梅宏，鄧一峰

（1.中國海洋大學(xué)，山東青島266100；2.山西省高級人民法院，山西太原030024）

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟三題

梅宏1，鄧一峰2

（1.中國海洋大學(xué)，山東青島266100；2.山西省高級人民法院，山西太原030024）

人民檢察院的法律監(jiān)督職能決定其應(yīng)提起環(huán)境公益訴訟。而立法不完善、檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制及業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不足等是制約人民檢察院提起公益訴訟的主要因素。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了檢察機(jī)關(guān)不適用和解、調(diào)解等糾紛解決機(jī)制，在特定情況下檢察機(jī)關(guān)可以撤訴。要推動(dòng)人民檢察院有效行使其法律監(jiān)督職能，必須完善立法，為人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟提供法制保障。

人民檢察院；環(huán)境公益訴訟；法律監(jiān)督職能

一、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的制約因素

（一）相關(guān)理論問題研究的困頓。公益訴訟的理論研究在我國尚不成熟，學(xué)界尚未對“公益是什么”、“公益訴訟的原告主體資格”等問題形成明確認(rèn)識。一線工作的檢察官反映，在人民檢察院探索提起環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐中，迫切需要得到學(xué)理研究成果及時(shí)、充分的支持，否則，各地檢察院零星的司法探索難以形成推動(dòng)制度創(chuàng)新的持久力量。

（二）立法不完善。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)受到現(xiàn)行法的限制。我國《民事訴訟法》采取“直接利害關(guān)系人說”，即使是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位提起訴訟也是處于“支持”的地位，并非原告地位。在環(huán)境行政公益訴訟中，基于《行政訴訟法》第2條規(guī)定，向人民法院提起訴訟的原告必須是權(quán)益受侵犯的個(gè)人或組織，與具體行政行為無關(guān)的其他人或組織為公共利益提起訴訟的可能性被排除。另依據(jù)《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍，原告只能是行政相對人，與具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或組織只能作為第三人參加訴訟，這一點(diǎn)可以通過《行政訴訟法》第27條加以印證。第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！边@里的“其他公民、法人或者其他組織”指的是同提起訴訟的具體行政行為有間接利害關(guān)系的主體?？梢?，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，有待立法明確。

（三）我國檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制。在我國，地方各級檢察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，既要受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受上級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。但是，其人事任免（除檢察長等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外）、財(cái)政支持等都受制于地方政府。這使得檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)作為被告提起公益訴訟在現(xiàn)實(shí)中變得更加困難。

（四）檢察院民事行政部門的業(yè)務(wù)能力有限、經(jīng)費(fèi)保障不足。人力、財(cái)力、物力的保障是檢察系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)不得不考慮的問題。以青島市人民檢察院民行處為例，一線辦案的檢察官不足10人，每年卻要辦理2 000多起案件，平均每位檢察官每年要辦理超過300起案件。如此大的工作量，使得民行部門再嘗試提起公益訴訟這類新業(yè)務(wù)就有困難，加之環(huán)境公益訴訟專業(yè)性強(qiáng)、涉案面廣，難度更大。舉證責(zé)任是訴訟中無法回避的問題，環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段，需要大量的經(jīng)費(fèi)，而這正是檢察機(jī)關(guān)所欠缺的?！?〕

（五）缺少案源。當(dāng)前，人民檢察院的業(yè)務(wù)以刑事案件為主，公眾對于檢察院所承擔(dān)的民事行政監(jiān)督職能尚不清楚。公益案件中受害人不特定，加之，國人受“多一事不如少一事”的思想影響很深，很少有為保護(hù)公益主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)的。

（六）參與公益訴訟的方式多樣，但效力有限。近年來，青島市兩級檢察院民行部門參與公益訴訟，先后采取支持起訴、提起刑事附帶民事訴訟、督促起訴、發(fā)出檢察建議等多種方式，不過，其效力與作用卻很有限。上述參與方式，均需要各部門的有效配合。由于各方面原因，有關(guān)部門或個(gè)人的配合不夠積極，甚至消極對抗。另外，由于民行部門的調(diào)查權(quán)有限，在維護(hù)公共利益方面有些力不從心。

二、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的程序法問題

私益訴訟中原告是為個(gè)人利益而訴，可以結(jié)合個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的程度而選擇撤訴，或與對方當(dāng)事人和解，可以接受第三方主持的調(diào)解。人民檢察院在由其提起的環(huán)境公益訴訟中，擁有對訴的處分權(quán)嗎？

（一）在特定情況下，檢察機(jī)關(guān)可以撤訴

在以下兩種情況下，檢察機(jī)關(guān)可以撤訴：第一，對行政不作為提起的環(huán)境行政公益訴訟，如果在判決前被告（政府或有關(guān)環(huán)境行政部門）已經(jīng)履行了被訴的環(huán)境職責(zé)，即不用司法強(qiáng)制已達(dá)到訴訟目的，則訴訟的繼續(xù)已無實(shí)際必要，原告認(rèn)識到這一點(diǎn)而申請撤訴，應(yīng)予準(zhǔn)許。第二，對于有環(huán)境侵害之虞的環(huán)境公益訴訟，如果被告在判決前已通過停止環(huán)境侵害行為等消除了環(huán)境侵害的危險(xiǎn)，則為消除這一危險(xiǎn)而提起的環(huán)境公益訴訟已成為失權(quán)案件。如果原告不想再耗時(shí)耗力地拿到不再有任何實(shí)際法律效力的判決書，可以提前撤訴。〔2〕如果被告為了規(guī)避法院判決而主動(dòng)停止被訴的環(huán)境侵害行為，卻不排除隨時(shí)可能恢復(fù)該行為的進(jìn)行，則法院經(jīng)審查核實(shí)后應(yīng)不準(zhǔn)許原告撤訴。另外，如果檢察機(jī)關(guān)的撤訴是為了規(guī)避濫訴等法律責(zé)任，則人民法院應(yīng)裁定不準(zhǔn)許其撤訴。

（二）檢察機(jī)關(guān)不可接受調(diào)解、和解

檢察機(jī)關(guān)在其提起的環(huán)境公益訴訟中可否接受調(diào)解？或者法院可否對檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行調(diào)解？這是在理論認(rèn)識上存在分歧的問題。從邏輯上講，并不因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是代表國家和社會(huì)公益提起訴訟，其提起的每一個(gè)訴訟都必然準(zhǔn)確無誤地代表國家和社會(huì)利益。因此，在以形式公正為特征的民事訴訟中，要保證每一起訴訟都獲得勝訴，以及實(shí)現(xiàn)自己的訴訟主張，是不客觀的，也是不現(xiàn)實(shí)的?！?〕和解與調(diào)解的達(dá)成，往往意味著一定程度的妥協(xié)，即原被告雙方作出讓步或一方犧牲部分實(shí)體權(quán)益，其實(shí)質(zhì)是雙方當(dāng)事人訴訟實(shí)力較量后達(dá)成的一筆交易。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了人民檢察院不能適用和解、調(diào)解等糾紛解決機(jī)制。環(huán)境公益訴訟的原告不能尋求與對方當(dāng)事人和解或接受任何第三方主持的調(diào)解，原因很簡單，環(huán)境公益訴訟的原告為保護(hù)環(huán)境而訴，對純粹的環(huán)境公益訴訟而言，環(huán)境的公共性、整體性決定了沒有任何人可以從中分出屬于他自己的部分（這本不存在）而拿去交易。對于多個(gè)人利益受損的環(huán)境公益訴訟而言，原告尋求或接受和解而達(dá)成的和解協(xié)議，只能代表他自己的利益得到了維護(hù)，無法證明環(huán)境公共利益得到維護(hù)。調(diào)解實(shí)際上是在第三方的主持下訴訟雙方達(dá)成和解。如果法院主持調(diào)解并以和解結(jié)案，根據(jù)“一案不二訟”或“一事不再理”原則，實(shí)際上阻斷了其他利益受損的個(gè)人提起同樣的環(huán)境公益訴訟、實(shí)現(xiàn)自己訴訟請求的路徑。并且，如果環(huán)境公益訴訟可以適用和解，將導(dǎo)致原被告繞過法院和強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而另行適用較為寬松的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果不利于環(huán)境法治。

（三）可以對檢察機(jī)關(guān)提出反訴

對于檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟，被告可否反訴？這是理論上一直存在爭議的問題。不少學(xué)者認(rèn)為，對于檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟，被告不能反訴，因?yàn)椋瑱z察機(jī)關(guān)是代表國家和社會(huì)公益提起的訴訟，對其反訴就是提起對國家和社會(huì)的訴訟。

在民事訴訟程序制度的立法設(shè)計(jì)中，衡量一種程序制度的設(shè)置是否公正，首先，看該項(xiàng)制度是否授予了當(dāng)事人平等的訴權(quán)和訴訟權(quán)利，以及能否平等地行使自己的訴權(quán)和訴訟權(quán)利。反訴，作為民事訴訟中的一項(xiàng)特有制度，立法目的在于平等地保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的行使。如果在檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟中，被告不可以反訴，不僅無端剝奪了被告應(yīng)當(dāng)享有的反訴權(quán)，而且這種制度設(shè)計(jì)很難說是公正的。其次，檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟，雖然代表的是國家和社會(huì)公益，但是就其訴訟中的法律地位而言，與一般訴訟中的原告并無二致，也不應(yīng)當(dāng)有什么不同。既然一般訴訟中被告可以反訴，在檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟中，被告也理應(yīng)可以提起反訴。

基于訴訟權(quán)利平等這一民事訴訟法基本原則，在檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟中，被告可以反訴，也應(yīng)當(dāng)享有反訴權(quán)。如果因?yàn)樘崞鹪V訟的主體不同，就剝奪被告的反訴權(quán)，不僅有違民事訴訟的基本原則，也顯失公正?！?〕

三、為人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟提供法制保障

鑒于我國尚未建立獨(dú)立的環(huán)境訴訟體制，涉及環(huán)境違法行為的訴訟依情節(jié)的不同分別適用民事、行政和刑事訴訟程序，從三大訴訟法的修改完善入手，明確人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職能成為更便捷的選擇。筆者認(rèn)為，在《民事訴訟法》第五章第一節(jié)“當(dāng)事人”中增加一條，“針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞等侵害環(huán)境利益的案件，人民檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，享有與被告同等的訴訟權(quán)利”。在《行政訴訟法》第四章“訴訟參加人”中，對傳統(tǒng)行政訴訟的原被告的確定后面，加上一條公益行政訴訟的規(guī)定，明確指定人民檢察院有權(quán)為公共利益（包括環(huán)境利益）的目的提起公益行政訴訟?！?〕這兩個(gè)“添加”都將環(huán)境公益訴訟作為一種不同于傳統(tǒng)民事、行政訴訟的特殊訴訟對待，單獨(dú)列舉，既符合一般訴訟結(jié)構(gòu)，又是對原被告起訴資格的突破。不過，僅有這樣的修改是不夠的，人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟職能的行使范圍、程序等還需要具體詳細(xì)的規(guī)范。最高人民檢察院可以借鑒《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，制定《人民檢察院環(huán)境公益訴訟規(guī)則》，將民事訴訟法、行政訴訟法中授權(quán)性條款制度化、具體化，從而增強(qiáng)其可操作性。

對于已構(gòu)成犯罪的環(huán)境案件，為了保護(hù)國家、集體財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共利益，人民檢察院需要提起刑事附帶民事訴訟。因此，有人提議對《刑事訴訟法》進(jìn)行修改，對侵害公共環(huán)境權(quán)益的犯罪行為繼續(xù)追究民事責(zé)任，這也是對《民事訴訟法》、《行政訴訟法》修改的配合和協(xié)調(diào)。一些地區(qū)的立法甚至走在了司法實(shí)踐的前面，如寧波市北侖區(qū)人民法院、人民檢察院共同制定了《寧波市北侖區(qū)人民法院、人民檢察院關(guān)于辦理刑事附帶民事公益訴訟案件的暫行規(guī)定》，使當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院提起附帶民事公益訴訟有據(jù)可依、有規(guī)可循。

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟除了在立法上獲得明確的法律依據(jù)外，還應(yīng)獲得訴訟費(fèi)用減免的優(yōu)惠政策。2006年12月8日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《訴訟費(fèi)用交納辦法》第8條列舉的不需交納案件受理費(fèi)的案件包括四類：即依照民事訴訟法規(guī)定的特別程序?qū)徖淼陌讣枚ú挥枋芾?、駁回起訴、駁回上訴的案件，對不予受理、駁回起訴和管轄權(quán)異議裁定不服提起上訴的案件，行政賠償案件。我們建議，再添加一類涉及環(huán)境等社會(huì)公共利益的案件，這樣，有助于減少公民、公益組織、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟時(shí)關(guān)于訴訟經(jīng)濟(jì)成本的顧慮，亦為確立人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格排除又一個(gè)障礙。

〔1〕呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析〔J〕.法商研究，2008（6）.

〔2〕李摯萍.歐洲環(huán)保團(tuán)體公益訴訟及其對中國的啟示〔J〕.中州學(xué)刊，2007（4）：92.

〔3〕江平，陳桂明.民事審判方式改革與發(fā)展〔M〕.北京：中國法制出版社，1998：121.

〔4〕廖永安，何文燕.民事抗訴若干問題研究〔J〕.法學(xué)評論，2000（2）.

〔5〕馬懷德.民事行政檢察指導(dǎo)與研究〔M〕.北京：中國檢察出版社，2006：166-167.

Reflection on the People’s Procuratorate Instituting Proceedings for the Public Good of Environment

MEI Hong1，DENG Yi-feng2
（1.Oceanography University of China，Qingdao 066100，China；2.Shanxi Province Higher People’s Court，Taiyuan 030006，China）

The people’s procuratorate has the function toinstitute proceedings for the public good of environment，but some unfavourable factors restrains the procuratorate from taking the proceedings.And the proceedings for public good of environment donot apply to the mechanism of mediation of disputes.Therefore，in order to enable the procuratorate to effectly performits legal supervision function，it is necessary to improve our legislation，providing a legal guarantee for the procuratorate taking proceedings for the public good of environment.

the people’s procuratorate；public good of environment；legal supervision function

D926.3

A

1009-1203（2011）01-0093-03

2010-12-22

司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職能及其立法保障研究”（09SFB3040）。

梅宏（1973-），男，陜西安康人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院環(huán)境法研究所副教授，法學(xué)博士后。 鄧一峰（1966-），男，山西平遙人，山西省高級人民法院民四庭庭長，環(huán)境法學(xué)博士。

責(zé)任編輯 雨文