王奪奎

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

公共治理理論自20世紀(jì)90年代興起以來(lái)，日益成為影響廣泛的社會(huì)治理理念和模型。公共治理模式的核心是治理主體的多元化，即政府與非政府組織、國(guó)家與公民社會(huì)、各種公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)互動(dòng)與合作，共同行使公共權(quán)力，在管理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中最終實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)社會(huì)公共利益。社會(huì)公共事務(wù)的基礎(chǔ)包括三個(gè)部分:市場(chǎng)、政府以及公民社會(huì)。①隨著社會(huì)的發(fā)展，“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”現(xiàn)象相繼出現(xiàn)，一定程度上制約了社會(huì)的發(fā)展，人們開(kāi)始把非營(yíng)利組織作為市場(chǎng)和政府的補(bǔ)充，但作為第三領(lǐng)域的活動(dòng)主體，非營(yíng)利組織同樣出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，也就是“志愿失靈”。公共危機(jī)背景下，非營(yíng)利組織一直發(fā)揮著很重要的作用，因此，對(duì)公共危機(jī)背景下非營(yíng)利組織的失靈現(xiàn)象的研究就顯得非常有必要。

一、非營(yíng)利組織的內(nèi)涵及特點(diǎn)

西方的非營(yíng)利組織最初產(chǎn)生于18世紀(jì)后期，一直到20世紀(jì)前期，包括學(xué)校、醫(yī)院、孤兒院等傳統(tǒng)的慈善事業(yè)都是由私人來(lái)提供的。但隨著西方福利國(guó)家制度逐漸興起，從“搖籃到墳?zāi)埂钡母＠咦尫菭I(yíng)利組織失去了用武之地，非營(yíng)利組織只能在很小的方面發(fā)揮作用，成為政府的名副其實(shí)的“配角”。但從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，福利國(guó)家逐漸掀起了政府改革浪潮，西方各國(guó)的社會(huì)福利政策經(jīng)歷了一次大規(guī)模的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，福利開(kāi)支被大大削減了，“社團(tuán)革命”出現(xiàn)，即非營(yíng)利組織大量涌現(xiàn)并且重新煥發(fā)活力。②由于非營(yíng)利組織在西方存在的歷史較長(zhǎng)，西方國(guó)家一直以來(lái)對(duì)于非營(yíng)利組織的研究比較充分，非營(yíng)利組織的運(yùn)行結(jié)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)也比較健全。

非營(yíng)利組織的概念在20世紀(jì)80年代引入我國(guó)，之后便出現(xiàn)了非營(yíng)利組織大規(guī)模發(fā)展的狀況。對(duì)于非營(yíng)利組織的定義，不同的學(xué)者有著不同的理解和認(rèn)識(shí)，對(duì)于其內(nèi)涵的界定一直十分豐富。綜合各方學(xué)者的理解，非營(yíng)利組織可以解釋為以服務(wù)大眾為宗旨，而不以營(yíng)利為目的，具有志愿性和自治性的正式組織。而非營(yíng)利組織的特征可以概括為組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性以及公益性六個(gè)特征。③

二、公共危機(jī)背景下非營(yíng)利組織存在的必要性

1998年長(zhǎng)江洪水，2003年非典疫情，2008年初南方雪災(zāi)，2008年5月12日汶川8級(jí)地震，2010年4月的玉樹(shù)地震以及甘肅省舟曲特大泥石流災(zāi)害，公共危機(jī)事件接連發(fā)生，人們對(duì)于公共危機(jī)處理的關(guān)注程度也不斷提高。不斷發(fā)生的公共危機(jī)事件考驗(yàn)著政府的應(yīng)對(duì)能力。應(yīng)對(duì)危機(jī)政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，與此同時(shí)，一些社會(huì)力量也積極參與。非營(yíng)利組織當(dāng)然是這一系列社會(huì)力量的主導(dǎo)。

首先，我們來(lái)看一下公共危機(jī)背景下非營(yíng)利組織尤其是志愿組織存在的必要性。在社會(huì)公共事務(wù)中，我們已經(jīng)看到，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了大量的社會(huì)公共問(wèn)題，公共事務(wù)的不可治理性日漸增加，單純依靠政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用已經(jīng)很難滿足社會(huì)公共利益的最大化。同樣，在公共危機(jī)事件發(fā)生后，政府雖然理所應(yīng)當(dāng)作為主導(dǎo)力量，但其也需要有其他力量作為補(bǔ)充，這樣非營(yíng)利組織尤其是志愿組織作為其他力量的代表，自然有其存在的必要。

其次，非營(yíng)利組織自身的特點(diǎn)也決定了其產(chǎn)生和存在的必要性。公共危機(jī)發(fā)生后，一系列非營(yíng)利組織會(huì)第一時(shí)間出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)有效地控制形勢(shì)，減輕損失，非營(yíng)利組織具有及時(shí)性的特點(diǎn)。參與危機(jī)處理的非營(yíng)利組織絕大多數(shù)是危機(jī)發(fā)生當(dāng)?shù)氐慕M織，所以其具有廣泛的群眾號(hào)召力，可以以最快的速度組織最多的人力參與到危機(jī)的處理中。而且，非營(yíng)利組織一定程度上是根據(jù)其專(zhuān)業(yè)特色發(fā)展的，專(zhuān)業(yè)性也是其優(yōu)勢(shì)之一。所以，非營(yíng)利組織自身的特點(diǎn)決定了其存在的必要性。

三、非營(yíng)利組織“志愿失靈”的表現(xiàn)

非營(yíng)利組織雖然在一定程度上彌補(bǔ)了政府失靈與市場(chǎng)失靈，發(fā)揮著“第三只手”的作用，但同樣存在失靈的現(xiàn)象，人們開(kāi)始接受“志愿失靈”的觀點(diǎn)。

1.薩拉蒙“志愿失靈”理論

萊斯特·M·薩拉蒙是美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)公民社會(huì)研究中心主任，是全球有關(guān)非營(yíng)利部門(mén)研究的最著名學(xué)者之一。薩拉蒙在多年的研究中發(fā)現(xiàn)，除了市場(chǎng)失靈、政府失靈之外，非營(yíng)利組織同樣也存在著失靈現(xiàn)象，他稱其為志愿失靈論。這也是薩拉蒙最有影響力的成就之一。

薩拉蒙認(rèn)為“志愿失靈”主要包括以下幾個(gè)方面:慈善不足，作為集體物品的提供者，志愿制度的一個(gè)主要缺陷在于，它無(wú)法產(chǎn)生充足的、可靠的資源，來(lái)處理發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)中的人類(lèi)服務(wù)問(wèn)題。這部分反映了集體物品生產(chǎn)中固有的“搭便車(chē)”問(wèn)題。慈善的特殊主義，特殊主義是指這樣一種趨勢(shì):志愿組織及其捐助人集中關(guān)注人口中的特殊亞群體。一些社區(qū)中的亞群體，可能不會(huì)在志愿組織的結(jié)構(gòu)中得到充分的體現(xiàn)。特殊主義以及由此產(chǎn)生的偏愛(ài)，不僅會(huì)導(dǎo)致覆蓋面上的嚴(yán)重缺口，而且會(huì)帶來(lái)服務(wù)的重復(fù)和浪費(fèi);慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)，志愿機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)問(wèn)題作出回應(yīng)時(shí)，面臨的第三類(lèi)問(wèn)題是，這種方法不可避免地把界定社區(qū)需求的權(quán)利授予了那些控制著最重要資源的人。慈善的業(yè)余性，志愿制度的最后一個(gè)問(wèn)題是，它用業(yè)余的方法來(lái)處理人類(lèi)的問(wèn)題。④

當(dāng)然，薩拉蒙的分析是建立在西方社會(huì)非營(yíng)利組織發(fā)展的歷史的基礎(chǔ)之上的。對(duì)于我國(guó)而言，非營(yíng)利組織“志愿失靈”現(xiàn)象當(dāng)然也是存在的，而且基本上也包括在薩拉蒙分析的幾個(gè)方面，但不能忽視的一點(diǎn)是，我國(guó)目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于中國(guó)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性，當(dāng)下社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)主要是在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題以及如何規(guī)范市場(chǎng)和政府的行為。而相對(duì)忽略了第三部門(mén)與政府、市場(chǎng)的艱難分離過(guò)程及第三部門(mén)發(fā)育不全問(wèn)題。⑤因此，對(duì)我國(guó)而言，不單是存在“志愿失靈”現(xiàn)象，在相當(dāng)?shù)某潭壬线€存在著非營(yíng)利組織發(fā)育不全、作用缺失的現(xiàn)象。

2.公共危機(jī)背景下非營(yíng)利組織的“志愿失靈”

近些年來(lái)，我國(guó)相繼出現(xiàn)了洪水、冰凍災(zāi)害、特大地震等諸多公共危機(jī)事件。眾多危機(jī)事件來(lái)勢(shì)兇猛，損失慘重，影響深遠(yuǎn)。面對(duì)這些公共危機(jī)事件，政府作為主體果斷處理，積極應(yīng)對(duì)。與此同時(shí)大批的社會(huì)力量也積極參與到了危機(jī)處理中，尤其是相當(dāng)多的非營(yíng)利組織在其中發(fā)揮了重要的作用。在充分肯定非營(yíng)利組織在公共危機(jī)事件發(fā)生后所扮演的重要角色和積極作用的同時(shí)，我們不得不冷靜地思考一下非營(yíng)利組織在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中出現(xiàn)的“志愿失靈”現(xiàn)象，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:

(1)非營(yíng)利組織與政府之間缺乏溝通機(jī)制，造成信息不暢，從而影響了危機(jī)的處理效果。面對(duì)公共危機(jī)，政府是事件處理的核心和關(guān)鍵，非營(yíng)利組織的參與僅僅是作為一個(gè)補(bǔ)充，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織的宗旨可能在危機(jī)處理過(guò)程中很難得到完全實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檎恢碧幱诤诵?，危機(jī)處理中的諸多決定也是從政府的角度考慮，所以政府和非營(yíng)利組織之間的溝通很有可能會(huì)十分不順暢，導(dǎo)致很多的信息不能夠共享，從而造成非營(yíng)利組織的作用大打折扣，導(dǎo)致失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(2)非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力不足，很難吸引公眾的志愿參與。缺乏志愿者是中國(guó)非營(yíng)利組織與發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理人力資源方面的最大差異。因此，我國(guó)的非營(yíng)利組織缺乏廣泛和深層次的社會(huì)認(rèn)同，與社會(huì)公眾的關(guān)系比較疏遠(yuǎn)，社會(huì)影響力不大。這就使得非營(yíng)利組織在組織群眾應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，很多工作都無(wú)法順利進(jìn)行。⑥人們的志愿行為不足，造成非營(yíng)利組織在公共危機(jī)治理中的資金和人力不足，嚴(yán)重影響自身作用的發(fā)揮，對(duì)政府的協(xié)助作用減弱。

(3)非營(yíng)利組織在公共危機(jī)治理參與過(guò)程中資源尤其是資金不足，這使得非營(yíng)利組織的作用大打折扣。目前，我國(guó)大部分的非營(yíng)利組織的資金來(lái)源都比較單一，政府的支持力度十分有限，組織自我創(chuàng)收的過(guò)程中還出現(xiàn)了非營(yíng)利組織市場(chǎng)化和非公益性的現(xiàn)象。因此資源支持一直是瓶頸。在公共危機(jī)發(fā)生之后，雖然有很多的捐款，但是這些捐款的絕大多數(shù)沒(méi)有用于對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)轉(zhuǎn)的維護(hù)和支持上。這些都使得非營(yíng)利組織不管是在危機(jī)發(fā)生前的宣傳方面還是在危機(jī)發(fā)生后的救助方面都無(wú)法展開(kāi)正常的活動(dòng)。許多非營(yíng)利組織由于缺乏制度保障和固定的資金來(lái)源渠道而面臨著經(jīng)費(fèi)短缺的困境。

四、公共危機(jī)背景下非營(yíng)利組織“志愿失靈”現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)

我們不能否認(rèn)非營(yíng)利組織在社會(huì)公共事務(wù)發(fā)展和完善中尤其是在公共危機(jī)發(fā)生之后的應(yīng)對(duì)中出現(xiàn)的一系列的“志愿失靈”現(xiàn)象，應(yīng)該說(shuō)這是非營(yíng)利組織在發(fā)展過(guò)程中所必須面對(duì)的問(wèn)題，我們應(yīng)該嘗試在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過(guò)程中采取措施盡量避免“志愿失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第一，從社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境看，應(yīng)該改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的政府與非營(yíng)利組織之間的主導(dǎo)與輔助的定位。市場(chǎng)失靈出現(xiàn)以后，普遍都認(rèn)為政府應(yīng)該是社會(huì)公共事務(wù)發(fā)展的主導(dǎo)者，在維護(hù)社會(huì)公共利益過(guò)程中，政府負(fù)有主要的責(zé)任，而非營(yíng)利組織僅僅作為補(bǔ)充。這種觀點(diǎn)導(dǎo)致非營(yíng)利組織在發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期受到政府的變相管理，處于政府政策的執(zhí)行方，沒(méi)有和政府平等的權(quán)力，所以導(dǎo)致非營(yíng)利組織自身很多的特色難以發(fā)揮，總會(huì)受到政府的影響，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中出現(xiàn)了眾多非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)都有政府官員兼任的現(xiàn)象，使非營(yíng)利組織嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性，甚至出現(xiàn)腐敗，這應(yīng)該說(shuō)是“志愿失靈”現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因。因此，應(yīng)該采用薩拉蒙的觀點(diǎn)，倡導(dǎo)一種政府和非營(yíng)利組織的合作關(guān)系而不是主導(dǎo)與輔助的關(guān)系，這樣能夠盡最大可能實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織發(fā)展的獨(dú)立性，更好地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用。與此同時(shí)，改變傳統(tǒng)的志愿觀，培育公眾慈善意識(shí)，采取措施調(diào)動(dòng)志愿者的積極性。通過(guò)宣傳教育，在全社會(huì)形成一種廣泛的共識(shí):所從事的社會(huì)服務(wù)事業(yè)關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，參與這個(gè)事業(yè)是每個(gè)公民不可推卸的社會(huì)責(zé)任，志愿者的工作是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要力量，從而吸引更多的優(yōu)秀人才參與到非營(yíng)利組織的活動(dòng)中來(lái)。

第二，非營(yíng)利組織的發(fā)展，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手:首先，完善非營(yíng)利組織發(fā)展的法律制度，我國(guó)目前關(guān)于非營(yíng)利組織的相關(guān)法律很少，僅僅是關(guān)于注冊(cè)的，這樣導(dǎo)致非營(yíng)利組織在發(fā)展過(guò)程中缺乏嚴(yán)肅性，難免會(huì)出現(xiàn)業(yè)余現(xiàn)象，因此加強(qiáng)法律制度建設(shè)很有必要，政府應(yīng)以立法的形式確立非營(yíng)利組織的社會(huì)地位，規(guī)范公共危機(jī)處理的程序和辦法，為非營(yíng)利組織介入公共危機(jī)管理提供法律上的保障。其次，加大對(duì)非營(yíng)利組織資源的支持力度，從法律和政策方面提高非營(yíng)利組織的公共危機(jī)管理參與水平。非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)治理在一定程度上減輕了政府的負(fù)擔(dān)。因此，政府應(yīng)該在政策上，尤其是稅收上對(duì)非營(yíng)利組織給予扶持和幫助。

第三，從非營(yíng)利組織自身的角度看，非營(yíng)利組織應(yīng)該加強(qiáng)自我監(jiān)督和完善，避免種種損害組織發(fā)展的事項(xiàng)。同時(shí)采取措施，加強(qiáng)對(duì)組織內(nèi)部成員的培訓(xùn)。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的過(guò)程中，非營(yíng)利組織應(yīng)該避免成員的非專(zhuān)業(yè)性，在日常就進(jìn)行有關(guān)培訓(xùn)，提高專(zhuān)業(yè)的救助水平。

五、結(jié) 語(yǔ)

非營(yíng)利組織出現(xiàn)的“志愿失靈”現(xiàn)象是在其發(fā)展過(guò)程中不可避免的，這并不意味著可以忽視非營(yíng)利組織在社會(huì)發(fā)展中的作用。市場(chǎng)、政府和非營(yíng)利組織依舊是社會(huì)公共治理的三種制度構(gòu)建，應(yīng)該采取措施盡量避免“志愿失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而更好地發(fā)揮非營(yíng)利組織在整個(gè)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的積極作用。

注釋:

①姚邁新.公共治理的理論基礎(chǔ):政府、市場(chǎng)與社會(huì)的三邊互動(dòng)[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(24):22.

②虞維華.從“志愿失靈”到危機(jī):薩拉蒙非營(yíng)利組織研究疏議[J].行政論壇，2006，(2):91.

③吳東民，董西明.非營(yíng)利組織管理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

④畢 婷.薩拉蒙志愿失靈理論之探析[J].中國(guó)商界，2008，(10):122.

⑤王立果.“第三部門(mén)缺失”與“志愿失靈”:淺析轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)第三部門(mén)發(fā)展的雙重困境[J].科技文匯，2008，(10):191.

⑥熊代春.淺析非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)治理的志愿失靈[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2009，(20):299.

[1]吳東民，董西明.非營(yíng)利組織管理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[2](美)萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系[M].北京:人民大學(xué)出版社，2008.

[3](美)萊斯特·M·薩拉蒙，等.非營(yíng)利部門(mén)視界[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.