丁成際

（安徽大學科學發(fā)展觀中心 安徽 合肥 230039）

在改革開放與市場經濟不斷深入發(fā)展的新的形勢之下,各種利益群體對基層黨組織帶來沖擊和挑戰(zhàn),尤其在農村稅費改革不斷深化的情形之下,在農村工作方式發(fā)生根本性轉變情形之中,在社會主義新農村建設不斷推進的過程之中,這些都對基層組織和黨員干部提出新的使命和新的要求。經濟結構轉型給基層黨建工作提出了新難題,社會組織機構變化需要基層黨建拓寬工作新領域,黨員教育管理方式需要新的形式。這些新的形勢變化,需要黨員的形象、黨建工作、黨的活動方式相應的要與時俱進,對黨內民主建設提出了新的相應要求。中國共產黨90年的奮斗歷史,同時也是不斷探索和推進黨內民主建設的歷史。黨的發(fā)展歷程反復證明,黨內民主是黨的生命。什么時候黨內民主得到較好發(fā)揚,黨的事業(yè)就興旺發(fā)達,即使出現問題,也能及時得到糾正；什么時候黨內民主受到削弱和破壞,黨就會走彎路,黨的事業(yè)就會遭受挫折。如何進一步加強黨內民主建設,關系到黨的執(zhí)政基礎和永葆我黨先進性的大局,是黨的建設工作重中之重。近年來,我們就安徽省肥西縣基層黨內民主建設進行了專題調研,對其存在的問題及建設形成了一些初步認識。

一、安徽省肥西縣基層黨組織存在的主要問題

自改革開放和現代化建設歷史新時期以來,特別是黨的十六大以來,中國共產黨在黨內民主建設方面進行了積極探索和創(chuàng)新取得了一定成效。但從總體來看,這與中央關于進一步擴大黨內民主,提高黨的執(zhí)政能力和保持黨的先進性的要求,還有差距,主要有以下幾個方面的問題。

（一）民主決策貫徹落實有差距。一方面,受中國社會文化傳統(tǒng)的影響,在一些黨員領導干部和黨員群眾中存在較強封建等級觀念和個人崇拜思想,民主意識比較淡薄,在工作中表現成一種領導高高在上,下屬惟命是從,“真理”永遠掌握在少數領導手中,開會時,有的是書記率先表態(tài),其他委員因個人利害或礙于面子不敢或不愿表達不同意見,隨聲附和。有的完全看主要領導的眼色行事。另一方面,關于民主集中制黨內只有籠統(tǒng)的概念解釋和極其原則的規(guī)定,缺乏操作性強的系統(tǒng)工作辦法,使基層黨組織及廣大黨員對民主集中制的理解不深不到位,這使得民主集中制的貫徹執(zhí)行在很大程度上取決于領導者的民主覺悟和工作水平,導致少數領導為了短暫的工作效益,往往只強調集中而輕視民主,壓制了黨員的民主愿望和創(chuàng)新能力,使黨員隊伍的集體智慧沒有得到很好地利用,在一定程度上影響了民主決策和科學決策。

（二）干部選拔任用管理有失科學性。在干部選拔任用過程中,選人用人的標準制定不明晰、視野不寬,在具體操作中表現出“重資質輕潛質、重表現輕實績”的現象,特別是在少數職能機關講究論資排輩；雖然建立了干部推薦責任制,但是在落實時對推薦失察者,沒有有效的責任追究辦法,也沒有真正落實處罰；雖然規(guī)定了“干部無作為就下位”,但在落實干部“下”的配套機制方面不完善,在基層黨組織中仍存在干部能上不能下、能進不能出,新老交替機制不完善現象；個別領導在干部選拔任用過程中把關不嚴,不能做到在全面考核領導干部德、能、勤、績、廉情況的基礎上,更注重考核工作實績。在廣大黨員干部中導致提拔時走后門、跑關系現象時有發(fā)生。這些都嚴重妨礙了優(yōu)秀人才的脫穎而出,是黨內民主生活不正常的反映。

（三）民主監(jiān)督機制落實不到位。盡管中央制定了《監(jiān)督條例》和《處分條例》,各級黨組織也出臺了相應的管理辦法,但仍存在黨內監(jiān)督機制不夠靈活、監(jiān)督面不夠寬、監(jiān)督權偏小,跟不上時代發(fā)展的步伐和錯綜復雜的形勢變化。監(jiān)督法規(guī)不完整、不系統(tǒng)、不協(xié)調、欠權威,監(jiān)督意識薄弱,“和為貴”、“用人不疑,疑人不用”、“多種花少栽刺”等等一些理念,至今尚有相當的市場。表現為上級對下級監(jiān)督怕失去選票,同級之間實施監(jiān)督怕被認為是鬧不團結,下級對上級監(jiān)督怕因“犯上”。雖然已推行干部任用失察責任追究制,但往往因為拍板提拔某下級者和拍板查處下級者及用人失察的責任者都是同一人,自己親手提拔的人,要自己親自下令查處,事后還要自己承擔用人失察的責任,在一定程度上阻礙了干部任用失察責任追究制的落實,使監(jiān)督機制失去應有的作用。

（四）黨代會和黨委會履行職責不到位。黨委會在黨代會基礎上產生,本應向同級的黨代會負責,由于每屆只召開一次黨代會,使一些重大事情的決策由黨委會代替決定,只是到了黨代會向大會報告說明,使黨代會的重大事情的決策權無法實現；有的地方試行了黨代會常任制試點工作,它雖加強了黨代會在閉會期間黨代表作用的發(fā)揮,但沒有形成一套的運行機制,只停留在提提意見和建議的層面上,沒有真正行使聽證、詢問和質詢的權利；在黨委會內部沒有設置專門的工作領導小組,導致重大問題的決策前沒有形成專業(yè)性強的調查報告,黨委委員對情況不甚了解,在表決時容易出現“沒有意見、一致通過”的現象,往往隨著工作的推進出現“預想不到”的問題,使民主決策走了彎路。

上述黨內基層民主存在問題的四個方面,影響著今后黨內民主的建設,影響著優(yōu)良黨風的建設,破壞著黨的形象,這些問題必須要在現實中破解開來,安徽省肥西縣在實踐中對這些問題進行了行之有效的探索。

二、安徽省肥西縣在推進基層黨內民主建設中的實踐

如何推進基層黨內民主？通過我們詳細地調研,肥西縣主要從以下三個方面來進行。

（一）探索民主決策新途徑

一是科學規(guī)范權力運行機制。2010年過4月,肥西縣在山南鎮(zhèn)推行黨代表大會常任制試點。試點注重發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用,在改革和完善地方黨委領導體制,理順黨內權力關系,規(guī)范權力運行機制方面進行積極探索,建立了黨代表行使權力的保證制度,出臺了完善黨代會、黨委會、常務委員會的授權關系的相互制約的制度。

二是進一步完善年度會議制。①合理界定年度會議的職權。必須在充分體現黨代會對本地區(qū)政治、經濟、文化、社會發(fā)展和黨的建設方面的重大問題的決策權。②確定年度會議議題。議題要根據當年的中心工作確定。議題有常務委員會提出,也可以有代表和代表聯名提出,提出前需做深入調研,廣泛針求意見。③精簡會議程序。取消預備會議,把大會議程、籌備工作報告在黨代會前的常務委員會上通過。

三是建立了黨代表行使權力的保證制度。建立了黨代表考察、調研制度,黨代表質詢、詢問制度,黨代表提案、建議制度,黨代表聯系群眾制度,黨內重要問題通報制度,重大決策征求黨代表意見制度,代表列席黨內有關會議制度等。

（二）著力構建選拔任用的制度體系

肥西縣在借鑒外地經驗,結合肥西實際制定了以《肥西縣黨政領導干部選拔任用工作流程》為主干,以《肥西縣黨政領導干部選拔任用動議暫行辦法》等22個暫行辦法為支架的系列制度（統(tǒng)稱“1+ 22”系列制度）?！跋盗兄贫取币浴陡刹咳斡脳l例》為指導,針對干部選拔任用實踐中的薄弱環(huán)節(jié)和社會關注的熱點問題,本著民主、公開、規(guī)范的原則,吸取習慣做法的合理成分,創(chuàng)新干部選拔任用工作中的動議、推薦、提名、討論決定等關鍵環(huán)節(jié)的工作機制,即動議環(huán)節(jié)、推薦環(huán)節(jié)、提名環(huán)節(jié)、討論決定環(huán)節(jié)。同時還規(guī)定實行新提拔干部一律票決,規(guī)定了縣委常委會票決的適用范圍、基本原則、基本程序、工作要求,從而保證了每名縣委常委在新提拔領導干部表決上都有平等的一票權,提高干部選拔任用工作民主程度。

（三）采取多形式選拔干部

一是實行“凡提拔必票決”。2009年7月份以來,縣委嚴格按照“1+22”系列制度規(guī)定,在干部選拔任用中實行“凡提拔必票決”,即在縣委常委會或全委會上全部采取無記名投票的辦法,表決縣委管理干部的任用。2009年8月4日,縣委常委會首次采用無記名投票的方式,對10名擬提拔到科級領導崗位的干部進行了表決。

二是嘗試開放式選拔干部。2009年7月份,縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有一名正職出缺,縣委按照“公開推薦、組織審查、重點考核、縣委票決”的方式,公布職位、任職條件后,首輪在全縣范圍內“公推”,接著召開全縣黨政領導干部大會民主推薦,兩者結合“海推”出一名縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職人選,經縣委常委會票決任命,進一步拓寬了選人視野。去年9月份以來,為加強后備干部儲備,通過筆試、面試、考察等程序,在全縣范圍內公開選拔了兩批20名30歲左右優(yōu)秀年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛任黨政副職。

三是實施內設機構負責人交流輪崗。為著力治理縣直機關“中梗阻”現象,肥西縣在對縣財政局內設機構負責人實行全員競爭上崗試點的基礎上,制定出臺了《肥西縣黨政機關內設機構負責人輪崗交流暫行規(guī)定》、《肥西縣黨政機關內設機構負責人競爭上崗工作暫行規(guī)定》。目前,縣財政局、公安局、檢察院、交通局等縣直單位完成了內設機構負責人大幅度地競爭上崗和交流輪崗。

三、對加強黨內民主建設的建議

通過以上對肥西縣基層黨內民主所存在的問題及其化解之路的調研,我們對基層黨內民主的狀況有了初步的了解。為了進一步更好充分發(fā)揚基層黨內民,充分調動基層廣大黨員參政議政的積極性,充分發(fā)揮基層黨組織在社會主義建設事業(yè)引領作用,我們對將來黨內基層民主建設原則及其建設路徑提出如下建議。

（一）充分尊重黨員主體地位。黨內民主,強調的是黨員在黨內的主體地位,是黨員的民主權利,是黨員在平等的基礎上發(fā)表對黨內事務的看法并決定黨內重大問題的權利。黨內民主,有利于激發(fā)黨員對自己黨員角色的認同,充分發(fā)揮廣大黨員的創(chuàng)造性、積極性、主動性,凝聚全黨的意志和力量；也有利于廣大黨員拿起批評與自我批評的武器,實行切實有效的民主監(jiān)督,不斷提高解決自身問題的能力,黨內大批能干人才的培養(yǎng)和造就,也只有在民主的生活中才有可能。

（二）培養(yǎng)黨員民主參與意識。一是加強到對黨員的民主權利意識教育。黨員素質高低直接影響其作用的發(fā)揮。要通過縣、鄉(xiāng)、村三級黨校、專業(yè)培訓班和電化教育網絡等方式,在電視臺開辟“先鋒潮”專欄,加大對黨內民主的基本理論宣傳和教育,培養(yǎng)黨員的民主意識,提高黨員的民主修養(yǎng),保障黨員的民主權利,積極探索和實踐黨內民主。二是狠抓黨員領導干部的民主作風建設。要使黨員領導干部切實做到尊重普通黨員的民主權利,防止嘴上講民主、行動上壓制民主,或者搞形式主義的假民主的現象。要繼續(xù)深化黨員領導干部下基層調研,把調研作為一項制度長期堅持下來,深入一線傾聽來自基層的意見。三是營造黨內濃厚的民主生活氛圍。要大力開展黨內活動,根據各級黨組織的自身建設情況,開展各種主題實踐活動,如“和諧創(chuàng)業(yè)展風采、崛起路上當先鋒”、打造“陽光黨委”等,通過調動黨員主體的創(chuàng)造性與主動性,形成積極參與黨內事務,培育黨員的權利意識和民主觀念,自覺尊重和維護黨員民主權利的氛圍。

（三）拓寬黨員民主參與渠道。發(fā)展黨內民主需要有暢通的民主渠道,否則,即使黨員具有民主意識和民主要求也無法找到適當的途徑予以表達,也就無法推動黨內民主。一是全面推行黨務公開。要在村務、政務公開的基礎上,黨務公開的要擴展到黨組織工作的各個方面和環(huán)節(jié)。二是推行黨員民主聽證。在推行黨務公開基礎上,由下而上,層層推行黨員民主聽證會制度,凡屬黨組織工作中的重大問題、涉及黨員切身利益的問題,決策前必須召開黨員或黨員代表參加的民主聽證會,由大家進行充分論證之后,討論決策,如在村級實行新農村建設監(jiān)理會制度,定期對新農村建設情況進行聽證、質詢。三是鞏固黨代會常任制成果。早在1988年,縣級黨代會常任制就開始在全國十余個縣（市、區(qū)）進行試點,但長期堅持下來的并不多。在試行黨代表常任制的地方,黨代表在黨代會閉會期間應逐步建立完善黨代表考察、調研制度,黨代表質詢、詢問制度,黨代表提案、建議制度,黨代表聯系黨員群眾制度,黨內重要情況向代表通報制度,重大決策征求黨代表意見制度,代表列席黨內有關會議等制度,這些制度要相互配套銜接,形成新的制度體系,保證黨代表在參與黨內事務和推進黨內監(jiān)督中充分發(fā)揮作用。

（四）完善黨的決策機制。一是科學定位決策范圍,既要防止把本應有集體討論決定的重大問題交有其他會議來決定,又要防止把一般性的問題不加選擇地拿到全委會和黨委會上討論。二是進一步完善全委會議事規(guī)則、決策程序。要改進全委會和黨委會議題的確定方式,委員聯名提出的議題以及黨代表提案也應列為全委會議題；要適當增加全委會召開的次數；要在鞏固完善全委會票決重要干部制度的同時,進一步擴大全委會票決重大問題的范圍。而所謂重大問題至少包括“三重一大”即“重大決策,重要干部任免,重大項目安排和大額資金的使用”。

（五）健全黨內民主制度。一是改革和完善黨內選舉制度。要增加黨內選舉的透明度,實行候選人公示制,組織開展競選演說,電視上亮相,使黨員對候選人情況有比較充分的了解。不能過分強調組織意圖,忽視了代表的選舉權利,更不能把差額選舉形式化,差額候選人只作為“陪選”。二是進一步深化干部制度改革。要繼續(xù)推進領導干部任前公示和任用票決制,推行全委會對下級黨政“一把手”的任免實行票決制,落實干部考察失職責任追究制。要進一步健全完善干部能“下”的配套措施。三是進一步加強領導班子的集體領導作用。一要建立議題管理制度。在議題產生環(huán)節(jié)體現民主集中制原則,防止和糾正重要議題不上會討論,事務性工作反而上會討論的決策錯位問題。二要搞好決策前的科學論證。決策前必須深入調查研究,有的必須進行專家論證、決策評估,實行公示,召開聽證會。嚴禁臨時動議；實行上級黨組織派人參加下級黨組織班子民主生活會,并對班子民主生活的問題整改落實情況負領導責任；對全委會票決的統(tǒng)計,上級組織部門應派人全程參與和監(jiān)督,并將統(tǒng)計結果,及時公布,確保“票決制”不是“作秀”。

（六）完善黨內監(jiān)督機制。黨內民主和黨內監(jiān)督密切相關,互為保證。沒有黨內民主,監(jiān)督就無從談起；沒有黨內監(jiān)督的保障,黨內民主也會流于形式。一是建立和完善民主生活會制度。要定期召開黨員民主生活會、組織生活會,進一步完善雙重組織生活制度,進一步探索流動黨員民主生活會和組織生活會制度。建立完善開展批評和自我批評的制度和實施辦法,使其制度化和經?；?在落實意見整改過程中,要在采取適當方式向黨內和群眾公示的基礎上,實行“黨員承諾制”,年終進行評諾,并進行公示承諾的兌現情況。二是建立和完善定期督查制度。建立和完善定期督查組織機構,如黨代會監(jiān)理會、縣委決策咨詢監(jiān)督辦公室等,定期對下一級黨政領導班子執(zhí)行黨的路線、方針、政策情況、依法行政情況、執(zhí)行民主集中制原則情況、廉政勤政情況進行監(jiān)督檢查,切實把黨內監(jiān)督落到實處。三是探索黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合的有效途徑。要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用,建立健全反映社情民意的機制,通過建立“民聲通道”、在主要領導干部中開展“亮身份讓群眾挑刺”活動,拉近黨組織與群眾之間的距離,使群眾監(jiān)督經常化、制度化。要充分發(fā)揮人大的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督作用,認真聽取各民主黨派和無黨派人士的意見和建議,暢通民主監(jiān)督渠道。要進一步發(fā)揮行政監(jiān)察機關職能作用,大力加強廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察,促進黨政機關的廉政、勤政建設。