汪小波，黃 晶，宮斌斌

(1.中國礦業(yè)大學文法學院，江蘇 徐州 221116;2.新華學院 商學院，安徽 合肥 230088)

改革開放以來，我國政府先后完成了六次大規(guī)模的行政管理體制改革，取得了一系列顯著的成效。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國行政管理體制改革滯后，各種深層次的矛盾和問題凸顯，尤其表現(xiàn)在政府職能、機構設置、行政決策和行政效率等方面。在新形勢下，我國公共行政的核心價值取向主要為服務、責任、效率、公平和法治，而公共行政價值是公共行政的靈魂和核心。因此，我國政府必須立足于我國基本國情，正確對待我國行政管理體制依然存在的問題，以服務、責任、效率、公平、法治等價值理念為導向，進一步思考深化我國行政管理體制改革的思路與對策，這對推動我國政治體制改革以及社會主義現(xiàn)代化建設具有積極意義。

一、公共行政和公共行政價值的含義

1.公共行政

在我國，“行政”這個詞語最早出現(xiàn)在《史記·周禮》:“召公、周公二相行政，號曰‘共和’?！边@里行政的意思是指對整個國家社會事物進行管理。美國著名行政學家伍德羅·威爾遜是第一個明確使用“公共行政”(Public Administration)這個專業(yè)術語的人，他在其著作《行政之研究》中是這樣定義“公共行政”的，即“法的細述和進行系統(tǒng)執(zhí)行的活動”。英文Public即公共，含有公共、公眾、共有、公共社會等意思。英文Administration即行政，是指政府依法對國家和社會公共事務進行計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的管理活動或過程。公共行政，突出“公共”二字，強調(diào)公共性，注重實現(xiàn)公共利益。所謂公共行政，是指國家行政機關及其工作人員，依據(jù)國家憲法和法律的規(guī)定，為實現(xiàn)公共利益，運用法定的權力，對國家和社會公共事務進行一系列管理以及活動。通過對公共行政含義的界定，可知公共行政的主體是國家行政機關及其工作人員，公共行政的客體是國家和社會公共事務，公共行政的原則是依法行政，公共行政的基本內(nèi)容是提供公共產(chǎn)品和服務，公共行政的根本目的是維護和實現(xiàn)公共利益。公共行政的基礎是公共權力。公共權力是公共行政最本質(zhì)的東西，是社會上公認的、法定的權力，以國家行政機關為載體，并且以其特有的普遍的權威性對整個國家和社會進行控制或管理。

2.公共行政價值

什么是價值?從哲學的角度來理解價值，認為價值是對所有具體價值(包括功利、道德等)的概括，即所有具體價值的共性。馬克思認為，價值是從人們對待滿足他們需要的外界事物的關系中產(chǎn)生的，是他們所利用的并表現(xiàn)了對人的需要的關系的物的屬性。所謂公共行政價值，是指公共行政(客體)對人類社會(主體)的積極意義，屬于公共行政哲學的重要范疇，它反映了人們關于公共行政的希望、理想和信仰，是公共行政所追求的一種應然狀態(tài)。從公共行政學發(fā)展百余年歷程來看，公共行政的價值取向伴隨著社會政治、經(jīng)濟和文化條件的變化而不斷演變。公共行政學的發(fā)展歷程可以劃分為三大歷史階段即傳統(tǒng)公共行政學、新公共行政學和新公共管理學。以威爾遜為代表的傳統(tǒng)公共行政學受到以泰羅為代表的科學管理學派的巨大影響，把“效率”作為公共行政的最高目標和唯一價值取向。20世紀60年代末70年代初，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對傳統(tǒng)公共行政的效率至上的價值取向進行了系統(tǒng)的批判，主張“社會公平”作為公共行政的核心價值取向，并不排除經(jīng)濟和效率的價值。20世紀70年代開始，西方各國紛紛進行了政府改革運動即“新公共管理運動”，新公共管理更加注重投入、產(chǎn)出和結果，重視公共服務的質(zhì)量，而不是追求單純的效率。新公共管理運動把“3E”即經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)和效能(effeteness)作為核心價值取向，具有明顯的管理主義或新泰羅主義傾向，被人們視為是傳統(tǒng)公共行政學“效率至上”價值理念的回歸。從總體上來說，公共行政價值一直在“效率”與“公平”的交替演進中發(fā)展，陷入一種“悖論”狀態(tài)?？傊?，公共行政價值是公共行政的靈魂和核心，服務、責任、效率、公平和法治是目前我國公共行政價值的主要核心取向，這些價值理念反映了我國政府改革的發(fā)展動向。

二、我國行政管理體制改革存在的問題

行政改革是當今世界各國永恒的主題。我國的行政改革就是要適應環(huán)境變化的需要，不斷調(diào)整政府自身，對原有不適用的行政體制以及管理方式進行變革，提高行政效能，使其不斷適應社會發(fā)展的需要，追求以及實現(xiàn)公共行政價值。改革開放三十多年以來，我國政府先后進行了六次大規(guī)模的行政管理體制改革，取得了許多令人矚目的輝煌成就。在充分肯定我國行政管理體制改革所取得的成效的同時，也必須清醒地看到我國行政管理體制仍然存在的問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.依法行政能力有待提高

政府依法行政能力不高，法制不健全，有些政府工作人員法律觀念淡薄，有法不依、執(zhí)法不嚴、多頭執(zhí)法問題突出，對行政權力的監(jiān)督制約機制不健全，甚至出現(xiàn)一些腐敗問題，行政問責制度有待完善。

2.職能轉(zhuǎn)變不到位

政府職能轉(zhuǎn)變不到位，職能越位、錯位、缺位的現(xiàn)象依然存在。公共選擇理論認為政府也是“經(jīng)濟人”，政府官員與經(jīng)濟市場中的人一樣，追求個人效益最大化。所以政府有可能為追求自身利益最大化而造成政府職能越位、錯位、缺位等現(xiàn)象。政府管理方式落后，行政審批制度不合理，政府管了許多不該管、管不了、管不好的事情，特別是一些地方政府及其官員為追求自身利益，片面追求經(jīng)濟增長速度，大力興建一些“形象工程”、“豆腐渣工程”，導致經(jīng)濟增長方式粗放、資源利用率低、環(huán)境污染嚴重等突出問題，損害了廣大人民群眾的根本利益以及政府的形象。

3.機構設置不合理

改革開放以來，我國雖然進行了多次政府機構改革，但是效果不明顯:政府機構設置不合理，部門設置趨同化現(xiàn)象嚴重;上下級行政機關事權不清，職能重疊、上下一般粗;部門間職責不清、權責脫節(jié)、管理方式落后、行政效率低下、成本過高等。我國政府要正確處理好中央與地方政府之間的職責與權限的關系，努力克服政出多門、政令不通的問題。

4.行政決策機制有待完善

我國政府決策機制是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制基礎上建立和發(fā)展起來的。改革開放以來，我國政府決策機制的改革和完善取得了巨大成就，但仍然存在一些缺陷和不足，特別是傳統(tǒng)的決策理念在一些基層政府可謂根深蒂固。例如，由于政府工作人員的決策觀念消極被動，特別是許多擁有決策權的領導在遇到一些突發(fā)事件時，不能及時有效地采取措施來應對，而只想到請示上級領導，以致延誤了解決問題的最佳時機。公共選擇理論認為政府也是“經(jīng)濟人”，政府官員與經(jīng)濟市場中的人一樣，追求個人效益最大化。在我國少數(shù)地方政府中，仍然存在“地方保護主義”、“小團體主義”等，政府在制定決策時，缺乏有效的決策信息，其所選方案也沒有發(fā)揮專家的咨詢、論證作用，公民幾乎沒有參與，決策的科學化、民主化程度較低，其制定的公共政策都源自追求自身利益最大化，而忽視社會利益。同時在當今社會，政府決策制定過程中依然存在比較嚴重的尋租和腐敗問題。

5.政府管理效能有待提高

改革開放以來，我國的社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，但我行政管理體制改革則較為滯后。政府管理手段和管理方式相對落后，行政效率較低，因為政府官員觀念落后，他們不擔心因為工作效率不高而被辭退，沒有動力去提高工作效率;同時政府各項活動都靠財政撥款，不以盈利為目的，導致各部門之間的競爭機制欠缺，進而造成行政成本較高、社會資源浪費嚴重，難以滿足社會發(fā)展的需求。據(jù)有關研究數(shù)據(jù)表明:我國的行政成本不僅遠高于歐美發(fā)達國家，而且高出世界平均水平25%。我國行政成本居高不下，不僅加大了我國財政負擔，影響了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，而且擠占了社會保障、教科文衛(wèi)等公共服務資金，損害了廣大人民群眾的切身利益，所以推進政府改革、降低行政成本已經(jīng)刻不容緩。

三、我國行政改革的路徑

黨中央在十七屆二中全會上明確提出了我國深化行政管理體制改革的目標是到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過深化行政管理體制改革，努力實現(xiàn)我國政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設人民滿意的政府。公共行政價值是公共行政的靈魂和核心，它是與公共行政的實踐活動相伴而生的。當前我國政府公共行政的核心價值取向主要為服務、責任、效率、公平、法治。因此，我國政府必須立足于基本國情，正視我國行政管理體制依然存在的問題，以我國公共行政價值即服務、責任、效率、公平、法治為導向，從戰(zhàn)略和全局的角度去進一步思考我國行政管理體制改革的思路和對策。

1.強化以人為本的理念，建設服務政府

中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)建設的領導核心，是以全心全意為人民服務為宗旨的，代表了最廣大人民的根本利益。因此，在深化行政管理體制改革的過程中，我們必須堅持黨的領導，樹立以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，重視人的全面發(fā)展，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導思想，貫徹落實科學發(fā)展觀，努力建設服務型政府，切實轉(zhuǎn)變政府職能，重點強化政府社會管理與公共服務職能，創(chuàng)新政府管理方式及其運行機制，積極妥善地解決好社會糾紛與矛盾，及時處理好人民群眾最關心、最迫切、最現(xiàn)實的利益問題，促進社會和諧進步。

2.強化責任理念，建設責任政府

責任，通常有兩種解釋:一是指分內(nèi)應做的事，比如職責等;二是指沒有做好自己的工作，而應承擔的不利后果或者強制性義務。政府責任包括工作責任、法律責任、政治責任和道德責任。打造責任政府，首先必須強化責任理念。其次，建立健全政府責任體系，著重強化政府的政治責任。再次，完善監(jiān)督機制，建立健全行政執(zhí)法責任制度。

3.強化法治理念，建設法治政府

什么是法治?亞里士多德認為法治是相對于人治而言的，包含兩重意義:一是指已制定的法律應獲得普遍的服從;二是指人們所遵從的法律應該是成文的和良好的。所謂法治，就是指國家政府部門及其工作人員為實現(xiàn)公共利益和維護社會秩序，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對國家和社會公共事物進行一系列管理活動，保證政府各項工作依法進行。建設法治社會，我國政府要加強法制建設，切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

4.強化效率理念，建設高效政府

行政效率是指政府部門及其工作人員在從事行政管理工作中所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關系。行政效率是行政管理工作的出發(fā)點和歸宿。美國著名行政學家威爾遜認為:“行政學研究的目的，在于首先要弄清楚政府能夠適當而且成功地承擔的是什么任務，其次要弄清楚政府怎么樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務?！币虼?，政府應該樹立效率理念，努力建設高效政府。我們應該努力做好以下工作:第一，牢固樹立效率觀念，加強公務員隊伍建設。第二，繼續(xù)推進政府機構改革，精簡機構和人員。第三，切實轉(zhuǎn)變政府職能，進一步改革行政審批制度。第四，強化制度建設，加強配套法律制度建設，堅持依法行政。第五，積極利用現(xiàn)代科學技術，努力實現(xiàn)管理技術手段和方法的現(xiàn)代化。

5.強化公平理念，建設公平政府

所謂公平，即公正、平等，其科學內(nèi)涵可以理解為公民參與政治、經(jīng)濟、文化以及其他社會生活中所享有的機會公平、過程公平以及分配公平。公平被作為公共行政價值的核心取向，最先是由新公共行政學派提出來的。新公共行政學派代表人物弗雷德里克森在其著作《新公共行政學》中說:“社會公平包含著對包括組織設計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。社會公平強調(diào)政府提供服務的平等性;社會公平強調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責任和義務……總之，倡導公共行政的社會公平是要推動政治權力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持的處于劣勢境地的人們?！备母镩_放以來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了世界矚目的成就。但是我國社會發(fā)展依然存在不平衡的問題，比如貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地域差距等。因此，建設公平政府，創(chuàng)造公平的政治經(jīng)濟社會環(huán)境，我國政府應該做好以下工作:第一，意識是行動的先導，政府工作人員要牢固樹立公平理念。第二，政府要切實轉(zhuǎn)變職能，強化公共服務職能。第三，加強政府宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。第四，強化制度建設，不斷完善就業(yè)制度、分配制度以及社會保障制度，注重教育公平。

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