張永岳，陳承明

(華東師范大學，上海 200062)

土地是人類賴以生存和發(fā)展的自然資源，是一切勞動得以實現的必要條件。土地更是農民的命根子，是他們最基本的生產資料和生活來源。近年來，我國農村的突出問題之一是在征用土地中爆發(fā)出的利益沖突。由于制度缺陷，在征地中農民利益受到侵犯，甚至引發(fā)群體性事件。許多地方的“三農”問題，已由過去費稅負擔過重，轉向承包地被征占的沖突，嚴重影響了經濟發(fā)展和社會和諧。

一、我國土地征用制度的變遷

我國土地征用制度在新中國成立初期已形成，“文革”時期由于政治運動影響處于停滯狀態(tài)，現行的法規(guī)是在改革開放后建立起來的。

1953年12月，國務院頒布了《國家建設征用土地辦法》，這是我國第一部土地征用的法規(guī)，確認了因國防、廠礦、交通、水利、市政建設等需要征用土地的合法性。征地的辦法是:以最近3至5年產量的總值為標準，對被征土地及其附著物按公平合理的代價予以補償;同時還規(guī)定了縣、市、大行政區(qū)、省、中央政府的分級審批制度。1958年對《國家建設征用土地辦法》作了修改，降低了補償標準，把3至5年產量的總值，改為2至4年。

黨的十一屆三中全會后，國家經濟建設全面開展，使征地出現了新情況，原來《國家建設征用土地辦法》已不適用，急需出臺新的法規(guī)來統(tǒng)一征地行為。1982年5月，國務院頒布了《國家建設征用土地條例》，增加了新的規(guī)則。第一，明確了征地的強制效力，指出:“凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得阻撓和妨礙?！雹俚诙毣搜a償項目，規(guī)定征地補償包括土地補償、青苗及附著物補償和安置補助費等。

1987年1月，國家開始實施《土地管理法》;1998年9月，九屆全國人大常委會通過了修訂的《土地管理法》，對土地征用制度作了重大調整:(1)提出了用途管制和耕地占用與補償平衡的原則;(2)規(guī)定了征地方案、補償安置和補償登記制度;(3)提高了補償的標準，將原來不超過被征地前3年平均產值的20倍，調整為30倍。

2004年，出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，開始實行最嚴格的耕地管理。在征地補償和安置上要求:(1)使被征地農民生活水平不因征地而降低，征地補償要做到同地同價;(2)妥善安置被征地農民，使他們的生計有保障;(3)在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權。②2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》出臺，“被征地農民的社會保障費用，按有關規(guī)定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決”。③

《物權法》于2007年10月1日起施行，其中第四十二條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”

綜觀我國土地征用的歷史，不難看出相關法律制度建立雖早，但就形成系統(tǒng)來說，是以1998年修訂的《土地管理法》為標志的。我國現有的土地征用條例是在原有規(guī)范上的增減，從總體上講，還沒有突破計劃經濟體制的束縛，因此存在許多缺陷和不足。

二、我國土地征用制度的缺陷

改革開放以來，特別是20世紀90年代以后，我國土地征用制度的缺陷及弊端日益暴露，主要表現在以下方面。

(一)征地范圍限定不嚴

我國《憲法》和《土地管理辦法》規(guī)定，因公共利益需要可以征用土地，但對“公共利益”沒有做出明確界定，因而造成土地征用范圍的擴大和征用權的濫用。

從現狀看，我國土地征用不完全具有公益性。建國初期，我們曾把經濟發(fā)展作為“特別”公共利益來看待，但經過六十多年的快速發(fā)展，已漸漸失去其“特別”的理由。而當前的土地征用，大部分是為了滿足經營性項目和房地產業(yè)的需求。由于“公共利益”的范圍沒有嚴格限定，因而出現征用權濫用的現象。一些地方政府將經營性項目，“搭乘”公共利益的“便車”，由此造成征地范圍擴大，甚至頻繁出現“圈地運動”。

(二)征地補償價格偏低

我國征地補償制度形成于20世紀五、六十年代，帶有濃重的計劃經濟色彩，普遍存在補償范圍狹窄、標準偏低的狀況，因而損害了被征地農民的利益。

1.補償范圍狹窄。2004年修改后的《土地管理法》，確定的補償范圍主要包括:土地補償、勞動力安置補助、附著物和青苗補償等。補償范圍僅限于與土地直接關聯的損失，而對于有間接關聯，以及延伸的損失未予以考慮，例如沒有顧及失地農民的創(chuàng)業(yè)需要和社會保障，更沒有顧及他們融入城市所遇到的困難，因此是一種不完全補償。在市場經濟的今天，對失地農民的補償，應給予更充分的考慮。

2.補償標準偏低。《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費為征用前三年平均產值的6至10倍，安置補助費為4至6倍，兩項的總和不得超過30倍。補償標準雖有提高，但仍偏低。以這種方式確定的標準，不僅使補償費偏低，而且使相鄰地塊因用途不同而差距過大。“同地不同價”既是對征地農民的不公，也增加了征地的難度。按土地原有用途進行補償，不能體現土地的潛在收益和供需變化。特別是農地一經征用，其用途的改變會使地價大幅上升，本應由農民獲得的收益被征用者拿去了。

(三)征地程序不合理

征地程序不合理包括相關的規(guī)定不明確，對被征地者的權益不尊重，在他們的利益受損時得不到申訴和救助等。

1.土地征用規(guī)定不明確和不完善。一是《憲法》對農村土地的產權主體——農村集體，沒有指明是哪一級組織，是按份所有還是公共所有;二是對土地征用的審查沒有納入規(guī)范程序，有些必要過程被人為省略;三是土地征用程序與農地轉用、建設用地等審批程序混雜在一塊，在立法規(guī)范上缺乏條理性和清晰度。

2.征地農民缺乏知情權和參與權。一些地方只強調農民必須服從國家利益，而忽視了農民的知情權、參與權。調查發(fā)現，地方政府有關部門或村委會，在征地中缺乏透明度，參與的主體僅僅是征地調查人員，鄉(xiāng)政府有關領導，用地單位和農村集體的個別領導，而征地農民沒有發(fā)表意見的機會。④雖然《征用土地公告辦法》規(guī)定了相關程序，但農民知道消息時，往往征地已獲批準，只能被動接受，實際上剝奪了他們的知情權和參與權。

3.對被征地人的申訴和救助措施不力?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調;協(xié)調不成，由批準征地的人民政府裁決”，⑤這樣的規(guī)定是計劃經濟的產物，在市場經濟下是否仍然合理?補償標準是政府定的，有了爭議還找政府，實際是錯位的裁決機制。因此，要求現行立法，對征地的司法申訴和行政救助等措施，做出明確、全面和合理的規(guī)定。

三、征地利益機制失衡的原因

征地中的利益失衡問題，其產生的原因包括土地所有制的缺陷，征地農民、用地單位和地方政府的不平等地位，以及定價機制不完善等多種因素。

(一)集體土地所有權受損

我國憲法和相關法律規(guī)定，農村土地包括宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。但是，對于“農民集體”作為土地所有權主體及其運行原則，對于“農民集體”作為產權代表和執(zhí)行主體的界限和地位，對于“農民集體”與農民個人之間的利益關系等實質性問題，并沒有明確界定?！稗r民集體”難以行使對土地的管理和監(jiān)督，造成集體土地所有權的虛置。可見，農民集體的土地所有權是不完整的，并受到種種不合理的限制。首先，它不能根據自己的意愿將土地賣給其他農民集體;其次，它也不能購買其他農民集體的土地;最后，它更不能購買國家所有的土地。

(二)農民土地權益受損

城市化和工業(yè)化導致土地價值增值。按理講，應當是土地的所有者——農民集體直接受益。但事實恰恰相反，在土地補償上農民沒有力量參與博弈，甚至沒有議價的權利。農民轉移給國家的是土地的所有權，其價錢卻很便宜;而國家出讓給開發(fā)商的是土地的使用權，其價錢比征地價高幾倍乃至幾十倍。農民賴以生存的土地，正在以前所未有的速度，并以合法的名義被掠奪。地方政府能與開發(fā)商瓜分土地資產，是因為權力與資本的聯盟，而諸多失地農民由于缺乏話語權，只能眼睜睜地忍受這種不公現象。

(三)用地單位的利益驅動

征地成本是投資成本的重要組成部分。集體土地征用為國有土地，征地補償費并不是由政府支付，而是由用地單位支付，因此如何降低開發(fā)成本，是每個用地單位必須關注的問題。

在我國，非公共利益的征地剝奪了土地所有者的發(fā)展權，給農民集體帶來了巨大損失。非公共利益的征地，除了不符合社會主義正義原則外，還會帶來“征而不用”、“征而遲用”的浪費現象。近年來土地價格快速上漲，土地在融資、保值、增值方面的作用顯著。因此，用地單位在申請時想多要土地，有的采取了未批先占、少批多占等手段。一些開發(fā)商通過違規(guī)操作拿到很多土地，然后進行倒賣，從而獲得豐厚收益。

(四)地方政府的角色錯位

在計劃經濟體制下，政府直接干預經濟活動，影響其調控效能的發(fā)揮。在向市場經濟轉型中，政府面臨角色轉換的難題。一方面，政府部門不愿失去支配和管理土地的權力;另一方面，市場經濟要求政府職能的轉換。在土地交易中，政府既當“裁判員”，又當“運動員”，這種角色的錯位，不僅違反了公共法人不得謀利的原則，也損害了征地農民的權益。

在現行體制下，土地征用的大部分收益都歸入地方財政，“土地財政”成為城市經濟發(fā)展和基礎設施改善的重要財源，成為顯示地方政府“政績”的捷徑。這樣，地方政府在經濟和政治的雙重刺激下，希望擴大征地規(guī)模，甚至不按國土規(guī)劃，提前和超額征用土地就不足為奇了。

(五)征地定價機制的缺陷

一是征地價格不公平。按照馬克思的地租理論，土地價格實質是土地索取(地租)權的價格。⑥目前，不論是來自理論界的詬病，還是實踐中農民對征地的抵抗，以及高發(fā)的征地上訪都充分說明:現行征地補償標準的不合理。法定補償標準過低屬于規(guī)則不公，造成的后果則是結果不公。

二是按產值倍數制定的標準欠科學。按照土地估價理論，基本原則是定價要以土地的最高、最佳使用為前提。按征用前3年平均產值計算，有一個種植結構問題，如果不是最佳使用，計算標準就不公平。且“土地年產值”是個不易確定的數值，計算時主觀性很強，增大了征地補償的隨意性。

三是征地補償未包含土地的增值部分。由于征地制度形成于計劃經濟時期，明顯帶有農民支援國家建設的色彩，農民集體的土地從來沒有被作為商品看待。因此，征地補償不是市場定價，僅是維持農民生存的補償。由于被征農地的用途改變，通常會導致地價飆升。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作，出現了巨大的利益落差。

四是在地區(qū)地價的差異上欠考慮。一個地區(qū)的基礎地價是由區(qū)域經濟條件決定的，任何土地價格的形成均受區(qū)域經濟的制約和影響。由于農地產值趨向一致，以此作為測算標準，無法反映各地區(qū)的地價差異。

征地補償機制的缺陷，嚴重阻礙了失地農民轉為市民的進程。大量失地農民由于不能得到合理補償，因而無力在城市購買住房。不合理的征地價格鼓勵農民守住土地不放，使他們成為身份在農村、打工在城市，需要長距離遷徙的“候鳥”，顯現出浪費無窮、痛苦無邊的不和諧狀態(tài)。

四、完善土地征用制度的對策

一方面，要充分肯定政府依照法定的權限和程序，可以征用農民集體土地;另一方面，要在制度上形成對政府權力的制衡機制，以保證征地行為的合理性和合法性。

(一)明確征地各方的法律地位

在征地過程中，應采取積極措施，維護農民的土地權益。

1.賦予集體土地與國有土地平等的權利。目前，我國兩種公有制的土地不能“一視同仁”，形成嚴重的二元體制。這就要求賦予集體與國家平等的所有權，在堅持土地公有的前提下，實行“同地、同權、同價”。

2.賦予農民參與征地談判的平等地位。保障農民對征地過程有知情權、參與權、監(jiān)督權和申訴權，對政府征用土地的必要性、可行性、合法性，進行有效的監(jiān)督和制約。

3.依法解決被征地的主體不到位的問題。由于代表農民的集體經濟組織是虛置的、缺位的，造成非農村集體組織的領導、部門、單位越位、搶位、侵權，這種無視被征地主體的做法，必須通過立法予以糾正。

(二)界定征地的公共利益范圍

《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，因“公共利益”需要可以征用土地，因此對“公共利益”要有明確解釋和嚴格界定。

1.明確公共利益的界限，嚴格控制征地范圍。可引入“公共產品”的概念，按其屬性來判別和界定公共利益。

2.明確“純公共產品”與“準公共產品”的判別標準。在征地中要根據純公共產品與準公共產品的區(qū)別，制定不同的政策和措施，更好地維護被征地農民的權益。

(三)政府角色的重新定位

1.正確行使征地權力。征地權是國家的強制性行政權力，應當嚴格用于公共利益的需要。決不允許以國家建設的名義，牟取非法的超額利潤。

2.通過土地規(guī)劃來調控建設用地的規(guī)模。通過征收土地所得稅或土地增值稅，來調節(jié)土地市場的運行，真正發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用。

3.政府部門必須依法征地。在征地中要“為民謀利”，而不是“與民爭利”。要逐漸構建一套公正、合理、規(guī)范的征地程序和操作標準。

(四)按市場機制確定征地補償

從市場經濟的角度看，不管是誰來征用土地，實質都是土地產權的轉移，必須依照市場價格給予合理的補償。因此，要讓農民平等地參與補償談判，具體建議如下:

1.修改《土地管理法》中按“平均年產值”倍數計算征地補償的規(guī)定，制定出更加合理、規(guī)范和能為多數人接受的征地計價方法。

2.要按市場原則進行征地補償，不應以農用地的價格來確定補償標準，而應以建設用地的價格來評估與確定補償標準。

(五)征地補償費的分配原則

分配征地補償費時，應合理規(guī)定集體留存的比例。土地補償費在農民和集體間的分配，目前還缺乏細化的、可操作的規(guī)章。實踐中各地的做法不一，處于無序狀態(tài)。在土地補償資金的分配中，鄉(xiāng)、村、組層層截留的現象比較普遍。在資金的分配比例、發(fā)放時間、發(fā)放對象上隨意性較大。建議規(guī)范征地補償費的分配比例，農民承包地被征用后，農民與集體可按7∶3的比例分配補償費，并為失地農民建立社會保障制度。

注 釋:

①國務院關于國家建設征用土地條例的決定[R].國發(fā)[1982]80號.

②國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定[R].國發(fā)[2004]28號.

③國務院關于加強土地調控有關問題的通知[R].國發(fā)[2006]31 號.

④劉 浩.國外土地征用制度的實踐及其對我國征地制度改革的啟示[J].農業(yè)經濟，2002，(5):34.

⑤土地管理法實施條例[R].第25條.

⑥顧海英.土地征用沖突與征用權[C].2005年海峽兩岸土地學術研討會論文集[A].第57頁.