王 舸 (司法部司法研究所副研究員 北京 100020) ■文

司法行政工作化解社會矛盾效果分析

Analysis on the Result of Judicial Administration Resolving Social Disputes

王 舸 (司法部司法研究所副研究員 北京 100020) ■文

當(dāng)前，黨中央在深刻把握新形勢下我國發(fā)展的階段性特征、認(rèn)真總結(jié)政法穩(wěn)定工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，作出深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作的重大戰(zhàn)略部署，努力解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性根本性基礎(chǔ)性問題，更好地維護(hù)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期社會穩(wěn)定，推動政法工作實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。其中，社會矛盾化解是基礎(chǔ)，社會管理創(chuàng)新是動力，公正廉潔執(zhí)法是根本，三者共同構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一的整體，尤其是社會矛盾化解工作，不僅在三項重點工作所構(gòu)成的體系中處于基礎(chǔ)地位，而且在依法治國與構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中也發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。

一、司法行政工作化解社會矛盾效果概述

司法行政工作與化解社會矛盾糾紛緊密相關(guān)，在深入推進(jìn)社會矛盾化解中具有獨特的職能優(yōu)勢，除通過執(zhí)行刑罰(包括監(jiān)獄執(zhí)行和社區(qū)矯正)和勞動教養(yǎng)來減少和預(yù)防犯罪，從而間接地防控社會矛盾之外，還主要通過發(fā)揮五項工作職能 (直接參與社會矛盾預(yù)防和化解的普法依法治理工作、公證工作、人民調(diào)解工作、律師工作和法律援助工作)，從事前、事中和事后三方面預(yù)防和化解社會矛盾。與其他類型的社會矛盾化解工作特別是公安司法機(jī)關(guān)的工作相比，司法行政工作在社會矛盾化解過程中有其獨特的定位，彼此所追求的化解效果也不盡相同。按照不同職能的發(fā)揮，司法行政工作在社會矛盾化解過程中實現(xiàn)了“早介入”、“廣介入”和“深介入”。

一是“早介入”。通過發(fā)揮普法依法治理職能，加強(qiáng)法律知識宣傳、提高群眾法律素養(yǎng)和依法辦事能力，同時通過依法治理和法治城市 (縣、區(qū))創(chuàng)建，大力宣揚社會主義核心價值理念和意識形態(tài)，將法治理念融入法治實踐，在全社會營造執(zhí)法守法護(hù)法的良好法治氛圍，從源頭上減少社會矛盾的滋生和蔓延。通過充分發(fā)揮公證職能，預(yù)防糾紛的產(chǎn)生和避免可能發(fā)生的社會矛盾。司法行政工作在化解社會矛盾過程中的“早介入”追求的是矛盾化解“第一道防線”的效果。

二是“廣介入”。人民調(diào)解是化解社會矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要方法和途徑。事實上，人民調(diào)解不但在調(diào)解范圍上極為廣泛，幾乎沒有它不能處理的社會矛盾，而且已經(jīng)突破了訴訟內(nèi)外的限制，訴訟內(nèi)的矛盾糾紛也可以通過委托方式由人民調(diào)解出面解決，從而大大節(jié)省了司法資源和當(dāng)事人的訴訟成本。

三是“深介入”。律師工作和法律援助工作職能是對司法行政工作深介入社會矛盾化解的最好詮釋。通過司法行政工作這兩項職能，律師能夠深入?yún)⑴c訴訟過程，及時介入矛盾糾紛的第一線，為當(dāng)事人依法行使權(quán)利維護(hù)自身利益、當(dāng)事人之間及其與辦案機(jī)關(guān)的有效溝通、使社會矛盾歸于平息。

二、司法行政工作化解社會矛盾效果的實踐分析

通過對司法行政工作化解社會矛盾效果類型的分析不難得出，司法行政各項職能在構(gòu)造上追求的是矛盾化解的全面效果。從性質(zhì)上涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法律、社會領(lǐng)域;從效果類型上包含預(yù)防、清除根源、一體化、配合支持等功效，且這些效果在性質(zhì)上可以是直接或間接的、即時的或中長期的，主導(dǎo)的或配合性的，從而致力于在實踐中構(gòu)筑起點面結(jié)合的全方位、全過程社會矛盾預(yù)防和化解的司法行政工作格局。

第一，普法依法治理工作和公證工作對原本可能由潛在性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性、由隱性轉(zhuǎn)化為顯性的那部分社會矛盾，經(jīng)過普法的宣傳教育，或可得以消除或自然平息;經(jīng)過公證的證明活動，或可止于萌芽階段。盡管“早介入”職能防控社會矛盾的功效和效果絕非萬能，但通過化解理念和工作方式的創(chuàng)新，當(dāng)前其預(yù)防和化解矛盾糾紛的效果日趨顯著。一方面，普法依法治理工作形式不斷創(chuàng)新，發(fā)揮著越來越強(qiáng)的預(yù)防和化解社會矛盾的效果。1986年至今，全國普法辦共制定了五個普法規(guī)劃，從“一五”到“五五”，普法依法治理工作廣泛參與了中國改革開放大潮中民主法制建設(shè)的實踐，并逐漸從最初的啟蒙式掃盲運動演變?yōu)橐婪ㄖ螄铰缘臉?gòu)成要素。如今已經(jīng)從法制宣傳教育、普及法律知識這一純粹意識形態(tài)領(lǐng)域滲透到依法治理、創(chuàng)建法治城市等法治實踐領(lǐng)域中去，兼具意識形態(tài)宣傳與社會主義法治實踐的雙重性質(zhì)。另一方面，公證工作不斷發(fā)展壯大，以多種形式預(yù)防和化解社會矛盾糾紛，取得了令人滿意的效果。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的快速發(fā)展，各種利益關(guān)系相互調(diào)整，社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出種類、主體、內(nèi)容及形態(tài)多樣化和復(fù)雜化的發(fā)展趨勢，而司法行政部門充分認(rèn)識到公證執(zhí)業(yè)中立性和高度社會公信力在矛盾糾紛化解工作中的獨特效果，積極引導(dǎo)廣大公證機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)公證員參與各類社會矛盾糾紛的化解工作。公證行業(yè)普遍開展了廣泛的理論研討，積極探索自身在矛盾糾紛社會多元化化解工作機(jī)制中的合理定位，并在業(yè)務(wù)實踐領(lǐng)域開展了一些行之有效的做法，包括在申請與受理程序中引導(dǎo)化解矛盾糾紛，在審查程序中溝通化解矛盾糾紛，在證后服務(wù)中回訪化解矛盾糾紛，以及在參與社會事務(wù)管理中配合化解矛盾糾紛，配合司法行政其他職能協(xié)同化解矛盾糾紛，如江蘇省泰州市創(chuàng)造性地在拆遷中開展的“公證入戶談話”模式等，從而有助于實現(xiàn)避免潛在矛盾向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化的預(yù)防效果。

第二，人民調(diào)解在所應(yīng)對的社會矛盾種類和范圍上最為廣泛，與純粹的訴訟解紛方式相比，人民調(diào)解化解社會矛盾在方式上更具有和諧性，在效果上更為穩(wěn)固和持久，往往有利于實現(xiàn)對社會矛盾的根源消除效果。從當(dāng)前來看，隨著《人民調(diào)解法》在2011年伊始正式實施，人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)必將進(jìn)一步增強(qiáng)，人民調(diào)解工作方式也會進(jìn)一步豐富，對社會矛盾的化解效果也會隨之進(jìn)一步提升。當(dāng)前，完善以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的大調(diào)解工作體系，切實做好社會矛盾化解工作是人民調(diào)解工作的主旋律。一方面，作為以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的“大調(diào)解”工作格局中的重要一環(huán)，強(qiáng)化司法調(diào)解與人民調(diào)解之間的銜接與配合，特別是將人民調(diào)解的糾紛解決機(jī)制引入司法程序中，對于整合社會調(diào)解資源、提高解決社會糾紛的整體能力和效果都很有裨益。另一方面，加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接聯(lián)動，既是構(gòu)建“大調(diào)解”體系的一個重要方面，同時也是人民調(diào)解在化解矛盾糾紛中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的一個重要方面。目前，各地結(jié)合實際，因地制宜，大膽創(chuàng)新，積極探索人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接配合的方法和途徑，在公安派出所、公安交警大隊、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、物業(yè)機(jī)構(gòu)、勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)和信訪辦設(shè)立人民調(diào)解工作室或人民調(diào)解窗口，接受行政機(jī)關(guān)委托或協(xié)助行政機(jī)關(guān)調(diào)處民事糾紛、醫(yī)療糾紛、房地物業(yè)糾紛、交通肇事民事賠償糾紛和信訪案件，搭建工作平臺，建立健全各項工作制度，實現(xiàn)資源共享，取得了明顯效果。

第三，律師工作和法律援助工作在矛盾預(yù)防化解、訴訟等領(lǐng)域，支持和配合相關(guān)工作的順利開展、促進(jìn)矛盾糾紛的有效解決提供了專業(yè)法律知識的保證。尤其是律師所提供的咨詢等法律服務(wù)具有直接消除和平息本可避免的矛盾糾紛的特殊預(yù)防效果。一是律師工作預(yù)防和化解社會矛盾的傳統(tǒng)優(yōu)勢得到了繼承和發(fā)展。多年來，司法行政部門充分發(fā)揮律師作為中國特色社會主義法律工作者的專業(yè)優(yōu)勢、職能優(yōu)勢，始終把律師群體作為預(yù)防、化解矛盾糾紛的中堅力量，把不斷加強(qiáng)律師參與法律宣傳、充分發(fā)揮律師在大調(diào)解、大接訪機(jī)制中的作用作為律師工作的重點內(nèi)容加以推進(jìn)，有效化解新形勢下的社會矛盾糾紛，全面提升矛盾糾紛調(diào)處的成功率，促進(jìn)了和諧社會建設(shè)。例如各地普遍開展的“律師做中國特色社會主義法律工作者”主題教育實踐、服務(wù)企業(yè)“雙千百日”、深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀、 “律師黨員公信力工程”、“律師黨員志愿者和諧服務(wù)行”等一系列活動。二是法律援助工作從矛盾糾紛的源頭入手，通過整合調(diào)解資源和調(diào)解力量，全面深化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，積極提升社會矛盾糾紛調(diào)處能力和民生服務(wù)能力，促進(jìn)了法律援助和矛盾調(diào)解的良性互動，從而使社會矛盾化解效果最大化。具體做法包括以加大特殊群體維權(quán)力度為載體，著力化解社會矛盾糾紛;建立專業(yè)機(jī)構(gòu)，為困難群眾依法表達(dá)訴求，化解社會矛盾，提供組織保障;創(chuàng)設(shè)緊急情況下的法律援助應(yīng)急機(jī)制，預(yù)防和控制糾紛事態(tài)發(fā)展。特別是通過法律援助中心與政法委、法院、檢察院、公安局、總工會、婦聯(lián)、信訪辦、勞動局等部門建立聯(lián)系，實現(xiàn)在緊急情況下的法律援助綠色通道，并根據(jù)情況需要，實現(xiàn)部門間的合作和聯(lián)調(diào)聯(lián)動，從而及時有效地化解社會矛盾。

三、進(jìn)一步提高司法行政工作化解社會矛盾效果的基本思路

當(dāng)前，司法行政工作在化解社會矛盾取得成績和效果的同時，也暴露出一些比較有代表性的問題，一是領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾對司法行政工作化解社會矛盾的功能和作用，在認(rèn)識程度和重視程度方面還有一定的局限性。二是司法行政工作在化解社會矛盾時采取的具體方式和手段上，一些地方在做法上還存在欠缺和不足，人財物及組織保障不到位的情況也時有發(fā)生。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，“效果”作為社會實踐的客觀后果，不僅取決于動機(jī)，也取決于為實現(xiàn)該動機(jī)所采取的實際手段，即主體措施及配套措施，如果措施不到位，即使動機(jī)定得再高也毫無助益。三是在司法行政工作各項職能之間，作用發(fā)揮還不平衡，有的職能如人民調(diào)解，發(fā)展熱烈迅速并積累了豐富的經(jīng)驗，有的職能則相對較弱。其實，司法行政工作各具體職能的獨立性僅具有相對意義，如果過分倚重單個職能的發(fā)揮，從長遠(yuǎn)來看也不利于各職能之間的聯(lián)動，反而會大大削弱司法行政工作整體效果的實現(xiàn)。

因此，司法行政工作化解社會矛盾在效果上還有提升的空間，而且大有可為。一是當(dāng)前司法行政工作在整個政法工作中的地位和作用越來越受重視，為其增強(qiáng)社會矛盾化解效果提供了充分的政策支持和物質(zhì)保障。二是與其他類型的政法工作相比，司法行政工作化解社會矛盾的途徑多、范圍廣、影響深，尤其是當(dāng)今社會越來越重視的心理疏導(dǎo)和法治文化熏陶，客觀上為增強(qiáng)化解效果提供了廣闊的空間。三是隨著司法行政理論體系的不斷完善，許多就邏輯和理論而言本該屬于司法行政工作領(lǐng)域，但至今仍游離于司法行政工作之外的職能，如完整的刑罰執(zhí)行等，將逐步劃歸到司法行政工作中來，這就為提升其處理社會矛盾能力，拓展化解效果奠定了合理性前提。

有鑒于此，在探討化解效果時應(yīng)當(dāng)將司法行政工作放到政法工作的大背景之下，通過理論創(chuàng)新帶動實踐創(chuàng)新，通過實踐創(chuàng)新促進(jìn)理論創(chuàng)新，如此螺旋上升，最終達(dá)到提升能力和效果的目的。

一要正確分析社會矛盾產(chǎn)生的原因，把握其表現(xiàn)形式，找準(zhǔn)司法行政工作介入化解過程的立足點。社會矛盾具有普遍性和多樣性，在具體類型上有物質(zhì)利益矛盾和文化心理矛盾兩種，在表現(xiàn)形式上有隱性和顯性之分，在地位上有主要和次要之別，在性質(zhì)上有一般和個別之差異，在時間上也有長中短的區(qū)分。因此，提升社會矛盾化解效果首先要注重矛盾分析，將矛盾找準(zhǔn)、找全面，善于發(fā)現(xiàn)和解決矛盾，然后在初期集中力量攻克物質(zhì)利益矛盾、顯性矛盾、個別矛盾和中短期矛盾，最后發(fā)揮司法行政工作“早介入”、“廣介入”和“深介入”的獨特優(yōu)勢，認(rèn)真思考，周密部署，預(yù)防和化解普遍矛盾、文化心理矛盾、隱性矛盾、一般矛盾和長期矛盾，從而構(gòu)建司法行政工作化解社會矛盾的長效機(jī)制。

二要樹立司法行政工作各項職能整體推進(jìn)理念，形成社會矛盾化解效果的合力。司法行政工作各項職能之間不是一盤散沙，而是一種相互促進(jìn)、相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)的關(guān)系，“律師參與法制宣傳”、“調(diào)解一件，普法一片”、“大力宣傳新《律師法》和《人民調(diào)解法》”、 “公證介入人民調(diào)解過程”、“法律援助機(jī)構(gòu)派律師參與訴訟”等提法，都形象地說明只有在各項職能之間你中有我、我中有你、共生共榮的局面，才能達(dá)到社會矛盾化解效果最大化的目的。因此，盡管根據(jù)不同時期政法工作的實際需要動態(tài)調(diào)整和分布司法行政各項職能的投入資源，是完全合理和必要的，但無論任何時候，只要國家仍然處于依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，對于上述各項職能就都不能任意地有所偏廢。為此，司法行政機(jī)關(guān)要繼續(xù)加強(qiáng)理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，找到更多行之有效的各職能之間的結(jié)合點，通過整合資源、整合職能和健全機(jī)制，使整個司法行政工作形成合力，各項職能協(xié)同配合、整體推進(jìn)社會矛盾化解，從質(zhì)和量雙方面增強(qiáng)司法行政工作化解社會矛盾的效果。

三要確立科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)和測評體系，客觀公允地評價司法行政工作各項職能化解社會矛盾的實際效果?！靶Ч北旧硎且粋€客觀范疇，但同時涉及對其進(jìn)行主觀評價的問題，即效果評價。效果評價本身是主觀活動，但如果期待通過評價發(fā)現(xiàn)問題，以便更好地改進(jìn)實踐并增進(jìn)其效果，就必須使評價過程盡量地符合客觀存在的情況，這就需要設(shè)立科學(xué)合理的效果評價標(biāo)準(zhǔn)和測評體系。對此，司法實踐工作已經(jīng)有所嘗試，例如司法行政系統(tǒng)陸續(xù)開展的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)，又如普法依法治理工作中的法治城市 (縣、區(qū))創(chuàng)建，就更多地引入了“法治指數(shù)”、“法治指標(biāo)”等工具來衡量此項工作的開展效果;再如周永康同志的“要把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監(jiān)管工作的首要標(biāo)準(zhǔn)，確保教育改造工作取得實效”指示精神，更是提倡用科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)來客觀測評司法行政工作的實施效果。誠然，制定具體可操作的數(shù)據(jù)式評價標(biāo)準(zhǔn)來衡量矛盾化解效果，對于某些職能如普法而言的確存在很大的難度，因此，可以考慮采取原則性標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式，通過發(fā)放咨詢問卷調(diào)查的方式收集和確定項目，形成評分問卷后再采取專家評價與群眾評價、內(nèi)部評價與外部評價相結(jié)合的辦法加以操作。當(dāng)然，對矛盾化解效果的評分僅具有參考價值，相關(guān)職能部門應(yīng)結(jié)合該評價完善具體工作，努力提升矛盾化解效果。

四要改革和完善司法行政工作體制機(jī)制，加強(qiáng)司法行政事業(yè)建設(shè)，為化解社會矛盾提供強(qiáng)有力的主體支持。為了提高社會矛盾化解效果，對司法行政工作自身的體制機(jī)制進(jìn)行完善是至關(guān)重要的。要按照前面找出的存在問題，如認(rèn)識局限、人財物和組織保障局限、方式方法局限及整體協(xié)同局限等，尋求具體穩(wěn)妥的解決改善方案。具體而言，一是加強(qiáng)對司法行政工作在社會矛盾化解過程中重要作用和地位的認(rèn)識，為各項職能的發(fā)揮提供各方面強(qiáng)有力的保障。二是加強(qiáng)理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，遵循司法行政工作化解社會矛盾的客觀規(guī)律、總結(jié)司法行政工作化解社會矛盾的有益經(jīng)驗，創(chuàng)新工作體制機(jī)制和方法手段，從而更好地深入并作用于社會矛盾的預(yù)防和化解。三是強(qiáng)化司法行政部門和機(jī)關(guān)的整體權(quán)威性，繼續(xù)爭取中央領(lǐng)導(dǎo)的重視和人民群眾的認(rèn)同，使之在社會矛盾化解中發(fā)揮更大的效果和作用。

總之，司法行政部門是化解社會矛盾的重要主體和生力軍，隨著司法行政工作在整個政法工作體系中地位和作用的不斷增強(qiáng)，其化解社會矛盾的范圍會越來越廣，程度會越來越深，手段會越來越豐富，矛盾化解效果也會不斷反映黨和政府的重托、滿足人民群眾的新期待。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)