黃開騰

(廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣東 廣州 510400)

社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進(jìn)行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的一種制度安排。社會保障歷來被稱為社會的“穩(wěn)定器”和“安全閥”，凸顯出建立健全社會保障制度的重要性，政府務(wù)必高度重視。黨的“十七大”報告指出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。這是黨和政府加快推進(jìn)以民生為重點的和諧社會建設(shè)的重要舉措，也說明了政府已經(jīng)把建設(shè)完善的社會保障體系列入議事日程。政府加快社會保障建設(shè)，一定要以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀念，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的和諧發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀和社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

黨的“十六大”提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”字面上解釋是“城”、“鄉(xiāng)”，在一定的時代背景下，互動發(fā)展，以實現(xiàn)“城”、“鄉(xiāng)”發(fā)展雙贏為目的發(fā)展格局。充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

長期以來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，為此，必須實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。為了適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會二元結(jié)構(gòu)的需要，我國社會保障體系自從建立之初就呈現(xiàn)出了城鄉(xiāng)分割的特點:城鎮(zhèn)已經(jīng)建立起比較完善的社會保障體系，城鎮(zhèn)居民享受醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障項目齊全，保障水平亦高;而廣大農(nóng)村則沒有建立起現(xiàn)代意義上的社會保障體系，農(nóng)村居民享受的社會保障項目甚少，水平甚低。城鄉(xiāng)二元分化的社會保障發(fā)展現(xiàn)狀破壞了社會保障的公平正義性，加劇了城鄉(xiāng)之間的矛盾，因此，政府務(wù)必轉(zhuǎn)變觀念，樹立城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的觀念，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障發(fā)展觀是一種新型的發(fā)展觀，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀在社會保障領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)從城鄉(xiāng)關(guān)系的整體來考慮全國社會保障發(fā)展問題，改變城鄉(xiāng)社會保障分割而治的做法，把城鄉(xiāng)社會保障進(jìn)行整體規(guī)劃，統(tǒng)一布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障共同、均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，在保證城鎮(zhèn)社會保障水平不降低的前提下，努力提高農(nóng)村社會保障的水平，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)社會保障的差距，向城鄉(xiāng)社會保障一體化邁進(jìn)。

當(dāng)前，中國社會保障事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入加快發(fā)展的階段，政府在發(fā)展社會保障的過程中，樹立統(tǒng)籌發(fā)展的觀念意義重大。首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展是深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，就是要改變農(nóng)村落后的社會保障面貌，給農(nóng)民全面的國民待遇，使其享有與城市居民平等的社會保障權(quán)利，充分體現(xiàn)社會保障制度的公平性，這是深入貫徹以人為本這個核心和科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代社會里，社會保障權(quán)為人的基本人權(quán)，戶籍不能成為個人社會保障權(quán)被剝奪的決定因素，否則，就是對公平正義的褻瀆和否定，在社會主義的國家里，決不允許這種現(xiàn)象的出現(xiàn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，讓廣大農(nóng)民切實享受社會保障的待遇，實現(xiàn)“病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，學(xué)有所教，住有所居”的目標(biāo)，可以緩解城鄉(xiāng)之間的矛盾，促進(jìn)社會穩(wěn)定，進(jìn)而推動和諧社會的構(gòu)建。

二、城鄉(xiāng)社會保障失衡發(fā)展現(xiàn)狀分析

社會保障是國家為全體社會成員提供生活保障的一種制度安排，公平正義是其制度設(shè)計的基本原則。因此，國家在發(fā)展社會保障時，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，都應(yīng)一視同仁，公平對待，然而，由于受到諸多因素的影響，中國一直實行城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度，城鎮(zhèn)社會保障制度與鄉(xiāng)村社會保障制度之間處于嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。

1.城鄉(xiāng)居民參與社會保障的機(jī)會不均等

長期以來，中國實行的是城鄉(xiāng)居民分而治之的社會管理制度，受到該制度的影響，中國的社會保障制度存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在參與社會保障的機(jī)會上存在很大的差異性。城鎮(zhèn)的社會保障起步早，項目齊全，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大保險的基本社會保障制度全面出臺并成功實施。另外，老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、災(zāi)害救助、社會救助、流動乞討人員救助等社會救濟(jì)制度以及城鎮(zhèn)居民住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等住房保障制度也基本落實或正在推廣。而鄉(xiāng)村社會保障制度項目殘缺，就五大基本保險而言，僅有醫(yī)療保險項目——農(nóng)村合作療，而且起步晚，該項目從2003年才開始試點，雖然已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面展開，但是仍然不成熟;就社會救助而言，除五保戶供養(yǎng)制度較為穩(wěn)定外，救災(zāi)扶貧還缺乏穩(wěn)定而連貫的制度保障，農(nóng)村最低生活保障制度也才剛剛開始鋪開;至于社會福利，對于農(nóng)村居民來說仍然只是夢想。由此可見，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間在社會保障參與機(jī)會上非常不均等。

2.城鄉(xiāng)居民社會保障資源分配不平衡

社會保障資源屬于公共產(chǎn)品，政府義不容辭承擔(dān)著對社會保障資源進(jìn)行合理分配的責(zé)任。然而，當(dāng)前，我國社會保障資源的分配極為不合理，城鄉(xiāng)居民在社會保障資源的擁有量上差距巨大，難以發(fā)揮社會保障通過再分配來緩解收入差距的功能，反而出現(xiàn)了逆向調(diào)節(jié)的情況，導(dǎo)致貧者越貧、富者越富的馬太效應(yīng)的出現(xiàn)。首先，政府用于城鄉(xiāng)社會保障的支出存在差異。據(jù)統(tǒng)計，從社會保障費用支出的情況看，占全國總?cè)丝?0%的農(nóng)民社會保障支出僅占全國社會保障支出的11%，相反，占全國總?cè)丝?0%的城鎮(zhèn)居民卻占有全國保障支出的80%。其次，城鄉(xiāng)居民享有的社會保障待遇存在差異性。據(jù)統(tǒng)計，2007年城鄉(xiāng)居民享用的社會保障費用支出比是100∶1，而城鄉(xiāng)人均社會保障費用支出的數(shù)額上的差距也已大于1 500元。以養(yǎng)老保險為例，2008年城鎮(zhèn)居民人均年基本養(yǎng)老保險支付已達(dá)1 393元，而同期農(nóng)村人均年基本養(yǎng)老保險待遇支付僅為110.9元，城鎮(zhèn)水平約為農(nóng)村水平的12.56倍。由此可見，社會保障資源在城鄉(xiāng)之間的分配極為不平衡，這也為進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)社會保障的差距埋下了伏筆。

3.城鄉(xiāng)社會保障管理體制不統(tǒng)一

社會保障管理體制是指關(guān)于社會保障管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，即采用怎樣的組織形式來管理社會保障資源以及如何將這些組織形式組合成為一個合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來實現(xiàn)社會保障資源管理的效益最大化，它關(guān)系到各社會保障管理機(jī)構(gòu)之間職權(quán)劃分以及各機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)，它的合理與否影響到社會保障管理的效率和效能，是決定社會保障制度改革和發(fā)展成敗的關(guān)鍵要素。近年來，我國一直在嘗試進(jìn)行社會保障體制改革和創(chuàng)新，以此實現(xiàn)我國社會保障資源的高效益。然而，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國社會保障制度也呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)管理體制之間的差異性極為明顯。當(dāng)前，我國城市社會保障體系較為完善，專業(yè)社會保障管理及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)建成，部門之間協(xié)調(diào)配合有力，機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)較高，辦公手段先進(jìn)，社會保障信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋城市的各個角落，其制度化、規(guī)范化和科學(xué)化程度均比較高，運(yùn)行機(jī)制趨向成熟。而農(nóng)村社會保障的管理體系較為落后，各自為政，多頭管理的特征尤為明顯。比如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療由各級衛(wèi)生部門進(jìn)行管理，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由人力資源和社會保障部門進(jìn)行管理，而農(nóng)村“低?！庇筛骷壝裾块T管理，這種在管理體制上分而治之的格局造成的后果就是部門之間協(xié)同配合乏力，無法實現(xiàn)信息共享，造成管理成本的提高。

三、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展的策略選擇

當(dāng)前農(nóng)村社會保障在發(fā)展過程中面臨著諸多問題，與城鎮(zhèn)社會保障的差異尤為明顯，嚴(yán)重影響到和諧社會的構(gòu)建，因此，為了進(jìn)一步發(fā)展我國社會保障事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)之間社會保障的差距，政府要樹立統(tǒng)籌發(fā)展的觀念，采取切實有效的措施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展。

1.整合城鄉(xiāng)社會保障管理體制

城鄉(xiāng)管理體制不統(tǒng)一，導(dǎo)致管理成本上升，管理效益下降，為了改變這種現(xiàn)狀，政府要進(jìn)行深化改革。首先，整合城鄉(xiāng)社會保障管理機(jī)構(gòu)。為了改變城鄉(xiāng)社會保障機(jī)構(gòu)的分割、各自為政的現(xiàn)狀，應(yīng)該整合現(xiàn)有的分散在勞動、民政、衛(wèi)生、計劃生育等部門的城鄉(xiāng)社會保障管理資源，建立統(tǒng)一的社會保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。社會保障機(jī)構(gòu)從中央到縣級呈梯隊層級結(jié)構(gòu)，每一級設(shè)有多個科室或業(yè)務(wù)口，負(fù)責(zé)歸口管理本科室或業(yè)務(wù)口的業(yè)務(wù)，即社會保險科室或業(yè)務(wù)口負(fù)責(zé)管理城鄉(xiāng)社會保險業(yè)務(wù)，最低生活保障科室或業(yè)務(wù)口負(fù)責(zé)管理城鄉(xiāng)最低生活保障業(yè)務(wù)，與此類似，救災(zāi)救濟(jì)科室或業(yè)務(wù)口、優(yōu)撫安置科室或業(yè)務(wù)口、扶貧救助科室或業(yè)務(wù)口分別負(fù)責(zé)救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、扶貧救助的業(yè)務(wù)，進(jìn)而形成橫向縱向結(jié)構(gòu)合理、溝通有效的社會保障管理網(wǎng)絡(luò)體系，更好地實現(xiàn)社會保障資源共享，保證政令暢通，節(jié)約行政管理資源成本。其次，建立統(tǒng)一的、覆蓋全國的社會保障技術(shù)支持系統(tǒng)，實行社會保障管理的現(xiàn)代化，使社會保障資金的繳納、記錄、支付、查詢服務(wù)等納入計算機(jī)管理系統(tǒng)。最后，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)專業(yè)化為目標(biāo)，加強(qiáng)社會保障工作人員素質(zhì)和能力的培養(yǎng)。

2.加大社會保障財政投入力度，拓寬社會保障資金籌措渠道

造成城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡的最重要原因是國家在社會保障的投入上存在著重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的傾向，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，務(wù)必改變長期以來具有明顯偏向性的社會保障投入策略。一方面不斷加大社會保障的財政投入力度，以確保社會保障的水平不斷提高，另一方面，增加的部分要更多投向農(nóng)村社會保障，提高農(nóng)村社會保障經(jīng)費與城鎮(zhèn)社會保障經(jīng)費的比例。同時，社會保障事業(yè)利在當(dāng)代，功在千秋，它不僅僅是政府的責(zé)任，也是全體社會成員的責(zé)任。因此，政府要開源節(jié)流，拓寬社會保障資金籌措渠道。比如，鼓勵社會各界進(jìn)行各種形式的社會捐贈和慈善活動，為社會保障事業(yè)發(fā)展籌集更多的資金;加強(qiáng)社會保障基金的管理，更好實現(xiàn)社會保障基金的保值增值。同時，要充分發(fā)揮商業(yè)保險的作用。如今，作為社會保障附加保障部分的商業(yè)保險在城鎮(zhèn)已經(jīng)占有一席之地，城鎮(zhèn)居民購買商業(yè)保險的意識較高，而農(nóng)村地區(qū)商業(yè)保險的發(fā)展未得到重視，廣大農(nóng)民購買商業(yè)保險的意識非常薄弱，因此，政府應(yīng)與商業(yè)保險機(jī)構(gòu)協(xié)作，加大宣傳力度，以喚起廣大農(nóng)民購買商業(yè)保險的意識，這不僅可以更好地解決社會保障面臨的資金不足的問題，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的重要措施。

3.完善政策法律，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展保駕護(hù)航

在法治的國度里，政府的所有行為都應(yīng)以法律作為依據(jù)，政府不能在法律的空白地帶進(jìn)行活動。當(dāng)前，政府已經(jīng)建立起了比較完善的城鎮(zhèn)社會保障法律體系，而農(nóng)村社會保障法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村社會保障的發(fā)展主要不是以法律作為依據(jù)，而更多是“通過各種行政性文件發(fā)布的，這些文件缺乏法律權(quán)威與制度剛性，具有很大的隨意性，很容易有令不行，缺乏穩(wěn)定性和制度化”，這與構(gòu)建法制社會的理念背道而馳。因此，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，一方面，要加快農(nóng)村社會保障制度的立法進(jìn)程，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容和形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標(biāo)準(zhǔn)、社會保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，另一方面，要對城鄉(xiāng)社會保障進(jìn)行整合和統(tǒng)一，從法律的角度明確城鄉(xiāng)居民社會保障在權(quán)利和義務(wù)上的對等性。另外，制定城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的相關(guān)制度和政策，在國家統(tǒng)一的政策框架內(nèi)，各地結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，分步制定、實施相應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障發(fā)展管理制度，完善相應(yīng)的政策保障機(jī)制，比如，制定戶籍改革政策，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌破除體制上的障礙;針對農(nóng)村居民在住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等社會福利領(lǐng)域的缺失，著力制定對應(yīng)政策，滿足農(nóng)村居民在該領(lǐng)域的需要，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會保障諸多領(lǐng)域的公平。

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