阮　瀅(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院，河南　鄭州　450015)

為了切實(shí)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家關(guān)于懲治和預(yù)防腐敗、加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)制建設(shè)的黨紀(jì)條規(guī)和法律法令，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行行為，消減因內(nèi)控機(jī)制不健全而產(chǎn)生的消極腐敗現(xiàn)象，有必要以內(nèi)控機(jī)制建設(shè)為視角，建構(gòu)反腐內(nèi)控機(jī)制，使各項(xiàng)權(quán)力得到必要的約束、制衡和監(jiān)督，使權(quán)力運(yùn)行走上程序化、規(guī)范化和法制化的軌道，從而最大限度減少腐敗行為的發(fā)生。

一、強(qiáng)化內(nèi)部控制與反腐的內(nèi)在邏輯

腐敗行為發(fā)生的根本原因在于權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督制約，針對(duì)這一原因，傳統(tǒng)的反腐思路多是通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的外部直接干預(yù)來(lái)達(dá)到控制權(quán)力的目的，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督行為多處于權(quán)力內(nèi)在運(yùn)行過(guò)程之外。如為了監(jiān)督招投標(biāo)行為，常用的方法是派紀(jì)檢監(jiān)察人員對(duì)整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程進(jìn)行全員跟蹤監(jiān)督，但招投標(biāo)過(guò)程中的權(quán)錢(qián)交易行為能否得到有效遏制，對(duì)這種外部契入式的反腐模式的成效不能高估。客觀而言，外在的監(jiān)督只對(duì)權(quán)力運(yùn)行程序的規(guī)范性產(chǎn)生相應(yīng)作用，但對(duì)權(quán)力內(nèi)在運(yùn)行中的實(shí)質(zhì)違規(guī)行為卻顯得力不從心，而從權(quán)力內(nèi)在運(yùn)行的角度，對(duì)權(quán)力內(nèi)在制衡制度設(shè)計(jì)給予必要的關(guān)注，才是從引發(fā)腐敗的內(nèi)因入手解決腐敗問(wèn)題的有效手段。即以加強(qiáng)內(nèi)部控制為視角，建立起科學(xué)的授權(quán)體系和責(zé)任體系，構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在制衡約束機(jī)制。

事實(shí)上，強(qiáng)化內(nèi)部控制與反腐具有天然的邏輯關(guān)系。腐敗實(shí)質(zhì)上是一種舞弊行為，它的存在說(shuō)明內(nèi)部控制機(jī)制存在薄弱環(huán)節(jié)。內(nèi)部控制機(jī)制的建構(gòu)與運(yùn)行實(shí)際上是內(nèi)外各方利益博弈并趨于均衡的過(guò)程，由于“信息不對(duì)稱”，受托者或代理者具有天然的信息優(yōu)勢(shì)，在博弈中舞弊優(yōu)勢(shì)明顯，而委托者對(duì)其舞弊行為在事前既難以預(yù)防，在事后也難以察覺(jué)，再加上缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，權(quán)力運(yùn)行中的博弈常處于失衡狀態(tài)。一個(gè)組織若同時(shí)具備健全的控制環(huán)境、科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)控、良好的信息溝通機(jī)制以及有效的監(jiān)督保障機(jī)制，則其內(nèi)部控制整體框架是比較健全的，多方之間博弈易趨于理性均衡，產(chǎn)生舞弊的幾率就比較小。反之，則各方博弈就會(huì)失衡，極有可能產(chǎn)生舞弊，其程度還會(huì)相當(dāng)嚴(yán)重?？梢哉f(shuō)，腐敗行為是組織內(nèi)部控制弱化的必然結(jié)果，而強(qiáng)化內(nèi)部控制則是有效消減腐敗的必由之路。

內(nèi)部控制是管理現(xiàn)代化的產(chǎn)物，它因加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的需要而產(chǎn)生，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展。人們對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和組織內(nèi)部控制的加強(qiáng)和管理理論的發(fā)展而不斷地豐富與發(fā)展起來(lái)的。一般認(rèn)為，內(nèi)部控制經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段：內(nèi)部牽制階段、內(nèi)部控制階段(制度二分法)、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段(三要素)、內(nèi)部控制框架階段(五要素)、全面風(fēng)險(xiǎn)管理階段(ERM)。借鑒COSO①的理論研究成果，內(nèi)部控制形成包括控制環(huán)境為基礎(chǔ)、控制活動(dòng)為核心、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為手段、信息與溝通為載體、監(jiān)督保障措施為一體的內(nèi)部控制框架體系，要求內(nèi)部控制不僅是面向過(guò)去實(shí)際過(guò)程的反饋型控制，還應(yīng)該是包括面向未來(lái)的前饋控制和過(guò)程控制，是貫穿作業(yè)控制、管理控制和戰(zhàn)略控制的全面控制。

目前，可從三個(gè)層面總結(jié)內(nèi)部控制的研究成果：微觀層面，主要通過(guò)審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與執(zhí)行有效性評(píng)估，其特點(diǎn)是注重內(nèi)部控制的糾錯(cuò)防弊功能；中觀層面，關(guān)注公司治理，從組織管理角度審視內(nèi)部控制的權(quán)力制衡作用，以及如何在現(xiàn)有的委托代理制度下保證代理方盡責(zé)；宏觀層面，表現(xiàn)為審計(jì)、管理和社會(huì)學(xué)中的內(nèi)部控制系統(tǒng)、管理控制系統(tǒng)和行為控制系統(tǒng)相互交融、共同演進(jìn)，形成對(duì)組織和行為前中后相貫通、內(nèi)外相結(jié)合的控制與管理，實(shí)現(xiàn)綜合性的管控目標(biāo)，從而構(gòu)成現(xiàn)代內(nèi)部控制理論和實(shí)踐的基本路徑。

這些成果對(duì)反腐思路由外部契入式監(jiān)督向內(nèi)部控制式轉(zhuǎn)變有著重要的方法論意義：一是開(kāi)放式的內(nèi)部控制理論可以將消減腐敗行為納入組織內(nèi)部控制目標(biāo)，并成為各項(xiàng)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮的主要因素，反腐內(nèi)控機(jī)制建設(shè)應(yīng)成為組織內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的核心目標(biāo)；二是與內(nèi)部控制的基本要素相一致，組織的反腐重點(diǎn)應(yīng)從控制環(huán)境、控制活動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通、執(zhí)行監(jiān)督等方面進(jìn)行機(jī)制建構(gòu)；三是要將權(quán)力主體自我控制行為作為反腐產(chǎn)生成效的基本內(nèi)因；四是在手段上，應(yīng)逐步將前饋和柔性的控制手段納入組織反腐的控制路徑中。在目前的環(huán)境下，信任和自我管理還不能替代監(jiān)督和控制。因此，我們需要明確的是，要對(duì)硬性的、以監(jiān)督為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)控制系統(tǒng)的缺陷有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，這種機(jī)械的控制模式常常把控制對(duì)象引入信息阻滯的僵硬狀態(tài)。相比之下，現(xiàn)代社會(huì)更需要一個(gè)柔性、以信息為基礎(chǔ)的復(fù)雜自適應(yīng)的控制系統(tǒng)，既注重不同的控制子目標(biāo)及其機(jī)制之間存在協(xié)同效應(yīng)，同一子目標(biāo)的不同方法之間也存在著非線性的影響。我們不僅要從組織視角確定控制目標(biāo)，界定控制范圍，還要應(yīng)用系統(tǒng)理論對(duì)控制方法進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)和設(shè)計(jì)，從而將組織內(nèi)控機(jī)制建設(shè)與反腐有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建構(gòu)適合組織特點(diǎn)的反腐內(nèi)控機(jī)制。

二、反腐內(nèi)控機(jī)制建構(gòu)的原則和要求

(一)適應(yīng)性原則

應(yīng)按照動(dòng)態(tài)性、層次性、全面性和創(chuàng)新性的要求，將組織反腐內(nèi)部控制目標(biāo)的定位與組織發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來(lái)?？刂颇繕?biāo)的定位不當(dāng)，容易造成工作的摩擦、員工之間的不信任，從而影響組織效率的提高。

控制目標(biāo)的動(dòng)態(tài)性是指組織內(nèi)部控制目標(biāo)要隨環(huán)境的變化而變化，進(jìn)行跟蹤控制；控制目標(biāo)的層次性是指組織內(nèi)部控制目標(biāo)要針對(duì)不同的治理結(jié)構(gòu)層次與內(nèi)容進(jìn)行分解，各司其職、分而治之；控制目標(biāo)的全面性是指組織內(nèi)部控制多個(gè)目標(biāo)之間要協(xié)調(diào)共融，實(shí)現(xiàn)最佳的控制效果。適應(yīng)性的另一個(gè)層面是控制模式的創(chuàng)新性。眾所周知，各個(gè)組織都有自己的特點(diǎn)，不同性質(zhì)的組織及同一組織不同的發(fā)展階段，由于發(fā)展戰(zhàn)略各異，內(nèi)部控制的側(cè)重點(diǎn)就會(huì)不同。處于成熟發(fā)展階段的組織，其內(nèi)部控制目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)在于降低成本、穩(wěn)定市場(chǎng)份額與質(zhì)量的發(fā)展戰(zhàn)略等；而處于初創(chuàng)階段的組織，其內(nèi)部控制目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)在于提高產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)能力、擴(kuò)大市場(chǎng)份額等發(fā)展戰(zhàn)略，成本費(fèi)用的控制可能會(huì)寬松些。因此，在一個(gè)組織行之有效的控制模式未必就有普適性，必須從各組織的實(shí)際出發(fā)，建立起在本組織行之有效的反腐內(nèi)控機(jī)制，并根據(jù)執(zhí)行情況和管理需要不斷完善，在管理中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中深化，在深化中提升管控水平,以保證組織反腐內(nèi)部控制制度更加適應(yīng)管理需求。

(二)規(guī)范性原則

即應(yīng)當(dāng)按照合法合規(guī)性和全面性要求規(guī)范組織反腐內(nèi)部控制系統(tǒng)的各項(xiàng)工作，保證內(nèi)部控制機(jī)制的有序運(yùn)行。合法合規(guī)性既是組織開(kāi)展管理工作的首要準(zhǔn)則，也是構(gòu)建組織內(nèi)控機(jī)制的首要原則，組織反腐內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合并嚴(yán)格執(zhí)行黨紀(jì)條規(guī)和國(guó)家的法律法令。此外，還要堅(jiān)持控制范圍的全面性要求，不留“真空”，包括控制層級(jí)、控制覆蓋面、控制時(shí)間、控制內(nèi)容等維度。從控制層級(jí)上要注重上自領(lǐng)導(dǎo)下自普通員工人人、事事、時(shí)時(shí)都能遵守內(nèi)部控制制度；從控制覆蓋面上應(yīng)涵蓋組織管理的每個(gè)部門(mén)、環(huán)節(jié)、過(guò)程，包括單位內(nèi)部相互牽制和單位與單位之間的相互牽制；從時(shí)間上看，既要事前和事后控制，還要事中控制；從控制內(nèi)容上，不僅要對(duì)具體業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行控制，關(guān)注信息溝通與監(jiān)督措施，還要把權(quán)力設(shè)定、權(quán)力運(yùn)行程序納入內(nèi)控機(jī)制的范疇。

(三)科學(xué)性原則

反腐內(nèi)部控制機(jī)制建構(gòu)的科學(xué)性原則，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：

一是權(quán)力配置的相互制約性。在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的基礎(chǔ)上，按照制約性要求，配置各個(gè)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)“不相容職務(wù)”分離，使一項(xiàng)工作從縱向關(guān)系上分屬不同崗位，在環(huán)節(jié)上形成上級(jí)監(jiān)督下級(jí)、下級(jí)牽制上級(jí)的狀態(tài)，從橫向關(guān)系上經(jīng)辦與檢查實(shí)現(xiàn)制約分離。

二是檢查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的明確性。應(yīng)制定一套簡(jiǎn)潔明了的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，這一標(biāo)準(zhǔn)要具體到每個(gè)流程的每個(gè)環(huán)節(jié)中的具體權(quán)力，以便由監(jiān)督檢查部門(mén)對(duì)之進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出產(chǎn)生偏差的原因，進(jìn)而劃分清楚各自責(zé)任。

三是外部監(jiān)督的必要性。由于常受制于成本效益原則，僅針對(duì)常規(guī)業(yè)務(wù)活動(dòng)而設(shè)計(jì)，內(nèi)部控制制度存在著固有的局限性，主要表現(xiàn)為：(1)會(huì)因?yàn)橛嘘P(guān)人員相互勾結(jié)、內(nèi)外串通而失效；(2)會(huì)因?yàn)闃I(yè)務(wù)性質(zhì)的改變而削弱或失效；(3)會(huì)因?yàn)閳?zhí)行人員濫用職權(quán)或屈從于外部壓力而失效；(4)會(huì)因?yàn)閳?zhí)行人員的粗心大意、精力分散、判斷失誤以及對(duì)指令的誤解而失效等。因此，為了保證權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)行，在內(nèi)控機(jī)制作用弱化或無(wú)法發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，要以外部控制手段作為必要而有效的補(bǔ)充。

四是制度的可操作性。制定的各項(xiàng)內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)便于操作和執(zhí)行，應(yīng)有明確的主體、權(quán)限和程序，掌握易發(fā)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)，明確各控制點(diǎn)的操作步驟、各步驟涉及的部門(mén)、崗位所應(yīng)履行的職責(zé)權(quán)限等。

(四)以人為核心的原則

任何組織的核心都是組織中的人及其活動(dòng)，建構(gòu)反腐內(nèi)控機(jī)制要特別重視人的因素。按COSO報(bào)告，人的品德、行為、操守、價(jià)值觀和能力是構(gòu)成控制環(huán)境的重要因素。在內(nèi)控機(jī)制中，無(wú)論是對(duì)財(cái)?shù)目刂七€是對(duì)物的控制，其基準(zhǔn)點(diǎn)都在于對(duì)人的控制。財(cái)或物的內(nèi)部控制程序無(wú)論多么完善，也需要人去執(zhí)行，如果控制主體不能真正準(zhǔn)確把握受控對(duì)象的思想狀態(tài)，就不可能真正調(diào)動(dòng)人們擁廉守廉的自主性和積極性，也難以實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。

三、加強(qiáng)反腐內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的構(gòu)想

(一)建構(gòu)良好的反腐內(nèi)部控制環(huán)境

任何一項(xiàng)內(nèi)部控制活動(dòng)都存在于一定的控制環(huán)境之中。進(jìn)行反腐內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，營(yíng)造健全的控制環(huán)境是首要之事?？刂骗h(huán)境因素不僅包括權(quán)力架構(gòu)內(nèi)每一個(gè)人的道德價(jià)值觀、廉潔意識(shí)、對(duì)組織的忠誠(chéng)度和對(duì)反腐倡廉建設(shè)的支持參與度，還包括管理者的管理理念和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格以及組織結(jié)構(gòu)和崗位設(shè)置，權(quán)力配置方式和對(duì)工作人員的激勵(lì)約束辦法等方面。要形成良好的控制環(huán)境，就需要從以下幾方面入手。

1．塑造全員參與控制的理念，建立全員風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任制

黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐斗爭(zhēng)關(guān)系到黨和國(guó)家的生死存亡，與每一位公民的利益息息相關(guān)，反腐斗爭(zhēng)的成效也與公民的參與程度和參與效果緊密相連。因此，必須塑造全員參與控制的理念，建立全員風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任制，培養(yǎng)強(qiáng)烈的集體憂患意識(shí)。從受控對(duì)象上看，不僅僅是具體業(yè)務(wù)層面的工作人員，中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺(jué)納入受控范圍；從內(nèi)控主體來(lái)看，不僅僅是紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、審計(jì)等專門(mén)監(jiān)督部門(mén)，所有部門(mén)及其工作人員，乃至普通公民都有參與控制的責(zé)任；從內(nèi)控的范圍上看，是要把所有的權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)都納入受控范圍，但重點(diǎn)是易產(chǎn)生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)。

2．營(yíng)造健康的文化氛圍，建立職業(yè)道德規(guī)范，用道德的非控制方法彌補(bǔ)法制控制方法的不足

積極、健康、向上的文化氛圍能使大多數(shù)公民形成共同的價(jià)值觀念，具有凝聚力和歸屬感，使組織成員忠誠(chéng)組織、關(guān)心組織。職業(yè)道德是建立良好控制環(huán)境的基礎(chǔ)，每一項(xiàng)權(quán)力都應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的職業(yè)道德要求，應(yīng)針對(duì)不同崗位上的成員，制定相應(yīng)的職業(yè)道德規(guī)范，通過(guò)道德力量約束每個(gè)人，使之具有良好的動(dòng)機(jī)和思想。一個(gè)組織只有形成健康的文化氛圍和制定嚴(yán)格的職業(yè)道德規(guī)范，權(quán)力的規(guī)范行使和內(nèi)控機(jī)制的良性運(yùn)行才有適宜的土壤和條件，更為重要的是,當(dāng)腐敗行為發(fā)生時(shí),才會(huì)有人主動(dòng)報(bào)告和處理,不至于置若罔聞、袖手旁觀。

3．加大公開(kāi)力度，最大限度地公開(kāi)可能導(dǎo)致腐敗的關(guān)鍵問(wèn)題

國(guó)內(nèi)外反腐的成功實(shí)踐表明，公開(kāi)是培育控制環(huán)境、遏制腐敗的有效措施。但在公開(kāi)的實(shí)踐中，對(duì)可能導(dǎo)致腐敗的關(guān)鍵問(wèn)題卻往往不予公開(kāi)或公開(kāi)不徹底，致使各類(lèi)公開(kāi)流于形式。如企務(wù)公開(kāi)方面，如果廣大職工群眾對(duì)企業(yè)基本工程項(xiàng)目承發(fā)包情況，物資采購(gòu)供應(yīng)情況，業(yè)務(wù)招待費(fèi)使用情況，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的工資、獎(jiǎng)金、職務(wù)消費(fèi)和住房標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問(wèn)題不清楚，也就無(wú)法參與內(nèi)控機(jī)制的建構(gòu)并發(fā)揮其在內(nèi)控機(jī)制中應(yīng)該發(fā)揮的作用，再健全的內(nèi)控機(jī)制也會(huì)因這一控制環(huán)境的缺失而形同虛設(shè)。加大公開(kāi)力度的根本在于公開(kāi)內(nèi)容的全面化和細(xì)致化，即可不可以考慮將除商業(yè)秘密之外的所有情況都向職工公開(kāi)，在公開(kāi)時(shí)應(yīng)盡可能地清楚明了。

4．加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督制約

一把手是組織興衰成敗的關(guān)鍵所在。長(zhǎng)期以來(lái)，重大決策權(quán)往往集中于一把手個(gè)人手中，加之對(duì)之的監(jiān)督乏力，一把手往往成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。反腐內(nèi)部控制環(huán)境的狀況、內(nèi)控機(jī)制的成效如何根本上取決于對(duì)一把手的監(jiān)督制約是否有力和有節(jié)，這既有賴于一把手自身的廉潔自律意識(shí)，更有賴于嚴(yán)密的內(nèi)部控制機(jī)制。

5．深化三項(xiàng)制度改革

內(nèi)控機(jī)制的基本載體是人，內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行狀況和效果的評(píng)估、獎(jiǎng)懲、責(zé)任兌現(xiàn)最終都要?dú)w于個(gè)體上，干部制度、分配制度和勞動(dòng)用工制度構(gòu)成了控制環(huán)境的重要指標(biāo)。深化三項(xiàng)制度改革的關(guān)鍵在于要通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和公開(kāi)招聘制、按勞分配制、年度考評(píng)按比例淘汰制等制度的建立和實(shí)行，建立起全面的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，真正做到職員能上能下、在其位謀其政的局面，打造一支高素質(zhì)的干部職工隊(duì)伍，形成改革發(fā)展穩(wěn)定的核心力量和主力軍。

6．細(xì)化各項(xiàng)管理制度，最大限度地減少制度靈活“空間”，規(guī)范自由裁量權(quán)

制度的靈活“空間”及自由裁量權(quán)，常常為權(quán)力的濫用提供契機(jī)。為此，就要將各項(xiàng)管理制度特別是防范權(quán)力濫用的制度進(jìn)行重新梳理、修改和完善，以制度的覆蓋不能到位、制度的懸空和監(jiān)督失效作為著力點(diǎn)，夯實(shí)基礎(chǔ)制度框架，最大限度地減少制度的靈活“空間”，最大限度地規(guī)范自由裁量權(quán)，使管理制度真正發(fā)揮規(guī)范、指導(dǎo)、警示、獎(jiǎng)懲、糾正、補(bǔ)救的作用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制衡和合規(guī)運(yùn)作。

(二)構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的制衡約束機(jī)制

1．梳理業(yè)務(wù)流程，找出易發(fā)生腐敗的環(huán)節(jié)

對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行梳理，找出易發(fā)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)。這里的腐敗風(fēng)險(xiǎn)既包括通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估揭示出的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，也包括通過(guò)分析判斷推導(dǎo)出的預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)兩種風(fēng)險(xiǎn)要同等對(duì)待，全面防控。

2．細(xì)化易發(fā)生腐敗的環(huán)節(jié)，找出關(guān)鍵控制點(diǎn)

對(duì)易發(fā)生腐敗的環(huán)節(jié)細(xì)化分析，通過(guò)編制環(huán)節(jié)流程，找出易發(fā)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，并對(duì)之進(jìn)行必要的分析、評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)、風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因、可能性(概率)及重要程度，針對(duì)各個(gè)不同的風(fēng)險(xiǎn)，確定相應(yīng)的內(nèi)控路徑。

3．針對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)，建立起相應(yīng)的控權(quán)體系和責(zé)任體系，形成權(quán)力制衡約束機(jī)制

根據(jù)控制點(diǎn)確定所要進(jìn)行的控制活動(dòng)，進(jìn)行權(quán)力和責(zé)任的具體配置。基本規(guī)程是自上而下的分解責(zé)任，包括部門(mén)對(duì)流程的分解，流程對(duì)作業(yè)的分解，作業(yè)對(duì)任務(wù)的分解，任務(wù)對(duì)一個(gè)人或幾個(gè)人的分解，從而明確每個(gè)人的責(zé)任。

這一機(jī)制可有三個(gè)層面：一是權(quán)力主體的自我約束機(jī)制。個(gè)體和環(huán)境之間能量和信息的自由流動(dòng)和交換過(guò)程促使個(gè)體行為結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變。權(quán)力主體通過(guò)與環(huán)境的能量和信息交換獲得了他們自身的自我調(diào)控能力，自我控制能自發(fā)地完成對(duì)自身與環(huán)境的監(jiān)控，但是在面對(duì)環(huán)境變化時(shí)，個(gè)人往往是從自身利益出發(fā)，有可能出現(xiàn)對(duì)社會(huì)不利的行為，這就需要組織與社會(huì)的控制來(lái)協(xié)調(diào)，提高自我控制的能力，引導(dǎo)自我控制的方向。即通過(guò)權(quán)責(zé)明晰的獎(jiǎng)懲制度的設(shè)定，形成責(zé)任、權(quán)力和利益相統(tǒng)一的格局，使權(quán)力主體形成強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和自控意識(shí)，通過(guò)責(zé)任約束和利益調(diào)節(jié)，加大腐敗成本，促使權(quán)力主體不愿腐敗。這一機(jī)制包括每項(xiàng)具體權(quán)力的責(zé)任體系制度和與廉潔勤政直接掛鉤的期權(quán)式收益分配制度。

二是橫向的分權(quán)制衡機(jī)制。西方人強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的高度透明，強(qiáng)調(diào)按照相互制衡與相互監(jiān)督的原則運(yùn)作權(quán)力。東方人常常會(huì)直接介入當(dāng)事人管轄的事務(wù)，這種契入式控制的實(shí)際控制效果較差。更為有效并可行的方式就是通過(guò)權(quán)力的分立，在權(quán)力主體之間形成互相監(jiān)督制衡的權(quán)力運(yùn)行格局來(lái)保證權(quán)力行使的公平和公正，使權(quán)力主體不能腐敗。這一機(jī)制的根本在于針對(duì)每一項(xiàng)具體權(quán)力建立起相應(yīng)的分立與制衡制度。

三是縱向的監(jiān)督制約機(jī)制。當(dāng)前的問(wèn)題是權(quán)力授出之后，授權(quán)主體對(duì)授出權(quán)力的運(yùn)行情況并不能實(shí)施完全地、有效地監(jiān)控，其他監(jiān)督主體雖然也有一定的監(jiān)督，但往往因?yàn)闆](méi)有最終的罷免權(quán)而使監(jiān)督難以深入，其成效也不明顯。這一本源性監(jiān)控主體的缺失，使得權(quán)力主體的行權(quán)自由度很大，極易誘發(fā)腐敗行為。通過(guò)制度的設(shè)定，明確授權(quán)主體對(duì)所授出權(quán)力的監(jiān)控責(zé)任，特別是罷免責(zé)任，使權(quán)力主體不敢腐敗。這一機(jī)制的核心內(nèi)容是建立人員能上能下、能進(jìn)能出的動(dòng)態(tài)制度。

(三)建立確保反腐內(nèi)控機(jī)制良性運(yùn)行的執(zhí)行機(jī)制

在動(dòng)態(tài)上,內(nèi)控制度不僅包括制定,更包括執(zhí)行。在設(shè)計(jì)內(nèi)控制度時(shí),如何執(zhí)行內(nèi)控制度、實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度目標(biāo)決不能被忽視。要通過(guò)對(duì)執(zhí)行情況的測(cè)評(píng)、對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果的分析以及對(duì)合規(guī)者的激勵(lì)、對(duì)違規(guī)的懲處、對(duì)內(nèi)控制度的進(jìn)一步修訂完善等一系列執(zhí)行制度的建立，形成一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。

1．對(duì)反腐內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行測(cè)試評(píng)價(jià)

可以把一項(xiàng)內(nèi)控制度的執(zhí)行情況的測(cè)試與評(píng)價(jià)分為可計(jì)量(量化)部分和不可計(jì)量(不可量化)部分。對(duì)可計(jì)量的內(nèi)控制度執(zhí)行情況的計(jì)量通常由會(huì)計(jì)核算、結(jié)算和統(tǒng)計(jì)等途徑取得，例如預(yù)算執(zhí)行結(jié)果就可以從會(huì)計(jì)核算的結(jié)果得到。對(duì)不可計(jì)量部分的內(nèi)控制度執(zhí)行情況的測(cè)試、評(píng)價(jià)，可通過(guò)執(zhí)行內(nèi)部控制測(cè)試，獲取測(cè)試表來(lái)完成，測(cè)試的具體方式、時(shí)間、范圍可參照COSO報(bào)告的要求來(lái)進(jìn)行。

2．將內(nèi)控制度執(zhí)行情況計(jì)量或測(cè)試的結(jié)果與內(nèi)控機(jī)制目標(biāo)進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題

當(dāng)測(cè)試結(jié)果與內(nèi)控機(jī)制目標(biāo)不相符時(shí)，如果存在的偏差不可接受，就要分析內(nèi)控機(jī)制目標(biāo)是否符合實(shí)際。如果符合實(shí)際，偏差的原因在于執(zhí)行者，應(yīng)進(jìn)一步分析偏差的原因、擬定糾偏措施并提供測(cè)試報(bào)告，這一點(diǎn)十分重要，可使控制者依據(jù)測(cè)試報(bào)告采取糾偏行動(dòng)，在下一循環(huán)控制中直接干預(yù)執(zhí)行者的執(zhí)行過(guò)程。

如果不相符，偏差的原因在于內(nèi)控機(jī)制目標(biāo)的設(shè)定，控制者則應(yīng)修正、補(bǔ)充或完善內(nèi)控機(jī)制的目標(biāo)。

3．制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度

對(duì)合理內(nèi)控機(jī)制的繼續(xù)執(zhí)行既有賴于對(duì)合規(guī)者的大力鼓勵(lì)，更有賴于對(duì)對(duì)違規(guī)者的嚴(yán)厲懲罰。內(nèi)控機(jī)制的良性運(yùn)行離不開(kāi)明晰而嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，更離不開(kāi)對(duì)這一制度的嚴(yán)格執(zhí)行。

注釋：

①COSO(Committee of Sponsoring Organizatinos )是Treadway委員會(huì)(Treadway Commission，即反欺詐財(cái)務(wù)報(bào)告全國(guó)委員會(huì)，于1985年發(fā)起成立)的發(fā)起組織委員會(huì)，1992年COSO發(fā)布了著名的《內(nèi)部控制——整合框架》(1994年局部修訂)，成為內(nèi)部控制領(lǐng)域最為權(quán)威的文獻(xiàn)之一。2003年7月，COSO發(fā)布了《組織風(fēng)險(xiǎn)管理——整合框架(征求意見(jiàn)稿)》(即全面風(fēng)險(xiǎn)管理)，經(jīng)過(guò)一年多的意見(jiàn)反饋、研究和修改，2004年9月正式發(fā)布，成為世界各國(guó)在該領(lǐng)域研究的藍(lán)本．

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