李國慶

(鄭州航空工業(yè)管理學院，河南　鄭州　450015)

從2005年開始，各地的煤炭資源整合陸續(xù)拉開序幕。以山西煤炭資源整合為起始，在借鑒“山西模式”的基礎(chǔ)上，河南、山東等地的煤炭資源整合也在陸續(xù)展開。以法律的視角來觀察，這場各地煤炭資源整合，多以地方行政規(guī)章的法律文件作為表現(xiàn)形式，是一種對市場權(quán)利的重新配置。在整個資源整合過程中，地方政府無疑發(fā)揮著主導者的作用。這種主導作用，主要體現(xiàn)在為這場煤炭產(chǎn)業(yè)的重新“洗牌”制定戲規(guī)則并監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行。因此，在這場政府與市場的博弈中，如何清晰地界定政府的功能定位，就成為博弈規(guī)則能否產(chǎn)生既定效果的核心問題。

一、政府主導煤炭資源整合的原因

政府對于煤炭資源整合問題的介入，由來已久。煤炭資源整合是指以現(xiàn)有合法煤礦為基礎(chǔ)，對兩座以上煤礦的井田合并和對已關(guān)閉煤礦的資源及其他零星邊角的空白資源合并，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，提升礦井生產(chǎn)、技術(shù)、安全保障等綜合能力；并對布局不合理和經(jīng)整改仍不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦實施關(guān)閉。①早在2006年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局、國家發(fā)展和改革委員會等11個部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強煤礦安全生產(chǎn)工作規(guī)范煤炭資源整合的若干意見》，該意見針對各地煤炭整合過程中出現(xiàn)的問題，將煤炭資源整合的目標定為：堅決依法關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件、非法和破壞浪費資源的煤礦；淘汰落后生產(chǎn)力；提升煤礦安全生產(chǎn)條件，提高煤礦本質(zhì)安全程度；壓減小煤礦數(shù)量；提高礦井單井規(guī)模；合理開發(fā)和保護煤炭資源。該文件提出的煤炭資源整合目標，其實也間接反映出政府對煤炭資源整合強力介入的根本原因。

1.煤炭資源保護的必然選擇

在我國的能源構(gòu)成中，煤炭居于核心地位，約占化石能源消費的70%以上。②由于成煤過程需要植被、地殼運動、氣候等多個因素共同作用，成煤條件要求極高，短時間內(nèi)不可能再生。因此，煤炭資源普遍被認為是不可再生性的能源。作為一種重要的礦藏資源，煤炭在法律性質(zhì)上屬于國家所有，國家有權(quán)利保障煤炭等自然資源的合理利用。煤炭的稀缺性和不可再生性決定了其在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中的基礎(chǔ)地位。如果對煤炭資源的開發(fā)與利用，完全采用市場化運作的模式，將會導致煤炭資源的超常規(guī)利用，破壞生態(tài)環(huán)境，陷入未來難以持續(xù)發(fā)展的困境。因此，從科學發(fā)展觀的視角來看，政府積極介入第一戰(zhàn)略資源煤炭的開發(fā)與利用，為現(xiàn)代國家經(jīng)濟發(fā)展的必然邏輯。

2.提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度的必要途徑

長期以來，我國自然資源的立法只是將煤炭資源的探礦權(quán)與采礦權(quán)的法律屬性定位于用益物權(quán)，并用探礦權(quán)和采礦權(quán)來指代礦資產(chǎn)，這就導致煤炭資源在開采和使用的過程中政府行為與市場行為的混同。這種結(jié)果，直接導致了煤炭產(chǎn)業(yè)的“多、小、散、亂”。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2004年，全國約有煤礦2.5萬處，其中95%以上為小煤礦，礦井年產(chǎn)能力不足3萬噸的礦井約占40%，煤炭產(chǎn)業(yè)的集中度只有15%，遠遠低于世界主要產(chǎn)煤國家的水平。以河南省為例，截至2010年，年產(chǎn)30萬噸以下的小煤礦有670座，這樣的產(chǎn)業(yè)集中度使煤炭邊際要素的成本增高，邊際效益遞減，不利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。因此必須走大企業(yè)為主、規(guī)模化生產(chǎn)、集約化生產(chǎn)的道路，以政府為主導來進行煤炭資源的整合，不能依靠市場的漸進性競爭來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

3.提升煤礦安全生產(chǎn)的必需措施

作為世界第一煤炭產(chǎn)出國，安全生產(chǎn)一直都是困擾我國煤炭產(chǎn)業(yè)的一個頑癥。礦難的頻發(fā)一方面凸顯了監(jiān)管的不力，另一方面也反映出煤炭產(chǎn)業(yè)不規(guī)范生產(chǎn)的亂象。以河南省為例，在2010年一年內(nèi)就發(fā)生多起大型礦難：伊川縣白窯國民煤業(yè)有限公司2010年4月發(fā)生煤與瓦斯突出事故，44人死亡，6人下落不明；2010年12月，義煤集團兼并重組的澠池縣巨源煤業(yè)有限公司礦井發(fā)生瓦斯爆炸事故，造成26人遇難、12人受傷；2010年10月16日，河南省中平能化集團平禹煤電公司四礦發(fā)生重大煤與瓦斯突出事故，37人死亡。從發(fā)生礦難的主體來看，大多是小型煤礦和正在兼并重組中的煤礦。從治理小煤礦規(guī)范性生產(chǎn)的角度出發(fā)，以國家力量介入到煤炭業(yè)的整合過程中去，能夠克服無良煤礦主片面追求營利而忽視安全生產(chǎn)的問題；從保護礦工最基本的人身權(quán)的角度出發(fā)，以煤炭業(yè)的整合為契機，淘汰落后生產(chǎn)力，提升煤礦安全生產(chǎn)條件，提高煤礦本質(zhì)安全程度，已經(jīng)是刻不容緩。

二、煤炭資源整合中的政府角色

煤炭行業(yè)的特殊性與既存的歷史問題，成為政府主導煤炭資源整合的出發(fā)點。但是整合過程中所使用的兼并重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移畢竟是市場化的運作手段，而非通過簡單的行政命令即可達成目標。從資源優(yōu)化配置的角度而言，煤炭資源的整合應當是市場化內(nèi)部解決的問題。而以政府主導實施的整合，實際上是利用國家的調(diào)控來解決本應由市場解決的問題。在這個過程中，市場運作與國家調(diào)控之間的關(guān)系如何處理？政府應如何定位其在煤炭資源整合中的地位？這些問題就成為整合能否真正實現(xiàn)既定目標的關(guān)鍵。

對于煤炭資源而言，煤炭資源及其產(chǎn)品的價值實現(xiàn)都是在市場交易中進行的，而產(chǎn)權(quán)的安排是煤炭市場交易的基礎(chǔ)，煤炭產(chǎn)品的市場供給是通過一系列的制度安排來實現(xiàn)的?！懊禾抠Y源整合以地方規(guī)章形式表現(xiàn)，實際上是一種法律安排，涉及權(quán)利的重新配置。”③在處理政府對于煤炭資源整合的介入的問題上，必須首先承認整合是對煤炭資源市場供給的一種再安排，應當尊重煤炭市場的發(fā)展規(guī)律，不應損及煤炭行業(yè)的市場機制。誠如一些學者所言，能源法及其制度體現(xiàn)市場供給觀的標志就是能源開發(fā)利用及其規(guī)制的合理化以及效率。④因此，從煤炭資源整合的組織和政策實施來說，應統(tǒng)籌規(guī)劃整個實施計劃，對之進行前期評估，以保證整合過程的政府主導能夠降低煤炭行業(yè)內(nèi)部交易的成本。這應當是整合過程中的一個基本指導思想，同時也是現(xiàn)代有限政府理論的基本要求。在河南省2010年發(fā)布的《河南省煤炭企業(yè)兼并重組實施意見》中，雖然有“省煤炭企業(yè)兼并重組領(lǐng)導小組負責編制全省煤炭企業(yè)兼并重組整合規(guī)劃”的相關(guān)規(guī)定，但依然缺乏對整個資源整合成本的評估與實施方案的預評。以中平能化集團、河南煤化集團、義煤集團、鄭煤集團、神火集團、河南省煤層氣開發(fā)利用有限公司等大型煤炭企業(yè)作為兼并重組主體的整合計劃，實際上涉及了全省占用煤炭資源量的85%以上，煤炭總產(chǎn)量的75%以上。如此大規(guī)模的整合，雖然會有前期的調(diào)研和調(diào)查工作，但沒有資產(chǎn)處置目標、人員裁減目標、股權(quán)變動比例等量化的指標，會弱化這種整合績效的發(fā)揮。

第二，從理論的高度論證語言政策制定的發(fā)展取向。即從管理取向到服務(wù)取向的轉(zhuǎn)變；從語言能力取向到語言安全取向的轉(zhuǎn)變；從語言規(guī)劃取向到語言戰(zhàn)略取向的轉(zhuǎn)變。取向的轉(zhuǎn)變具有鮮明的時代特征，是公民和國家語言文字能力提升的階段性標志，凸顯了語言政策理論的引領(lǐng)性和前瞻性。

就煤炭資源整合的實施來看，地方政府的角色扮演應當是政策的制定者和監(jiān)督者，穩(wěn)步地推進地方煤炭資源的整合進程。就河南省煤炭資源整合的經(jīng)驗來看，地方政府在煤炭企業(yè)的兼并重組過程中堅持了“政府引導、企業(yè)自愿、市場運作”的原則，堅持市場主體一律平等的原則,統(tǒng)一制定安全標準,統(tǒng)一制定準入條件,依法保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動、維護勞動者合法權(quán)益。如前所述，煤炭資源整合的復雜性和特殊性決定了在煤炭企業(yè)兼并重組過程中，地方政府必須主導整個的進程。而地方政府對于進程的主導，則集中體現(xiàn)于對兼并重組政策的制定。基于尊重市場基本規(guī)律的原則，煤炭資源的整合應當使用市場化的手段而非行政化的強制命令；而基于煤炭資源整合的政府主導性，整合措施又必須對相關(guān)主體的行為進行相應的約束與限制，以意思強制來保障整合進程的順利進行。從“行為強制”的角度而言，整合政策中必然會對兼并重組主體和兼并重組受體的行為做出規(guī)范性要求。以河南省為例，在《河南省煤炭企業(yè)兼并重組實施意見》中，設(shè)定了兼并重組的六大主體企業(yè)；原則上劃定了六大主體企業(yè)的兼并重組的區(qū)域；明確了兼并重組主體企業(yè)在所兼并重組煤礦中所占股權(quán)比例不得低于51%；對于未參加兼并重組的小煤礦一律不予新增資源，采礦權(quán)到期后不予延期等，這些內(nèi)容均通過對兼并重組行為的強制，來實現(xiàn)既定目標。

雖然煤炭資源整合過程具有明顯的“行為強制”特點，但是，從本質(zhì)上講，煤炭資源生產(chǎn)與開發(fā)的重新調(diào)配，又是一個宏觀調(diào)控的問題，不能單單依靠對市場主體的強制來實現(xiàn)。因此，煤炭資源的整合過程中，政府在制定相關(guān)政策的時候，必須通過利益調(diào)配，來引導兼并重組主體與受體進行預定的重組計劃。在河南省煤炭重組過程中，這種引導功能主要體現(xiàn)在：國家煤礦安全改造等項目資金優(yōu)先考慮兼并重組的省骨干煤炭企業(yè)；兼并重組后的煤炭企業(yè)在印花稅、契稅、所得稅等方面,享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；省政府支持具備條件的兼并重組企業(yè)上市融資,通過發(fā)行企業(yè)債券、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等融資方式籌集發(fā)展資金；設(shè)立小煤礦兼并重組專項貸款資金,加大對小煤礦兼并重組的貸款支持力度等?？梢?，金融、稅收、計劃等多項調(diào)控手段在河南省煤炭資源整合的過程中均有所運用。

因此，煤炭資源整合的過程中，地方政府的角色應集中于整合政策的制定并監(jiān)督其實施。整合政策的實施應結(jié)合采用“行為強制”與“利益促導”兩種方式來實現(xiàn)。

三、煤炭資源整合中的主體利益均衡

煤炭資源整合的核心問題之一就是被兼并重組者的利益如何保護。在山西煤炭資源重組過程中，這一問題被持續(xù)爭論，并引發(fā)了“國進民退”觀點的討論與思考。有的學者就認為：“煤炭行業(yè)是競爭性行業(yè),國進民退可能對我國煤炭產(chǎn)業(yè)形成優(yōu)汰劣勝的逆向調(diào)整，不利于國家發(fā)展?！雹?/p>

由于目前國內(nèi)的煤炭大省中，開發(fā)與生產(chǎn)能力居于前列的都是大型國有煤炭企業(yè)，因此，煤炭資源整合的推進，從形式上看，就是這些煤炭巨頭來兼并和重組小型的煤炭生產(chǎn)企業(yè)?？梢哉f，煤炭資源的整合就是以“強”并“弱”、“大”并“小”為基本特征的。以河南省為例，目前河南煤化工集團、平煤神馬集團、義馬煤業(yè)(集團)有限公司、鄭州煤炭工業(yè)(集團)有限責任公司、河南神火集團有限公司五大國有煤礦集團占河南省煤炭產(chǎn)量比重為63.53%。因此，這次的煤炭資源整合，這五家國有企業(yè)就是政府所劃定的主要兼并重組主體。而小型煤炭生產(chǎn)企業(yè)，由于在產(chǎn)權(quán)上多為私營，因此，煤炭資源的重組過程，看上去是國有產(chǎn)權(quán)取代私有產(chǎn)權(quán)的過程。然而，煤炭資源整合不應該成為地方政府逐利的一個舞臺，在優(yōu)先考慮兼并重組者利益的基礎(chǔ)上，整合還要兼顧被兼并重組者的核心利益。

因此，從保護被兼并重組者的角度出發(fā)，在兼并重組過程中必須堅持市場化的導向，以平衡相關(guān)主體的利益。首先，對于被兼并者的退出，應采用市場化的方式，以折價入股或者退款的方式來實現(xiàn)；其次，對于被兼并重組者未到期的剩余采礦權(quán)，應按照市場價值進行處置，價款予以退還與補償。最后，對于采取整合措施后，依然堅持不愿退出的小型煤炭企業(yè)，不應使用行政性指令來完成整合計劃。一般來說，在“行為強制”與“利益促導”方式運行良好的情況下，小型煤炭生產(chǎn)企業(yè)主都會主動選擇轉(zhuǎn)讓剩余采礦權(quán)，因為煤炭資源整合的目標設(shè)定與實施措施已經(jīng)非常清晰，政府在未來煤炭資源的配置計劃方面，已經(jīng)將深部煤炭資源優(yōu)先傾斜配置給了兼并重組者，長期來看，內(nèi)外交困的小型煤炭企業(yè)已經(jīng)沒有繼續(xù)生產(chǎn)的可能。但是，基于經(jīng)濟自由和主體平等的理念，對于要堅守到采礦權(quán)到期的小型煤炭主，也應尊重他們的意志。畢竟，現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的兼并與重組應當是當事人意志契合的產(chǎn)物，不考慮主體利益的強制性整合，與計劃經(jīng)濟無異。

以河南省目前采取的整合補償措施來看，基本上也秉承了尊重市場這一理念。河南省國土資源廳《支持煤炭企業(yè)兼并重組資源配置政策和采礦價款核準及處置政策》中，對于小煤礦企業(yè)的補償標準進行了界定。根據(jù)處置政策，15萬噸/年以下的小煤礦或未參加兼并重組的小煤礦，河南省政府將退還剩余可采儲量的采礦權(quán)價款并適當予以補償。補償?shù)臉藴史譃閮煞N：一種為在上輪資源整合中列為單獨保留和獨立塊段并已一次性繳納采礦權(quán)價款的小煤礦，按剩余可采儲量的采礦權(quán)價款的2倍標準予以退還和補償；而對于在上輪資源整合中已整合的小煤礦，則按照1.5倍標準予以退還與補償。應當說，這個補償標準基本上參考了市場標準和之前的政策，是一個較為妥當?shù)难a償計劃。當然，補償資金的支付在執(zhí)行階段，是否能夠如實到位，是值得疑慮的另一個問題。

相關(guān)利益主體的博弈，使煤炭資源的整合要考慮多方利益主體之間的對立與沖突。地方政府作為整個整合計劃的推動者，應將其身份定位在政策的制定者、監(jiān)督者與協(xié)調(diào)者，而非主動積極介入兼并重組的計劃實施之中。只有這樣，煤炭資源的整合之路，才能在合法性與合理性的基礎(chǔ)上展開。

注釋：

①趙國浩,盧曉慶.煤炭資源優(yōu)化配置視角下的山西煤炭資源整合分析[J]. 煤炭經(jīng)濟研究, 2010, (6)：6.

②張世同.從煤炭資源的屬性論煤炭資源的整合模式[J]. 華北國土資源, 2009, (1)：38.

③胡乾坤.山西煤炭資源整合爭論與辨析——政府、市場與產(chǎn)權(quán)的視角[J].資源與產(chǎn)業(yè),2010,(6)：78.

④楊紫煊. 經(jīng)濟法[M]. 北京：北京大學出版社，2010.

⑤潘偉爾. 論煤炭資源整合的國有化傾向[J]. 經(jīng)濟研究參考, 2009, (69)：8.