張新文，吳德江(廣西民族大學 管理學院，廣西　南寧　530006)

政府主導是我國農(nóng)村扶貧最為鮮明的實踐特征。政府不僅是農(nóng)村扶貧最大的制度供給者，還是扶貧行動的實際執(zhí)行者，因此政府扶貧職能界定科學與否、政府扶貧行為是否合理規(guī)范將直接關(guān)系我國農(nóng)村扶貧事業(yè)的成敗。尤其是當前，我國農(nóng)村貧困問題無論在形勢上還是性質(zhì)上都發(fā)生了新的變化：在大規(guī)模絕對貧困被消除的同時相對貧困、階層貧困問題開始突出；土地、家庭的保障功能日益削弱；市場化進程導致農(nóng)村的邊緣弱勢地位；農(nóng)村致貧因素更加復雜且多重交織等，各種原有或新生的貧困問題在農(nóng)村不完善的社會保障面前不斷暴露出來。政府治理的主題與任務(wù)是隨著社會的變動而變動的，很明顯，面對新時期的農(nóng)村貧困，傳統(tǒng)扶貧體制正面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，作為貧困治理的主體，政府除基本的生存保障外，勢必要承載更多的社會功能。其中，政府行為的調(diào)整是關(guān)鍵，即如何通過對農(nóng)村扶貧中政府行為的調(diào)整與優(yōu)化來實現(xiàn)現(xiàn)有扶貧體制的轉(zhuǎn)型與提升，并實現(xiàn)農(nóng)村扶貧效率的提升與科學化，這是解決當前農(nóng)村扶貧困局的一個很好的切入點與突破口。

一、新時期農(nóng)村扶貧工作面臨的挑戰(zhàn)

如前所述，新時期的農(nóng)村貧困無論在形勢上還是性質(zhì)上都產(chǎn)生了新的變化，各種原有的或新生的貧困問題在不完善的農(nóng)村社會保障體系面前充分暴露出來，其難度和深度早已超出之前的設(shè)計，當前農(nóng)村扶貧工作面臨以下的挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)村致貧原因更加復雜且多重交織

進入21世紀以來，我國的農(nóng)村貧困開始從基本需求得不到滿足的收入性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣载毨?。從貧困的致因來看，歷史致貧因素的影響力持續(xù)減弱，而市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的新致貧因素的影響開始不斷擴大，農(nóng)村貧困的關(guān)鍵致因從歷史原因與自然原因開始逐漸轉(zhuǎn)變到那些與市場體制密切相關(guān)的如就業(yè)競爭激烈、社會保障缺失、社會排斥嚴重以及收入分配方式變遷等因素中來。同時傳統(tǒng)的自然條件惡劣、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不足、生計途徑單一且不穩(wěn)定等結(jié)構(gòu)性致貧因素繼續(xù)存在并且與貧困人口社會資本匱乏、人力素質(zhì)低下、脆弱性強等個體性致貧因素交織作用，加大了當前農(nóng)村扶貧的難度與深度。

2.貧困線標準過低掩蓋農(nóng)村貧困的實質(zhì)

我國現(xiàn)行的貧困線是國家統(tǒng)計局根據(jù)1985年、1990年、1994年和1997年的農(nóng)村住戶調(diào)查資料，采用世界銀行推薦的馬丁法測定的，其他年份則用農(nóng)村消費價格指數(shù)進行更新。在國際上公布的可比較的75個國家官方貧困線中，我國的貧困線是最低的。貧困線過低導致我國官方口徑統(tǒng)計的農(nóng)村貧困人口的數(shù)量要遠低于世界銀行用國際貧困標準所測算的貧困人口數(shù)量。而且以收入作為衡量是否貧困的標準，其科學性是有待商榷的。進一步講，收入低下與其說是貧困的原因，倒不如說是貧困的后果，單純以人均年收入作為標準來確定農(nóng)村人口是否陷入貧困，顯然不足以反映除經(jīng)濟領(lǐng)域以外其他的致貧原因，而后者往往是導致農(nóng)民貧困的更為關(guān)鍵的因素。

3.扶貧邊際收益、政府干預效果不斷下降

有數(shù)據(jù)顯示，進入21世紀以后我國貧困人口減少的速度正明顯趨緩：20世紀80年代，我國農(nóng)村貧困人口年均減少1 370萬；90年代年均減少620萬，進入21世紀初年均只減少150萬。尤其要提到的是2003年我國農(nóng)村貧困人口首次出現(xiàn)了不降反升的現(xiàn)象。2003年我國新增返貧人口占當年貧困人口的53.3%。很明顯，隨著扶貧的深入以及不斷變化著的農(nóng)村貧困新形勢，以政府推動為主導的傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧體制的局限性正日益凸顯，農(nóng)村貧困性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，使得傳統(tǒng)的主要依靠專項計劃以及大規(guī)模資金投入來消除貧困的方式，其效果已不再明顯。

4.市場化對農(nóng)村貧困的影響正日益增強

農(nóng)村貧困者并不是一個封閉的群體，與其他群體相同，貧困者一樣置身于經(jīng)濟全球化以及市場化進程之中。從外部環(huán)境來看，農(nóng)村扶貧與市場化進程、與整個國民經(jīng)濟乃至全球經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)度正越來越高，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)的變化對扶貧工作的影響亦日趨明顯。市場化可以給貧困人口帶來就業(yè)機會，賦予貧困人口更多的謀生選擇。但市場化并不總意味著正的效益，在廣大農(nóng)村地區(qū)，一方面由于市場發(fā)育程度較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一以及低水平的科技利用，農(nóng)產(chǎn)品大多產(chǎn)量不高且不具競爭力；但另一方面，其生產(chǎn)卻越來越依賴高成本的現(xiàn)代要素投入，因此絕大部分農(nóng)產(chǎn)品邊際利潤越來越低甚至為負，“谷賤傷農(nóng)”等現(xiàn)象也就時有發(fā)生?；谑袌鎏烊坏鸟R太效應(yīng)傾向，市場化可能賦予貧困者更多的弱勢地位。

二、農(nóng)村扶貧中政府行為存在的問題

幾十年的扶貧開發(fā)有力地消除了我國農(nóng)村的貧困現(xiàn)象，它充分證明了我國政府主導型農(nóng)村扶貧模式的優(yōu)勢，然而隨著社會經(jīng)濟的進一步快速發(fā)展，其局限性也開始日益凸顯，具體說來，現(xiàn)行農(nóng)村扶貧中政府行為存在的問題主要有以下幾個方面。

1.政府在扶貧理念上的偏差與模糊

對貧困內(nèi)涵的把握，即政府貧困觀的構(gòu)建決定了農(nóng)村反貧困的治理結(jié)構(gòu)及其行動路徑。扶貧理念是扶貧制度與行動路線的出發(fā)點，決定并制約著扶貧制度的運行以及想要達到一個怎樣的扶貧目標。自改革開放以來，我國農(nóng)村扶貧制度設(shè)計的理念就一直處于不斷調(diào)整之中，其本身存在一個制度變遷的過程。然而漸進式的調(diào)整也導致很嚴重的路徑依賴，比如對落后救助理念的延續(xù)，施恩色彩濃厚，對公民的權(quán)利意識認識不夠，沒有認識到貧困者享受國家扶持與救助是現(xiàn)代民主國家應(yīng)盡的責任與義務(wù)等。有相當一些地方政府把貧困人群看做是包袱與負擔，扶貧方式也過于簡單，滿足于給錢給物了事。扶貧政治色彩濃厚，短期行為盛行。

2.在扶貧方式上，過高估計外部經(jīng)濟注入對減貧的作用，忽視貧困者自身發(fā)展

傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧一直未能超越經(jīng)濟貧困論的窠臼，扶貧熱衷于給錢、上項目，發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟幾乎成了扶貧工作的全部重心。國家統(tǒng)計局對519個貧困縣的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，1998年至2001年間這些貧困縣有46%的扶貧資金用于農(nóng)業(yè)，20%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，14%用于工業(yè)，而只有4%用于文教衛(wèi)生等人力資源投資領(lǐng)域?？陀^來說，農(nóng)村經(jīng)濟的增長確實有利于貧困的消除，特別是發(fā)展初期，蛋糕只有先做大才能每個人分到更多。但這絕不意味著經(jīng)濟增長就是反貧困的唯一動機與因素，經(jīng)濟增長本身不會自動解決貧困問題。國際經(jīng)驗也說明：以發(fā)展成果可以自然惠及農(nóng)村貧困者的“涓涓細流”理論為假設(shè)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，在緩解大規(guī)模貧困的問題上成效甚微。①造成這種局面的原因在于缺乏對貧困多維性的認知。事實上貧困者的需求被忽視、機會缺乏、人力素質(zhì)低下以及社會對他們的歧視與排斥才是導致貧困背后深層次的原因。農(nóng)村貧困絕不是簡單意義上的單純經(jīng)濟貧困。正如著名經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞どf：“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困的終極動機?！?/p>

3.在扶貧治理工具的選擇上偏重于經(jīng)濟政策，而對社會政策的保護性功能重視不夠

我國農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的基本框架是一種親市場的經(jīng)濟政策與具有“剩余”特征的選擇性社會救助。長期以來，旨在救助貧困者的社會政策常常扮演經(jīng)濟政策的附屬者角色。②經(jīng)濟政策與社會政策是兩個具有不同內(nèi)涵與范疇的概念，在現(xiàn)實生活中“推行積極的經(jīng)濟政策”這種說法很常見，但也可以有“積極的社會政策”這樣的說法，盡管后者的提法還比較新鮮。由于改革開放以來，我國長期奉行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展思路，這一理念也滲透到扶貧工作中，于是各地扶貧工作熱衷于加大資金注入、搞經(jīng)濟、上大項目等經(jīng)濟性干預手段，以求通過快速經(jīng)濟增長來達到立竿見影的效果，但這種扶貧方式只取得了有限的成功。社會發(fā)展的事實證明，通過社會保障的形式對勞動者形成的保護、對人力資本的提升、對風險的防范以及由此形成的穩(wěn)定的社會環(huán)境才是消除貧困、進一步發(fā)展經(jīng)濟的真正基礎(chǔ)。

4.由政府主導的扶貧議程常常導致扶貧目標偏離或變異

作為一種類公共產(chǎn)品，政府在農(nóng)村扶貧中是主要供給者這一角色無可爭議。但我國政府在農(nóng)村扶貧中完全主導者的角色也帶來了一系列的問題：由政府主導扶貧議程并決定扶貧資源的分配乃至扶貧項目的選擇，往往是依據(jù)政府自身的偏好而不是依據(jù)現(xiàn)實實際或是貧困者真正的需求來做決定的，由此常常導致扶貧目標的偏離與變異。從農(nóng)村扶貧的實現(xiàn)路徑看，由于我國扶貧資源的非均衡性、執(zhí)行結(jié)構(gòu)的科層化、目標群體利益表達的弱勢性的特征，很大程度上決定了我國農(nóng)村扶貧 “自上而下”式的實現(xiàn)路徑，扶貧工作成為一種單向的政府行為，貧困人口被視為單純的被動接受者，其主觀能動性、生產(chǎn)積極性被忽視，常常導致扶貧目標偏離實際需求。

5.扶貧建立在政府動員的基礎(chǔ)之上，法制化程度低

我國的農(nóng)村扶貧通常帶有比較明顯的政治色彩，農(nóng)村扶貧缺少制度建設(shè)行為，與國外相比我國至今尚未有反貧困領(lǐng)域的專門性法律，反貧困行動大多建立在政府動員的基礎(chǔ)之上。農(nóng)村扶貧政策方針經(jīng)常以“條例”、“決定”、“文件”甚至“通知”的形式出臺，依靠強大的執(zhí)政黨資源與嚴密的政府組織系統(tǒng)層層推進，雖可以做到高度的政治動員和基本落實，但相關(guān)扶貧主體的責任與義務(wù)，貧困如何識別，貧困救助的準入與退出，扶貧資金如何籌措、使用與監(jiān)督，扶貧的考核與責任機制這些基本要素卻沒有明確與規(guī)范，由此導致農(nóng)村扶貧實際工作中隨意性過大，資金漏出與流失嚴重，監(jiān)督缺乏，扶貧政策的連貫性與穩(wěn)定性難以得到保障等弊端。

三、農(nóng)村扶貧中政府行為調(diào)整與優(yōu)化的途徑分析

如前所述，新時期的農(nóng)村扶貧正面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，探討并嘗試建立與當前農(nóng)村貧困形勢以及扶貧工作實際需求相適應(yīng)的新型農(nóng)村扶貧體制，其意義十分重大。對農(nóng)村扶貧中的政府行為進行調(diào)整與優(yōu)化，無疑將是破解當前農(nóng)村扶貧困局的一個很好的切入點與突破口。

1.扶貧制度設(shè)計要更富救助性、預防性與發(fā)展性功能

制度價值的目標設(shè)計要兼具現(xiàn)實性與前瞻性的特點。面對新時期的農(nóng)村貧困，有學者曾這樣指出：“反貧困進程是一個與制度變遷相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變過程，以經(jīng)濟增長為重心推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，強調(diào)通過生產(chǎn)要素投入增加來增加農(nóng)民收入屬于單一扶貧戰(zhàn)略。當面臨多重社會化風險時，以滿足單一增長需要為目標的扶貧方式已不再適應(yīng)多維度下的貧困問題。”③很明顯，我國現(xiàn)有農(nóng)村扶貧工作需要調(diào)整原有的思路。即由以往依靠專項經(jīng)濟計劃拉動兼以選擇性社會救助為特征的單向扶貧策略，向更具“救助性、預防性、發(fā)展性”功能的綜合性反貧困戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。救助性延續(xù)傳統(tǒng)反貧困制度的生存保障功能，預防性指的是通過強調(diào)反貧困政策的上游干預、社會保護以及風險預防等功能來構(gòu)建起對貧困者生計風險的預防保護機制，消除貧困產(chǎn)生的條件與機制。而發(fā)展性則更多地體現(xiàn)為對貧困者自我積累與自我發(fā)展能力的提升。反貧困的實質(zhì)就是要借助一系列經(jīng)濟的、社會的手段來打破貧困的惡性循環(huán)，并最終走向自我積累、自我發(fā)展的良性軌道。

2.既強調(diào)經(jīng)濟增長的減貧效應(yīng)又要重視社會政策對貧困者的保護性功能

貧困問題絕不是單純的經(jīng)濟問題，貧困的多維性意味著有效的貧困治理必然是融合性的。長期以來由于主要基于收入視角來理解貧困，所以在政策工具的選擇上，傳統(tǒng)的農(nóng)村反貧困政策主要偏重于依靠物質(zhì)性的投入來緩解貧困，而忽略了社會政策對消除貧困的功能與作用。然而社會發(fā)展實踐證明，社會政策以社會保障的形式對勞動者的保護、人力資本的維持以及對社會風險的預防對貧困的消除同樣重要。我國農(nóng)村社會保障制度的嚴重缺失才是導致農(nóng)村大量絕對貧困人口存在的一個重要原因，因此積極的貧困治理需要社會政策的介入，把社會政策嵌入經(jīng)濟發(fā)展政策之中。

3.反貧困政策設(shè)計應(yīng)聚焦于貧困者生計

貧困者生計指的是貧困者用來維持生活的手段與方式，它比我們常常談?wù)摰摹肮ぷ鳌薄ⅰ笆杖搿焙汀奥殬I(yè)”等詞匯有著更為豐富的內(nèi)涵和更多的外延，更能完整地描繪出窮人在生存行為上的復雜性。反貧困政策設(shè)計聚焦于貧困者生計，即生計維持視角是創(chuàng)新扶貧路徑的一個很好的思路。它意味著對貧困者的生計進行整體識別與分析，指出其中貧困者生計維持的瓶頸與約束因素，繼而采取特定的干預措施來滿足不同人群的生計需求，關(guān)注導致經(jīng)濟落后的非經(jīng)濟因素，避免相關(guān)生計風險的發(fā)生并以此提高反貧困政策的瞄準精度。

4.培育多元行動者，防止扶貧目標偏離或變異

由政府主導扶貧議程并決定扶貧資源的分配乃至扶貧項目的選擇，常常導致扶貧目標的偏離或變異，因此很有必要提高農(nóng)村扶貧主體的社會化程度，不能寄希望于依靠單一機構(gòu)來解決農(nóng)村的發(fā)展問題。新時期的農(nóng)村扶貧工作應(yīng)該將政府扶貧與社會扶貧充分結(jié)合起來，要吸收并承認市場組織以及非政府組織在反貧困戰(zhàn)略制定及實施中的位置。要善于綜合各種機構(gòu)與社會組織在內(nèi)的力量，進一步貫徹“大扶貧”的原則，將NGO作為政府扶貧機制的有效補充，使其在貧困的監(jiān)測與需求了解、進行社會動員、提高扶貧瞄準精度以及監(jiān)督扶貧績效等方面發(fā)揮重要的作用。

5.加強制度建設(shè)，以此規(guī)范農(nóng)村扶貧中政府的責任與行為

以制定法律制度為前提對貧困進行治理是西方發(fā)達國家反貧困的主要成功經(jīng)驗。反貧困絕非一日之功，而是一個長期系統(tǒng)的社會工程，因此很有必要制定專門的法律來規(guī)范扶貧行動的實際運作與管理。必須加快我國農(nóng)村扶貧的法制化進程，要爭取盡快推動反貧困法的出臺，以此規(guī)范扶貧行動中的政府責任與行為，提升扶貧效率。在農(nóng)村扶貧制度法制化進程方面，我國一些省、直轄市政府做出了很好的嘗試，比如2009年《湖北省農(nóng)村扶貧條例》的制定出臺并實施， 2010年《重慶市農(nóng)村扶貧條例》的推出，雖然這兩個扶貧條例只是省級行政法規(guī)，但卻是我國農(nóng)村制度化扶貧的破冰之舉，意義重大。

6.引入脫貧能力建設(shè)，積極投資于人力資本建設(shè)

經(jīng)濟貧困的根源在于貧困者的權(quán)利貧困與能力貧困，它不僅是貧困的重要表現(xiàn)，更是貧困的重要致因。對貧困人群來說，解決基本生存需要僅僅是解了燃眉之急還不足以解決導致貧困的深層次根源問題。有學者指出，隨著市場經(jīng)濟的不斷深入以及全球經(jīng)濟化一體化的推進，人們開始意識到，貧困不是市場經(jīng)濟制度造成的，而正相反，人們之所以貧困是因為他們未能被市場特別是勞動力市場所包容，因此反貧困目標必須通過增強人們適應(yīng)市場經(jīng)濟變化的能力來實現(xiàn)。④著名經(jīng)濟學家西奧多·舒爾茨也指出：“土地本身不是造成貧困的關(guān)鍵因素，人力才是。因此在提高人口素質(zhì)上所進行的投資將會極大促進經(jīng)濟的發(fā)展，提高窮人的福利水平。”所以政府要大力發(fā)展并全面推進農(nóng)村的公共事業(yè)，包括醫(yī)療、教育、文化事業(yè)等，要致力于投資教育、致力于家庭的社會政策的構(gòu)建，要圍繞貧困者的就業(yè)工作來提供支持，以此為農(nóng)村貧困的消除提供一個良好的治理環(huán)境。

注釋：

①(英)安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會政策[M].羅敏，等譯.北京：社會科學出版社，2006年，第123頁.

②張新文.論社會政策在我國農(nóng)村扶貧中的類型建構(gòu)[J].開發(fā)研究，2009，(5)：98-101.

③董曉波.農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向研究——從單一開發(fā)式扶貧向綜合反貧困轉(zhuǎn)變[J].社會保障研究，2010，(1)：157-185.

④徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉(zhuǎn)變[J].中國社會科學，2007，(3)：41-54.