夏 慧 (司法部法律援助中心 北京 100020) ■文

第九屆國際法律援助組織會(huì)議綜述

Summary of the 9thInternational Legal Aid Organizations Conference

夏 慧 (司法部法律援助中心 北京 100020) ■文

2011年6月15日至17日，以“在困難時(shí)期重新審視法律援助”為主題，第九屆國際法律援助會(huì)議在芬蘭首都赫爾辛基召開。來自歐盟、中國、澳大利亞、美國、加拿大、巴西、南非等20多個(gè)國家和地區(qū)的司法部門、國家或省級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、大學(xué)教授及學(xué)者等代表參加了會(huì)議。會(huì)議由國際法律援助組織 (ILAG)主辦，芬蘭司法部承辦，并由芬蘭司法部、荷蘭司法部、愛爾蘭法律援助委員會(huì)、北愛爾蘭司法部法院服務(wù)局、北愛爾蘭法律服務(wù)委員會(huì)、蘇格蘭政府、蘇格蘭斯特拉思克萊德大學(xué)法學(xué)院提供贊助。我國司法部派出代表團(tuán)與會(huì)并發(fā)言交流。會(huì)議圍繞國際法律援助發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)法律援助、自助式法律援助、如何在經(jīng)費(fèi)緊張的情況下保證法律援助質(zhì)量、現(xiàn)代化技術(shù)對法律援助的作用等專題進(jìn)行了廣泛探討。

一、部分國家和地區(qū)法律援助新發(fā)展

(一)芬蘭法律援助工作新發(fā)展

2008年4月，芬蘭司法部設(shè)立了公共法律援助質(zhì)量評估委員會(huì)，委員會(huì)代表由公共法律援助律師、辯護(hù)律師、地區(qū)法院法官等組成。司法部要求該委員會(huì)在2009年6月以前完成以下任務(wù)：確定公共法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，提出質(zhì)量評估方法，確定是否適宜采取“同行評估”和客戶調(diào)查問卷方法，評估不同方法的有效性、成本和效率，并對用于評估公共法律援助質(zhì)量的評估體系提出建議。在國家行政管理中，芬蘭采用了基于結(jié)果的管理方法，為法律援助辦公室設(shè)立了工作質(zhì)量目標(biāo)并評估其執(zhí)行情況。但這只能評估公共法律援助，而國家出資的法律援助體系中還包括其他法律援助組織，需要建立一套法律援助質(zhì)量評估體系。該評估體系不是為了控制律師或作為審批機(jī)制，而是作為加強(qiáng)管理監(jiān)督，持續(xù)推進(jìn)法律援助質(zhì)量，維持與發(fā)展律師職業(yè)能力的工具。評估的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基于芬蘭律師協(xié)會(huì)的律師行為規(guī)范，該規(guī)范適用于所有律師。該體系包括5個(gè)評估領(lǐng)域和38項(xiàng)評估標(biāo)準(zhǔn)，5個(gè)評估領(lǐng)域是：客戶關(guān)系中對法律援助的信心，以適當(dāng)、尊重的方式對待各方 (客戶、對方當(dāng)事人、法庭、同行、證人等)，有效解決問題且費(fèi)用合理，解決法律援助問題的程序以及律師的職業(yè)能力與勝任能力。38項(xiàng)評估標(biāo)準(zhǔn)則是在這5個(gè)領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。評估方法包括律師自我評估，客戶反饋，向法庭主審法官、檢察官、對方律師發(fā)放調(diào)查問卷，同行評估等。為了對評估體系進(jìn)行必要的改革，進(jìn)一步明確評估范圍，芬蘭法律援助試點(diǎn)委員會(huì)將于2012年4月前進(jìn)行廣泛論證，提出相關(guān)建議。

此外，在芬蘭，利用服務(wù)咨詢在較早階段解決問題，建立能迅速有效解決問題的組織結(jié)構(gòu)，通過司法行政部門與其他政府部門協(xié)作，明確法律援助服務(wù)人員資質(zhì)，確保適當(dāng)?shù)膯栴}解決方案等，也都是芬蘭法律援助工作的重要內(nèi)容。通過電子服務(wù)大大提高了芬蘭法律援助工作的效率，法律援助案件管理系統(tǒng)使法律援助程序更簡便、高效。公民提出電子申請，電腦系統(tǒng)將會(huì)對申請進(jìn)行自動(dòng)分配和集中處理，既簡化了程序，減少了工作量，又能使律師盡快獲得辦案報(bào)酬，提高了法律援助整體工作效率。

(二)蘇格蘭法律援助新發(fā)展

1、法律援助委員會(huì)權(quán)力與責(zé)任范圍更廣。加強(qiáng)法律援助申請審批權(quán)。為了促進(jìn)法律援助審批工作的一致性并節(jié)約開支，從2010年11月開始，法律援助委員會(huì)取代法院批準(zhǔn)重罪刑事法律援助申請，并將在2012年取代郡法院審批未成年人聽證案件法律援助。目前，幾乎所有的法律援助申請都由法律援助委員會(huì)負(fù)責(zé)審批。直接撥款資助法律援助服務(wù)。法律援助委員會(huì)為全蘇格蘭23個(gè)法律項(xiàng)目提供資助，以支持法律中心 (提供免費(fèi)法律咨詢)、當(dāng)?shù)卣妥稍儥C(jī)構(gòu)共同幫助人們盡早解決因經(jīng)濟(jì)狀況惡化所面臨的問題。在刑事和民事領(lǐng)域擴(kuò)展公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)。例如，蘇格蘭政府最近決定增加公設(shè)辯護(hù)律師辦公室中律師的數(shù)量，以節(jié)省法庭值班律師項(xiàng)目的成本。

2、改革刑事和民事法律援助工作。自2008年6月開始，通過實(shí)施簡單刑事法律援助改革項(xiàng)目，以鼓勵(lì)更高效地處理刑事案件。統(tǒng)一了有罪辯護(hù)和無罪辯護(hù)的案件費(fèi)用。2010年，國會(huì)通過特別刑事訴訟法案 (關(guān)于法律援助、羈押與上訴)，賦予犯罪嫌疑人在被訊問前向律師咨詢的權(quán)利，以符合《歐洲人權(quán)公約》的規(guī)定。從2010年底開始，將同行評估擴(kuò)大到刑事法律援助服務(wù)領(lǐng)域，以全面確保法律援助服務(wù)質(zhì)量。降低了民事法律援助門檻，擴(kuò)大了民事法律援助覆蓋面。2009年新生效的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人稅后可支配年收入2.5萬英鎊以下，而之前的標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人稅后可支配年收入10306英鎊。

3、利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提高法律援助工作效率。一是積極提倡網(wǎng)上提交申請和律師賬單的做法。按要求，從2011年4月開始，律師不能再通過紙質(zhì)文件提交法律援助申請。而且到2011年底前，律師賬單也要通過網(wǎng)絡(luò)在線提交。其目的旨在通過法律援助網(wǎng)絡(luò)在線系統(tǒng)，取代傳統(tǒng)紙質(zhì)法律援助申請方式，以簡化法律援助申請程序，提高法律援助申請工作效率。二是積極將網(wǎng)絡(luò)視頻引入到法律援助工作。委員會(huì)充分認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議的重要作用，在監(jiān)獄、法庭及其他場所利用網(wǎng)絡(luò)視頻手段實(shí)現(xiàn)律師與當(dāng)事人等之間會(huì)見的實(shí)質(zhì)性接觸，以促進(jìn)司法制度的效率。委員會(huì)還積極推廣電話咨詢，改進(jìn)私人律師、公設(shè)律師和志愿組織間的戰(zhàn)略協(xié)作等以減少開支。

4、推進(jìn)相關(guān)部門的協(xié)作。在刑事司法方面，蘇格蘭政府正在開展高效司法公正項(xiàng)目，以加強(qiáng)法律援助、公訴、法院和警察等機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，以更有效地推動(dòng)司法制度成果。

(三)美國民事法律援助新發(fā)展

1、為自代理訴訟當(dāng)事人提供更多幫助。各地自助中心等機(jī)構(gòu)以多種方式為自代理訴訟當(dāng)事人提供法律適用、法庭程序等信息，開設(shè)司法課程，為法官提供培訓(xùn)等。由于認(rèn)識(shí)到法院、法律服務(wù)、公益服務(wù)、地方律師協(xié)會(huì)、公共法律圖書館、法學(xué)院校及其他機(jī)構(gòu)之間的密切協(xié)作對為當(dāng)事人提供全方位服務(wù)的重要性，相關(guān)部門建議由設(shè)在法院的自助中心作為協(xié)作聯(lián)系點(diǎn)。實(shí)踐證明這種做法有效且符合成本效益。目前，許多法律援助項(xiàng)目都獨(dú)自或與法院合作開展自助項(xiàng)目，為當(dāng)事人提供更廣泛的服務(wù)。比如，有的項(xiàng)目以書面資料、互聯(lián)網(wǎng)、音像制品、研討會(huì)等形式為當(dāng)事人提供有關(guān)法律、法律權(quán)利和法律程序等信息;有的項(xiàng)目專門為當(dāng)事人提供法律咨詢，幫助當(dāng)事人起草法律文件等;有的項(xiàng)目則會(huì)為未受過法律培訓(xùn)的使用者提供在線或書面表格，并協(xié)助使用者填寫表格等。

2、采用新的服務(wù)提供模式。如，醫(yī)療與法律合作模式(MLP)就是其中一種，通過該模式，律師可以進(jìn)入醫(yī)療保健系統(tǒng)，幫助病人應(yīng)付復(fù)雜的法律問題。目前，在兒科、家庭醫(yī)學(xué)、內(nèi)科、腫瘤學(xué)、老年科等領(lǐng)域，有約40個(gè)州的190多個(gè)醫(yī)院和醫(yī)療中心，通過醫(yī)生與律師合作，為客戶提供有關(guān)食物、住房、收入、教育與穩(wěn)定性等方面的服務(wù)，以滿足客戶基本的生活需求。即客戶可以向其家庭醫(yī)生訴說其面臨的生活問題，并由醫(yī)生與律師協(xié)作，為客戶提供法律救濟(jì)。

另外，還利用案件管理系統(tǒng)，確立民事法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，同行評估和成果指標(biāo)測定等，以提高民事法律援助服務(wù)質(zhì)量。

(四)挪威法律援助新發(fā)展

1、改革法律援助制度，推進(jìn)簡要法律咨詢服務(wù)。2009年6月，挪威司法部在第26號(hào)國會(huì)政策報(bào)告中提出法律援助改革建議①挪威法律援助模式主要是政府購買私人律師服務(wù)模式，全國只有兩個(gè)公共法律援助辦公室，總共不到十個(gè)全職工作崗位，僅限于提供非訴法律援助。其他的法律援助提供者主要包括一些公共事業(yè)單位，如作為會(huì)員制組織的工會(huì)，和作為自律性組織的律師協(xié)會(huì)等?！杜餐稍ā芬?guī)定了11類法律援助非訴事項(xiàng)和15類訴訟事項(xiàng)。在挪威，訴訟案件法律援助已有很長歷史，而非訴法律援助從上世紀(jì)五十年代才開始，主要包括咨詢、起草法律文件、行政代理等。非訴法律援助主要由私人律師提供，但簡要咨詢服務(wù)主要由法律援助辦公室來完成。。主要包括：擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍，放寬經(jīng)濟(jì)狀況審查，實(shí)施質(zhì)量保證新舉措，提供免費(fèi)的一線服務(wù)，即簡要法律咨詢服務(wù)。其中簡要法律咨詢服務(wù)建議最引人關(guān)注。司法部認(rèn)識(shí)到，通過法律咨詢，人們能獲得關(guān)于一般法律問題和多元化糾紛解決機(jī)制的充分信息，有助于當(dāng)事人選擇較早階段解決法律問題，從而節(jié)省成本、減輕壓力?！熬透黝惙蓡栴}，為當(dāng)事人提供一小時(shí)免費(fèi)法律咨詢服務(wù)”。由具備一定經(jīng)驗(yàn)的律師在市級(jí)服務(wù)中心或其常設(shè)辦公室為當(dāng)事人提供簡要咨詢服務(wù)，以幫助當(dāng)事人解決除刑事和商事外的所有法律問題。簡要咨詢服務(wù)的作用是：降低法律援助門檻、擴(kuò)大法律援助覆蓋面、以更合理方式和利用更少的資源解決問題、有助于非法律問題的轉(zhuǎn)介和解決、了解法律援助供需差距等。

2、建立單獨(dú)的法律援助質(zhì)量保證措施。來自挪威的代表認(rèn)為，現(xiàn)有的關(guān)于私人律師法律服務(wù)道德與紀(jì)律規(guī)范難以確保法律援助服務(wù)質(zhì)量，需要建立單獨(dú)的法律援助質(zhì)量保證體系，即：將法律援助律師辦理案件數(shù)量控制在一定范圍、確立律師等法律援助服務(wù)人員審批制度、制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、通過合同對法律援助律師提出要求、對案件進(jìn)行具體分類、由客戶選擇律師、明確律師向客戶建議替代性爭議解決方法時(shí)的責(zé)任、進(jìn)行法律援助律師入職資格培訓(xùn)等。

3、挪威的診所法律援助。來自挪威奧斯陸大學(xué)法學(xué)院的代表認(rèn)為，挪威的公共法律援助機(jī)制不足，法律援助標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，難以滿足法律援助需求和國際人權(quán)公約設(shè)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。因此，公共法律援助機(jī)制需要有所補(bǔ)充，診所法律援助就是一種重要的補(bǔ)充方式。他還詳細(xì)介紹了本法學(xué)院Juss－Buss診所的情況。該診所成立于1971年，為法律需求未得到滿足的人提供法律援助。其四大目標(biāo)是：法律援助、法律改革、理論研究、教育。工作人員由20個(gè)全職工作的學(xué)生構(gòu)成，并且有10個(gè)高年級(jí)學(xué)生每周一天進(jìn)行質(zhì)量管理工作，2個(gè)學(xué)生進(jìn)行日常行政管理工作。法學(xué)院負(fù)責(zé)診所的監(jiān)督工作。診所資金來源于司法部、奧斯陸大學(xué)法學(xué)院、奧斯陸市政府、挪威律師協(xié)會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)。主要從事移民法、監(jiān)獄法、債法、社會(huì)保障法、租房法、勞動(dòng)法和家庭法領(lǐng)域的案件。該診所每年辦理約5000個(gè)案件，且大多數(shù)案件不為公共法律援助機(jī)制所覆蓋。該診所還開展外展工作，包括開展法律權(quán)利信息項(xiàng)目和在監(jiān)獄、精神病機(jī)構(gòu)、移民教育中心等地方受理案件。

(五)南非法律援助新發(fā)展

南非法律援助委員會(huì)屬于由政府提供經(jīng)費(fèi)支持的獨(dú)立法定機(jī)構(gòu)，設(shè)有1個(gè)全國辦公室，6個(gè)地區(qū)辦公室，64個(gè)司法中心，64個(gè) (司法中心)衛(wèi)星辦公室，以及13個(gè)高等法院工作組 (專門負(fù)責(zé)高等法院訴訟案件法律援助)。南非法律援助服務(wù)屬于混合模式，包括司法中心模式、司法保障模式、合作者模式、代理協(xié)議模式四種，使法律援助能夠覆蓋盡可能多的需要法律幫助的窮人。目前，法律援助提供模式由最初的司法保障模式 (私人律師模式)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫Ｂ毬蓭熌Ｊ?(司法中心模式)為主，司法中心及其衛(wèi)星辦公室?guī)缀醺采w全部地域，2010～2011年，司法中心辦理的法律援助案件占到總辦案量的95%。司法中心提供刑事和民事法律援助，但以刑事為主，提供民事法律援助的能力相對有限。近幾年來，私人律師服務(wù)規(guī)模持續(xù)減低，主要原因是司法中心專職律師提供法律援助的能力不斷增強(qiáng)而且私人律師辦案成本遠(yuǎn)高于專職律師。一般而言，只有在當(dāng)事人利益沖突時(shí)才會(huì)把案件指派給私人律師。在合作者模式下，合作者一般是非政府機(jī)構(gòu)或大學(xué)法律診所，通過與南非法律援助委員會(huì)簽訂合作協(xié)議，向符合條件的人提供法律援助服務(wù)。合作者模式是對南非法律援助委員會(huì)工作的補(bǔ)充，主要提供兒童和土地糾紛方面的民事法律援助。目前，合作者模式所提供的法律援助僅占每年法律援助總數(shù)量的1%。代理協(xié)議模式從2009年下半年開始實(shí)施，由南非法律援助委員會(huì)與特定執(zhí)業(yè)者簽訂代理協(xié)議，以幫助那些沒有包含在司法中心法律援助范圍內(nèi)的、偏遠(yuǎn)地區(qū)法庭刑事案件當(dāng)事人。這些執(zhí)業(yè)者每月根據(jù)辦理法律援助案件量得到辦案報(bào)酬，每件案件的報(bào)酬是私人律師模式下每件案件費(fèi)用的75%。

除以上四種模式外，南非法律援助還包括電話咨詢。2010年6月，南非法律援助委員會(huì)開通咨詢電話，為窮人提供完全免費(fèi)的電話法律咨詢服務(wù)。目前咨詢范圍僅限于家庭糾紛、農(nóng)村地區(qū)被逐出房舍糾紛及兒童事項(xiàng)。電話中心接線員為律師助理和被許可的執(zhí)業(yè)者。律師助理提供初級(jí)咨詢，必要時(shí)，電話轉(zhuǎn)接給有資格的執(zhí)業(yè)者。

在法律援助質(zhì)量措施方面，南非主要采取兩種方式，一種是由司法中心內(nèi)部專門人員進(jìn)行監(jiān)督，每季度一次評估執(zhí)業(yè)者的工作質(zhì)量。除此之外，地區(qū)辦公室也對司法中心的工作質(zhì)量進(jìn)行管理和監(jiān)督。最近，南非法律援助委員會(huì)全國辦公室內(nèi)部審查部門又設(shè)立了一個(gè)法律質(zhì)量保證工作組，對執(zhí)業(yè)者提供的法律援助服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行獨(dú)立評估。

南非的法律援助體系能夠有效運(yùn)作，其中刑事法律援助在刑事司法制度中發(fā)揮著重要作用，現(xiàn)在每年刑事法律援助案件達(dá)到40萬件，占全部法律援助案件的90%以上。而民事法律援助能力非常有限，因此相關(guān)部門和人員提出建議，希望政府能增加民事法律援助經(jīng)費(fèi)以擴(kuò)大民事法律援助范圍。

二、主要討論專題

(一)農(nóng)村地區(qū)是否需要不同的法律援助服務(wù)

圍繞該專題，來自南非和英格蘭的代表作了主題發(fā)言。另外，大家還圍繞在法律援助中將農(nóng)村與城市地區(qū)進(jìn)行區(qū)分是否有必要，在農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)，哪些類型的機(jī)構(gòu)是最有用的合作伙伴，設(shè)立小的分中心或流動(dòng)工作站與設(shè)立一些全面的、一站式服務(wù)中心是否有不同等問題展開討論。

南非代表認(rèn)為農(nóng)村地區(qū)是否需要不同的法律服務(wù)取決于農(nóng)村地區(qū)的特征，以及該領(lǐng)域與農(nóng)業(yè)商業(yè)領(lǐng)域的需求是不同的。在農(nóng)村地區(qū)，人們面臨較多的債務(wù)、艾滋病、獲得救濟(jì)及家庭糾紛等問題;而在城市和農(nóng)業(yè)商業(yè)領(lǐng)域，則更多的是勞動(dòng)糾紛、債務(wù)、財(cái)產(chǎn)、被逐出房舍、家庭糾紛等問題。而目前南非城市化進(jìn)程超過世界平均速度，在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口也面臨著失業(yè)問題等。針對農(nóng)村地區(qū)的特征和需求方面的差異，應(yīng)該為農(nóng)村地區(qū)提供不同內(nèi)容和方式的法律援助服務(wù)。

英格蘭代表認(rèn)為，農(nóng)村地區(qū)有其獨(dú)特的特征，比如在農(nóng)村地區(qū)，人們的貧困狀況很難界定。據(jù)一組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在解決法律問題的策略方面，與城市相比，農(nóng)村地區(qū)未采取任何措施和自己解決問題的比例偏高，而得到咨詢的比例偏低;在獲得咨詢方面，越遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)使用電話咨詢的比例越高，而在使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)解決問題方面，最偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)使用的比例卻最低。

在小組討論中，很多國家的代表都談到了電話咨詢，建議進(jìn)一步更充分地運(yùn)用電話技術(shù)手段加強(qiáng)為農(nóng)村地區(qū)提供法律援助，尤其是法律咨詢。

(二)在困難時(shí)期如何確保法律援助質(zhì)量

加拿大代表主要介紹了上加拿大律師公會(huì)和安大略省法律援助署的質(zhì)量保證措施。通過上加拿大律師公會(huì)的律師實(shí)務(wù)審查項(xiàng)目，對律師實(shí)務(wù)工作進(jìn)行審查、分析和評估，最后形成報(bào)告，提出建議。上加拿大律師公會(huì)要求律師保持繼續(xù)職業(yè)發(fā)展，每年完成12小時(shí)的由上加拿大律師公會(huì)認(rèn)可的職業(yè)培訓(xùn)和50小時(shí)的自學(xué)教育，通過繼續(xù)職業(yè)教育，保證律師專業(yè)能力稱職，從而確保工作質(zhì)量。安大略省法律援助署質(zhì)量保證措施主要包括設(shè)立質(zhì)量服務(wù)辦公室、開展加強(qiáng)導(dǎo)師關(guān)系項(xiàng)目、提供自我評估工具、設(shè)立專門投訴部門等。這些措施既有辦案過程中的督導(dǎo)，也有事后監(jiān)督，形成一種全方位的、動(dòng)態(tài)持續(xù)的質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制。

與會(huì)者圍繞誰決定法律服務(wù)的質(zhì)量，怎樣以及在何時(shí)對質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，導(dǎo)師制、自我評估、客戶滿意度調(diào)查、繼續(xù)職業(yè)發(fā)展與同行評估的作用，能否以替代性爭端解決方法和在線爭端解決方法等其他方式提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等問題展開討論，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)削減開始對司法質(zhì)量產(chǎn)生影響：如同行評估減少，影響了質(zhì)量評估。應(yīng)對經(jīng)費(fèi)削減的替代性爭端解決方法 (ADR)和在線爭端解決方法 (ODR)會(huì)引起一些問題，這些問題可能會(huì)對法律援助質(zhì)量帶來影響。研究發(fā)現(xiàn)，某些法律事項(xiàng)的在線解決方法是對傳統(tǒng)解決方式切實(shí)可行的替代方法。在由誰決定法律援助的質(zhì)量問題上，有人認(rèn)為應(yīng)由資助者或法律援助委員會(huì)事先確立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)提供者 (包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人)的服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量評估。

(三)經(jīng)費(fèi)緊縮與不能再減的最低標(biāo)準(zhǔn)：法律援助應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容及原因分析

針對此專題，來自蘇格蘭、英格蘭和加拿大的代表進(jìn)行了主題發(fā)言。近幾年來，蘇格蘭法律援助經(jīng)費(fèi)一直處于緊縮狀態(tài)，其經(jīng)費(fèi)壓力并將持續(xù)增大，不得不通過提高工作效率、節(jié)約成本以維持工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。蘇格蘭政府為各公共部門設(shè)定了15項(xiàng)全國性目標(biāo)，其中法律援助的目標(biāo)是致力于不平等問題的解決、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、推進(jìn)公共服務(wù)、對人們需求作出回應(yīng)等。法律援助盡量在不縮小服務(wù)范圍和降低可獲得性的前提下削減法律援助經(jīng)費(fèi)，并做到最大程度地利用資源，減少浪費(fèi)。

經(jīng)費(fèi)縮減主要通過以下幾種方式來實(shí)現(xiàn)：(1)提高行政管理效能。通過法律援助在線服務(wù)、電子文件管理等數(shù)字化手段、裁員、改進(jìn)支持性服務(wù)和政府采購等措施，達(dá)到節(jié)省成本、提高效能的目的。(2)有效使用法律援助經(jīng)費(fèi)。包括減少律師報(bào)酬及其他方面費(fèi)用，減少顧問、翻譯和專家費(fèi)用等;確保付得起費(fèi)用的當(dāng)事人必須要付費(fèi)，尤其是那些通過法律援助獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益的人;進(jìn)行法律援助審批時(shí)，對當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行全面審查。(3)進(jìn)行動(dòng)態(tài)審查。蘇格蘭法律援助委員會(huì)擬加強(qiáng)對法律援助流程各方面的監(jiān)督和審查，以真正實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本的目標(biāo)。比如，以更清楚的方式對民事法律援助審批進(jìn)行評估;對高費(fèi)用案件或者雙方當(dāng)事人均接受法律援助的案件給以更多關(guān)注;僅在必要時(shí)對緊急案件作出法律援助安排，以避免在未審查勝訴可能的情況下就提供法律援助;要求律師定期報(bào)告案件進(jìn)展情況以確保案件值得繼續(xù)辦理。(4)跨系統(tǒng)審查。這一視角將法律援助作為更廣泛的司法、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的一部分進(jìn)行考慮。通過跨系統(tǒng)審查，法律援助委員會(huì)將關(guān)注法律援助與精神衛(wèi)生、移民、庇護(hù)等其他領(lǐng)域的相互作用。(5)跨系統(tǒng)協(xié)作。通過建立由來自法律援助委員會(huì)、政府、警察、法官、公訴人、監(jiān)獄等的代表組成的多部門項(xiàng)目委員會(huì)，以關(guān)注民事和刑事司法制度，并采取視頻會(huì)議、替代性爭端解決方法、公共法律教育、民事法庭改革等措施，進(jìn)行多部門協(xié)作。通過多部門協(xié)作，為政府部門整體改革提供了機(jī)會(huì)，與各部門單獨(dú)進(jìn)行改革相比，極大地節(jié)省了開支。

加拿大代表強(qiáng)調(diào)了司法制度的效率與效能，認(rèn)為通過司法系統(tǒng)各部門形成共同認(rèn)知、目標(biāo)及策略，有助于實(shí)現(xiàn)法律援助及整個(gè)司法制度的效率與效能。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，法律援助應(yīng)采取簡化申請、加速接待過程、在法院設(shè)立法律援助辦公室、使用案件管理系統(tǒng)、擴(kuò)大值班律師規(guī)模等措施。

(四)自助服務(wù)——能走多遠(yuǎn)?能發(fā)揮多大作用?

很多國家，比如荷蘭、美國，越來越重視幫助人們以自助方式解決一些法律問題。他們認(rèn)為，應(yīng)該通過簡單的幫助與指引，使公民具備解決一些法律問題的必要能力，避免持續(xù)過長的法律程序。政府認(rèn)為公民越來越被期待獨(dú)立行動(dòng)，必須對自己的福利等負(fù)有更大的責(zé)任，而專業(yè)顧問應(yīng)該退居到次要位置。這意味著公民應(yīng)該對解決自己的問題和矛盾負(fù)有首要責(zé)任，而無需法院的介入。

自助服務(wù)的前提：一是自助的觀念要求那些訴訟當(dāng)事人必須遵守并能夠適用的原則應(yīng)當(dāng)簡單、透明;二是要摒棄那種導(dǎo)致公民更加依賴他人提供幫助的、更復(fù)雜的立法和社會(huì)結(jié)構(gòu)的傾向;三是有必要適當(dāng)發(fā)揮和解、仲裁等替代性爭議解決方法的作用。

通過發(fā)言和討論，大家認(rèn)識(shí)到，自助式法律援助并不適用于所有的法律援助事項(xiàng)或所有公民。如果要有效推動(dòng)訴訟當(dāng)事人的自助能力，有必要簡化法律、規(guī)則與程序 (應(yīng)該考慮 (復(fù)雜的)立法和規(guī)范對法律援助的影響)。荷蘭做法之一是使用在線“沖突解決指南”，但這一形式本身并不足夠，還需要其他條件，比如簡化規(guī)則，使之更透明。

(五)法律援助能否根據(jù)實(shí)際情況提供不同的服務(wù)

來自澳大利亞的代表介紹了澳大利亞新的法律援助國家合作協(xié)議 (NPA)及其發(fā)展。NPA是由聯(lián)邦政府與各州、地區(qū)政府簽訂的多邊協(xié)議，其目標(biāo)是使統(tǒng)一的國家法律援助制度高效且符合成本效益，根據(jù)司法公正的可獲得性、適當(dāng)性、平等、效率、效能等原則，致力于為貧窮的澳大利亞人提供服務(wù)。該主題發(fā)言主要談了NPA的三個(gè)亮點(diǎn)：預(yù)防性法律服務(wù)，早期介入和替代性爭端解決方法。

各州和地區(qū)法律援助委員會(huì)從建立之初，也就是在NPA之前就已經(jīng)開始了預(yù)防性法律服務(wù)、早期介入等工作。而根據(jù)國家合作協(xié)議提供的資助受到了各州和地區(qū)的歡迎，簽訂NPA也促使各州和地區(qū)提高了對國家合作協(xié)議所確立的優(yōu)先考慮事項(xiàng)的關(guān)注度，各州和地區(qū)也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際規(guī)定一些限制和優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。

聯(lián)邦政府優(yōu)先考慮事項(xiàng)主要有：幫助處于不利地位的人盡早解決法律問題，避免訴訟;為遭受或可能遭受社會(huì)排斥的人提供更有針對性的法律幫助;加強(qiáng)法律援助提供者之間以及與其他服務(wù)提供者之間的協(xié)作，以確保當(dāng)事人得到綜合性服務(wù)以解決其問題;對法律援助面臨的問題和困難作出全國性的戰(zhàn)略回應(yīng)。NPA所設(shè)定的兩項(xiàng)主要成果是：法律援助提供者加強(qiáng)預(yù)防性法律服務(wù)、早期介入和爭端解決服務(wù);為預(yù)防性和早期介入法律援助服務(wù)提供全面的法律信息服務(wù)和無縫轉(zhuǎn)介服務(wù)。

預(yù)防性法律服務(wù)是指由法律援助委員會(huì)通過社區(qū)法律教育、法律信息 (咨詢)和轉(zhuǎn)介，使人們了解并開展個(gè)人及社區(qū)適應(yīng)力建設(shè)的法律服務(wù)。這種服務(wù)不需審查收入狀況，是完全免費(fèi)的。各法律援助委員會(huì)和社區(qū)法律中心的做法主要有：制作和分發(fā)宣傳冊等印刷資料、提供在線資料、開展多樣化社區(qū)法律教育項(xiàng)目、提供電話咨詢服務(wù)等。在與聯(lián)邦簽訂NPA后，各州和地區(qū)法律援助委員會(huì)會(huì)根據(jù)NPA的側(cè)重點(diǎn)適當(dāng)調(diào)整預(yù)防性法律服務(wù)優(yōu)先考慮的客戶群體和法律問題。實(shí)踐表明，通過預(yù)防性法律服務(wù)最可能幫助受過良好教育、自信且具備良好語言及其他技能的人成功地開展自助服務(wù)。關(guān)于轉(zhuǎn)介服務(wù)，很多州和地區(qū)都認(rèn)識(shí)到與其他法律服務(wù)提供者建立合作關(guān)系的重要性和有效性，從而設(shè)立了“州與地區(qū)法律援助論壇”，實(shí)踐證明，通過轉(zhuǎn)介，確實(shí)能夠加強(qiáng)相關(guān)部門和組織之間的協(xié)作，避免工作中的失誤等。早期介入服務(wù)是指由法律援助委員會(huì)提供的，幫助人們在問題升級(jí)之前就能解決其問題的法律服務(wù)，比如提供法律咨詢、簡單幫助和法律援助之外的法律服務(wù)等。爭端解決服務(wù)是指由法律援助委員會(huì)提供的，諸如律師幫助和解和參與法律援助爭端解決等的服務(wù)。

調(diào)查研究顯示，大多數(shù)糾紛在法庭外解決，這也是替代性爭議解決方法的價(jià)值所在，即在不經(jīng)過法庭程序的前提下，有效、低成本地及時(shí)解決問題。但同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，替代性爭議解決方法并不適用于所有的糾紛解決。對于替代性爭議解決方法，應(yīng)該定期進(jìn)行評估，以確定是否存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)問題并采取改正措施。

(六)技術(shù)在法律援助工作中的作用

包括計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)等在內(nèi)的“技術(shù)”，滲透到當(dāng)今社會(huì)的方方面面，要求從事法律工作的學(xué)生具備相應(yīng)的技能。在美國，從最大的律師事務(wù)所到貧窮法中心，新技術(shù)正在改變律師為客戶提供優(yōu)質(zhì)、低成本服務(wù)的方式。經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致貧困者對法律援助需求量的激增，也對技術(shù)的使用產(chǎn)生了很大需求。大的律師事務(wù)所來自公司客戶的收入減少，其他收費(fèi)也減少，因此轉(zhuǎn)求利用技術(shù)進(jìn)行相關(guān)程序和文件的處理，以節(jié)省開支，提高效率。

有專家認(rèn)為法學(xué)院的診所教育對幫助滿足低收入者法律服務(wù)需求起到了重要作用，因此建議高校開展技術(shù)類的法律診所項(xiàng)目，以向法學(xué)專業(yè)學(xué)生教授如何建立和有效利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推進(jìn)窮人獲得司法公正。這種診所既能很好地教授學(xué)生適應(yīng)當(dāng)今法律職業(yè)實(shí)踐的需要，又能通過技術(shù)的使用加強(qiáng)法律服務(wù)系統(tǒng)的服務(wù)提供能力。

三、對我國法律援助工作的啟示

(一)設(shè)立法律援助律師準(zhǔn)入制度

許多國家和地區(qū)都對提供法律援助的律師等服務(wù)人員設(shè)立了準(zhǔn)入門檻。如，接受過相關(guān)培訓(xùn)、在某一領(lǐng)域具備相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，以避免律師因缺少經(jīng)驗(yàn)，辦理法律援助案件達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

(二)加強(qiáng)咨詢在避免和及早解決法律糾紛中的作用

鑒于咨詢服務(wù)的重要作用，很多國家都越來越重視在法律援助中盡量利用法律咨詢幫助困難群體解決問題，以降低成本，提高效率。比如，挪威法律診所經(jīng)驗(yàn)告訴我們：以非傳統(tǒng)的法律援助服務(wù)方式，使當(dāng)事人及時(shí)便捷地獲得法律咨詢，以最小的行政成本，對公共法律援助制度進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整，以擴(kuò)大法律援助覆蓋面，盡可能多滿足更多法律援助需求，將會(huì)為當(dāng)事人提供更好的法律援助服務(wù)。在我國，每年的法律援助咨詢數(shù)量非常大，可見其在避免和解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用。因此，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)法律援助咨詢的重要作用，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范法律援助咨詢工作，探討確保法律援助咨詢質(zhì)量的措施等。

(三)進(jìn)一步開發(fā)和利用技術(shù)，以減少成本、提高效率

除了電話咨詢熱線外，利用網(wǎng)絡(luò)開展宣傳和公共法律教育，加快推動(dòng)在線提交法律援助申請、在線咨詢和交流，嘗試?yán)靡曨l會(huì)議等形式解決律師到偏遠(yuǎn)地區(qū)會(huì)見當(dāng)事人難的問題，利用網(wǎng)絡(luò)最大程度地提供相關(guān)法律信息、演示相關(guān)問題處理程序等，這些以技術(shù)驅(qū)動(dòng)的措施將會(huì)在法律援助實(shí)際工作中起到事半功倍的效果，值得我們在法律援助信息化管理工作中加以推廣和運(yùn)用。

(四)加強(qiáng)法律援助理論研究能力

各國和地區(qū)都非常重視法律援助理論研究工作，通過建立內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)或者通過外部合作等形式，積極開展法律援助理論研究工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，促進(jìn)法律援助決策的科學(xué)化。目前我國法律援助總體理論研究能力還不強(qiáng)，如果廣大法律援助管理人員和律師只滿足于和停留在日常管理和實(shí)務(wù)操作工作，而不進(jìn)行深入的思考和研究，則難以發(fā)現(xiàn)法律援助制度和實(shí)踐工作中存在的問題和不足，從而難以找到改進(jìn)工作的方法，難以推動(dòng)法律援助工作的科學(xué)發(fā)展。

(五)積極建立完善法律援助質(zhì)量保證措施

法律援助質(zhì)量事前保證措施主要是通過確保律師的專業(yè)水平以保證法律援助辦案質(zhì)量，這主要通過律師準(zhǔn)入制度、繼續(xù)職業(yè)發(fā)展、培訓(xùn)等方式來實(shí)現(xiàn)。除了同行評估、自我評估、確立投訴機(jī)制，在法律援助律師間建立一種“導(dǎo)師關(guān)系”，由高級(jí)律師對初級(jí)律師進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作監(jiān)督，也是值得我們借鑒的重要質(zhì)量保證措施。在美國、加拿大等國的法律援助機(jī)構(gòu)，這種做法已經(jīng)有很長的歷史。實(shí)踐證明，這種類似于師父帶徒弟的模式，可以說是多效合一，效果非常顯著。

(六)加強(qiáng)法律援助與政府其他部門的協(xié)作

法律援助只是促進(jìn)公民獲得司法公正的司法制度中的一個(gè)重要組成部分。在很多情況下，當(dāng)事人所面對的法律問題以及問題的解決途徑非常復(fù)雜，涉及到司法、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度的諸多方面，通常需要多部門的協(xié)作配合才能達(dá)到最佳結(jié)果。在我國，法律援助機(jī)構(gòu)同樣需要與法院、檢察院、公安及其他相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作，才能更有效地幫助當(dāng)事人解決問題，切實(shí)維護(hù)受援人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)司法公正。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)