苗 霖

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院，重慶 400044)

“發(fā)展生產(chǎn)，生活富裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整治，管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的提出，不僅為農(nóng)村建設(shè)指明了方向，同時(shí)也提高了對(duì)鄉(xiāng)村治理的要求。我國鄉(xiāng)村治理模式隨著時(shí)代背景的轉(zhuǎn)換，農(nóng)村自身發(fā)展的變化，依據(jù)主體不同，從新中國成立以來經(jīng)歷了政府全能模式到鄉(xiāng)政村治模式的轉(zhuǎn)變，并取得了巨大的成績，農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)豐收。然而，隨著時(shí)間的流逝，現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式問題的日益暴露，農(nóng)村不同以往的現(xiàn)代特征使得現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式的正效應(yīng)逐步減退。許多學(xué)者從不同角度對(duì)完善鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行了研究，提出了眾多具有借鑒意義的觀點(diǎn):“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”(吳理財(cái)，2005)，鄉(xiāng)村治理的“宏觀 中觀 微觀”三大主體(賀雪峰，2005)，“縣政，鄉(xiāng)派，村治”(徐勇，2002)等。本文以新農(nóng)村建設(shè)為視角，提出了鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)思路。

一、新中國成立以來鄉(xiāng)村治理模式的演變

(一)“人民公社”治理模式 (新中國成立初期～20世紀(jì)70年代)

中華人民共和國成立后，鄉(xiāng)村治理最初采用“議政合一”的人民代表大會(huì)模式治理，但隨著社會(huì)主義過渡的完成，該模式被“政社合一”的人民公社體制所代替。人民公社是政府的基層政權(quán)組織，它使國家力量強(qiáng)勢介入鄉(xiāng)村建設(shè)的每個(gè)角落，從農(nóng)民生產(chǎn)建設(shè)、財(cái)政、民政、文教、治安到武裝無所不包，高度集權(quán)，具有軍事化管理性質(zhì)。該模式在當(dāng)時(shí)特定的歷史、經(jīng)濟(jì)環(huán)境下發(fā)揮了重大作用:不僅保證了農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，而且為城市工業(yè)發(fā)展提供了基礎(chǔ)積累，但是，該模式的局限性使其無法再適應(yīng)中國鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，首先，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，農(nóng)村集體經(jīng)營效率低下，大多數(shù)人口呈赤貧化狀態(tài)。其次，人民公社通過戶籍管理對(duì)農(nóng)民自由流動(dòng)進(jìn)行限制，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村的發(fā)展。

(二)“鄉(xiāng)政村治”治理模式(20世紀(jì)80年代至今)

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的產(chǎn)生，人民公社體制逐漸瓦解，并為“鄉(xiāng)政村治”所取代?！班l(xiāng)政村治”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政管理，村民選舉村委會(huì)，自我管理、自我教育、自我監(jiān)督，自行治理村莊相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式。在該模式實(shí)施的20多年里，我國鄉(xiāng)村建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，但是，隨著時(shí)間的推移，該鄉(xiāng)村治理模式的弊端日益暴露，其正效應(yīng)正在逐漸減退。

二、現(xiàn)行鄉(xiāng)政村治模式的評(píng)價(jià)

自20世紀(jì)80年代以來，我國鄉(xiāng)村治理模式一直沿用“鄉(xiāng)政村治”模式，該模式在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)推動(dòng)我國鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有重要作用，但是，隨著中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政治體制改革的進(jìn)一步深化及社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的確立，“鄉(xiāng)政村治”的制度安排與當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化及社會(huì)全面發(fā)展的狀況不相符。

(一)“鄉(xiāng)政”問題突出

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人員過多。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局等11個(gè)部委對(duì)全國1020個(gè)有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個(gè)，其人員平均158人，超過正常編制的2～3倍，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下層單位為19人，其人員達(dá)到290余人，嚴(yán)重超編。現(xiàn)在一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員就超過1 960年代一個(gè)普通縣的編制人數(shù)。這不僅導(dǎo)致行政效率低下，人力資源浪費(fèi)，更加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的提供。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理過多。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直是個(gè)“全能”型政府，是鄉(xiāng)村公共權(quán)力的唯一行駛者，然而，農(nóng)民素質(zhì)的提高，農(nóng)民組織的不斷壯大要求“民主”的呼聲越來越高，同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村獨(dú)特的現(xiàn)代特征，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“全能”作用的發(fā)揮受到極大的限制。

(二)“村治”困境環(huán)繞

1.村民素質(zhì)普遍偏低，民主意識(shí)不強(qiáng)。由于歷史和經(jīng)濟(jì)原因，我國農(nóng)村村民素質(zhì)普遍偏低，村民的民主意識(shí)比較薄弱，其結(jié)果是雖然《村委會(huì)組織法》授權(quán)了村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督村委會(huì)的民主權(quán)，但是村民真正行駛權(quán)力的鳳毛麟角。而且農(nóng)民基于親緣、從眾心理選舉產(chǎn)生的農(nóng)民代表，由于選舉時(shí)缺乏理性思考，不僅不能真正代表民意，反倒造成村民民主權(quán)力的貶值。

2.村干部“雙面代理”，缺乏治理權(quán)力?！班l(xiāng)政村治”治理模式使村干部陷入了“雙面代理”的尷尬處境，一面要自主管理本村事物——村民代理，一面又要向上級(jí)政府匯報(bào)村民的要求和建議，完成政府下達(dá)的政令任務(wù)——政府代理，這就使得村干部在帶領(lǐng)村民自治的同時(shí)兼有許多顧忌。政府對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)干預(yù)的增加，農(nóng)民對(duì)村干部期望的提升，無疑會(huì)加劇村干部“雙面代理”的壓力感，導(dǎo)致村干部“代理天秤”的傾斜，至于會(huì)傾向于哪一方取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊實(shí)力誰強(qiáng)誰弱。但是由于村級(jí)組織主要領(lǐng)導(dǎo)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)工資，所以“代理天秤”會(huì)傾向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而無法真正實(shí)施農(nóng)村自治，無法代表村民真正為村民謀福利，進(jìn)而扭曲了村干部選舉的本意，使“鄉(xiāng)政”、“村治”統(tǒng)一規(guī)劃為了“鄉(xiāng)政”，阻礙鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

三、21世紀(jì)農(nóng)村呈現(xiàn)的新現(xiàn)象

隨著經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，現(xiàn)代化和城市化進(jìn)一步推進(jìn)，21世紀(jì)的農(nóng)村呈現(xiàn)出其不同以往的獨(dú)特現(xiàn)代特征，這給現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式帶來了挑戰(zhàn)，為新型鄉(xiāng)村治理模式出現(xiàn)提供了契機(jī)。

(一)“去精英化”現(xiàn)象

現(xiàn)代農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)了年輕化、受教育程度高的特征。據(jù)相關(guān)調(diào)查資料表明:農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu) 18歲以下占 17.9%，18～35歲的占61.2%，35歲以上占20.9%，平均年齡為28.6歲。農(nóng)民工受教育程度初中以下的占11.6%，初中程度的占48.6%，高中及中專的占35.9%，大專及以上的占3.9%，農(nóng)民工受教育程度正在逐年提高。這批外出勞動(dòng)力堪稱農(nóng)村中的精英，他們的外流不僅影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，對(duì)那些能夠成為真正代表村民利益、具有入選村干部資格的精英，他們的外流對(duì)鄉(xiāng)村自治來說是一種無形的損失。

(二)農(nóng)村“女性化”

近些年來，隨著大量勞動(dòng)力的外移，農(nóng)村顯現(xiàn)了婦女化現(xiàn)象。福建省“新農(nóng)村建設(shè)中的婦女作用和婦女素質(zhì)”課題組調(diào)查，當(dāng)問及“您的勞動(dòng)領(lǐng)域”時(shí)，選擇“種植業(yè)”占53%、“林業(yè)”占2%、“牧業(yè)”占 0.5%、“漁業(yè)”占 4.5%，合計(jì)60%;而男性選擇“種植業(yè)”占42%，“林業(yè)”占3%、“牧業(yè)”占 1%、“漁業(yè)”占 2.5%，合計(jì)48.5%，女性從事農(nóng)業(yè)的比重比男性高出11.5個(gè)百分點(diǎn)。這些數(shù)據(jù)顯示農(nóng)村女性勞動(dòng)力正在成為并將是今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)的主體力量。她們不僅要肩負(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重任，還要支撐整個(gè)家庭，責(zé)任重大。

四、鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)

基于現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”治理模式局限性的日益顯現(xiàn)，農(nóng)村獨(dú)特的現(xiàn)代特征，新農(nóng)村建設(shè)的要求，市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的推動(dòng)，單中心鄉(xiāng)村治理模式必將退出歷史舞臺(tái)，為多中心鄉(xiāng)村治理模式所取代，成為我們未來鄉(xiāng)村治理模式的選擇。

多中心治理模式是指政府機(jī)關(guān)，村委會(huì)，農(nóng)民，農(nóng)民組織等鄉(xiāng)村治理主體各司其職，相互協(xié)作共同治理鄉(xiāng)村的模式。在此需要特別強(qiáng)調(diào)的是各個(gè)鄉(xiāng)村治理主體之間應(yīng)該以農(nóng)村基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，政府為引導(dǎo)，市場為推動(dòng)力量，農(nóng)民組織為民間資源，農(nóng)民群眾為中間力量。具體地說，多中心治理模式實(shí)現(xiàn)途徑如下:

(一)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

1.根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。把相關(guān)部門通過整合組成一個(gè)綜合辦公中心，這樣不僅加強(qiáng)了相關(guān)部門溝通，節(jié)約了多中心、多地點(diǎn)辦公資源浪費(fèi)，同時(shí)也可以節(jié)約辦事人員辦事成本。其次，精簡崗位編制，嚴(yán)格控制崗位編制，杜絕超編，實(shí)行干部競爭上崗，增強(qiáng)干部的憂患意識(shí)、競爭意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮自我特長，全心全意為人民服務(wù)。

2.變“全能”政府為“服務(wù)型”政府。外包部分政府原有職能，使政府由專職管理向服務(wù)公眾轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從微觀管理到宏觀指導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、教育的管理方式服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管理社會(huì)事務(wù)，提供公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，加強(qiáng)基層黨建工作。

(二)規(guī)范村民自治，明確村干部職責(zé)

《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。由此可見法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是粗糙和缺乏嚴(yán)格界定的，既沒有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給予合理確定，也沒有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大，一定程度上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村公共事務(wù)提供了法律依據(jù)，進(jìn)而影響村民自治，也為村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人提供了制度保證。因此，在國家法制主義下根據(jù)分權(quán)和分治的國家治理，國家應(yīng)該通過制定適合村民自治的《村民自治法》，規(guī)范村民委員會(huì)的自治領(lǐng)域、法律地位、性質(zhì)，使村委會(huì)的權(quán)威真正來源于村民的民主授權(quán)，使村委會(huì)的合法性真正來自民間，村民和村干部之間的“委托——代理鏈”真正形成。

(三)扶持農(nóng)村組織建設(shè)，培養(yǎng)農(nóng)村建設(shè)服務(wù)主體

由于農(nóng)民受教育程度低、民主意識(shí)薄弱，使得農(nóng)民盡管名義上擁有諸多民主權(quán)力，真正行使者鳳毛麟角，不但甚少參加決策的制定，而且往往成為政策的被動(dòng)接受者和受害者。由于農(nóng)民生產(chǎn)技藝、生產(chǎn)設(shè)備落后，市場信息不暢，缺乏營銷經(jīng)驗(yàn)和營銷渠道以及沒有掌握生產(chǎn)適銷對(duì)路產(chǎn)品的實(shí)用技術(shù)等原因，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，農(nóng)產(chǎn)品賤賣，農(nóng)民增收困難，生活艱辛。

以上諸多種農(nóng)民損失皆因農(nóng)民組織不健全引起。農(nóng)民組織是農(nóng)民自身利益的代表，是農(nóng)民自愿組合而成的群體組織，如農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，等等，這些組織通過農(nóng)業(yè)技術(shù)的交流和培育，銷售渠道的共享使得農(nóng)民的生活得到了極大的改善，為農(nóng)村建設(shè)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府要扶持農(nóng)村組織建設(shè)，給予充分的民主權(quán)力和政治自由，充分發(fā)揮農(nóng)民組織積極作用，為村民治理本村建設(shè)添磚加瓦。

(四)健全精英吸納機(jī)制，培育新型農(nóng)民

農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，尤其是知識(shí)水平較高的青壯年的大量外移使得農(nóng)村出現(xiàn)了人才匱乏現(xiàn)象。這不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、新型農(nóng)用工具推廣、農(nóng)村興修水利等產(chǎn)生消極影響，而且也造成了村干部后備人力資源的不足，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展的緩慢，迫切需要精英來改善，需要健全精英吸納機(jī)制。

首先，農(nóng)村內(nèi)部精英的吸收。通過扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展來吸收當(dāng)?shù)鼐ⅲ瑴p少農(nóng)村精英的省級(jí)流動(dòng);通過一定的村莊政策限制農(nóng)村精英外移數(shù)量，鼓勵(lì)其參與村莊事務(wù)管理，為留村精英提供政策補(bǔ)償，以使農(nóng)村精英真正為農(nóng)村建設(shè)服務(wù)，與此同時(shí)培育新型農(nóng)民，相應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)新型農(nóng)民培養(yǎng)目標(biāo)——有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的知識(shí)技能型農(nóng)民要求，大規(guī)模開展農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)，對(duì)留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民進(jìn)行科技培訓(xùn)，提高務(wù)農(nóng)技術(shù)，促進(jìn)科學(xué)種田，中央已經(jīng)召開職業(yè)教育工作會(huì)議，積極建立政府扶助，面向社會(huì)多元辦學(xué)的培訓(xùn)機(jī)制，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育，培育新型農(nóng)民，形成服務(wù)農(nóng)村的當(dāng)?shù)鼐?。在培育新型農(nóng)民同時(shí)，要特別開發(fā)農(nóng)村留守婦女的潛能，通過教育和培訓(xùn)方式不斷提升婦女能力，促進(jìn)婦女政治參與，積極扶持農(nóng)村婦女中介組織興起，充分發(fā)揮婦女在生產(chǎn)生活中的主體作用。

其次，外部精英吸收。2008年4月23日，中組部、教育部等部門發(fā)出了《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見(試行)》，文件指出每年選聘2萬名大中專院校畢業(yè)生，連續(xù)選聘5年，數(shù)量總達(dá)10萬名。這一政策的提出為農(nóng)村輸入大量外界精英提供契機(jī)，這些大中專院校畢業(yè)生改善了農(nóng)村村干部年齡結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，更是憑著滿腔熱情，運(yùn)用所學(xué)知識(shí)、技能，為農(nóng)村建設(shè)做出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。

五、小 結(jié)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村新特征的呈現(xiàn)，多中心治理模式必然成為鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)的首要選擇。但是，由于現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式正效應(yīng)仍在發(fā)揮，多中心治理模式自身?xiàng)l件還不算成熟，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”到“多中心治理”的轉(zhuǎn)變將會(huì)是一個(gè)漫長的過程。

[1]賀雪峰.鄉(xiāng)村治理研究與村莊治理研究[J].地方財(cái)政研究，2007，(3):46.

[2]吳光蕓.多中心治理:新農(nóng)村的治理模式[J].調(diào)研世界，2007，(10):3 －5.

[3]賀雪峰，董磊明，等.鄉(xiāng)村治理研究的現(xiàn)狀與前瞻[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007，(8):116 －126.

[4]吳 妤，梅偉偉.協(xié)同學(xué)視閾下的鄉(xiāng)村治理模式研究[J].天府新論，2010，(3):20 －25.

[5]龔志宏.農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的效應(yīng)分析[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(3):108 －111.

[6]張艷娥.關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體幾個(gè)相關(guān)問題的分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，(1):14 －19.

[7]周紅云.社會(huì)資本與中國農(nóng)村治理改革[M].北京:中央編譯出版社，2007.

[8]賀雪峰，蘇明華.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進(jìn)路[J].社會(huì)科學(xué)研究，2006，(1):14－19.

[9]饒 靜，葉敬忠.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色和行為的社會(huì)學(xué)研究綜述[J].社會(huì)，2007，(3):178 －188.