點(diǎn)不同，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建時(shí)也要將不同利益相關(guān)者的因素考慮進(jìn)去，進(jìn)一步提高評(píng)估的平衡性，防止評(píng)估結(jié)果失真。

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