周曉夏 林小青

（華東師范大學(xué) 上海 200241）

一、研究方法：歷史政治學(xué)的視角

受蘭克史學(xué)的影響,很多史學(xué)家堅持歷史研究必須建立在真實(shí)可靠的史料基礎(chǔ)上,特別強(qiáng)調(diào)對大量的原始資料進(jìn)行考證、辨別、用精確的史料去敘述歷史。他們認(rèn)為,歷史學(xué)家的任務(wù)就是弄清歷史事實(shí),史著的任務(wù)就是要把過去所發(fā)生的事實(shí)如實(shí)地在文字上再現(xiàn)出來,其間不需要摻入史學(xué)家任何個人的主觀因素。歷史是一系列事件的組合,歷史研究便成為對這些事件的考證與排列組合?！斑@種披著客觀化外衣的歷史學(xué)不過是把歷史撕裂成相互隔絕的碎片而已”。[1]

政治學(xué)也有自己的學(xué)科毛病,自從它作為一門科學(xué)誕生以來,不斷效仿自然科學(xué)而非社會科學(xué)的內(nèi)在屬性,在構(gòu)建理論范式的漩渦里不斷掙扎,歷史視域狹窄。因為“范式分析幾乎扼殺了政治學(xué)與其他學(xué)科對話的能力。于是政治學(xué)與社會學(xué)一樣,除了大量的概念堆集和令人眼花繚亂的概念回旋之外,幾乎看不到任何真實(shí)的內(nèi)容。政治學(xué)在解釋歷史時所具有的潛能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來?！盵2]政治學(xué)研究如果還是一味地在玩概念游戲,而不是訴求于切實(shí)可感的生活現(xiàn)實(shí)以及翔實(shí)的歷史資料,它的學(xué)科建設(shè)將岌岌可危。

正是看到了歷史學(xué)與政治學(xué)各自學(xué)科視野的局限,我們主張一種跨學(xué)科的交叉研究方法,即歷史政治學(xué)的研究方法。以政治學(xué)的學(xué)科精神作為落腳點(diǎn),充分借助歷史學(xué)的史料研究成果,從政治學(xué)的角度對歷史中的政治事件和政治現(xiàn)象的發(fā)展過程進(jìn)行研究與解釋,更多的去把握事件的參與主體的微觀活動的邏輯與規(guī)律,并且用一定的理論框架對這些行為進(jìn)行概括和抽象,透過現(xiàn)象來解釋行動背后的本質(zhì)。當(dāng)然,在運(yùn)用歷史政治學(xué)的方法時,要尊重事件與現(xiàn)象在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上的真實(shí)歷史原貌,但是又不能陷入到單純“白描”中。政治學(xué)不是對歷史事件與歷史現(xiàn)象的詳細(xì)考證,而是要有自己的理論判斷。

二、乾隆時期荒政研究：歷史學(xué)的資料供給

中國是一個深受季風(fēng)影響的國家,季風(fēng)強(qiáng)弱的不確定性導(dǎo)致水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生,傅筑先生曾經(jīng)指出,一部二十四史,就是一部中國災(zāi)荒史。面對氣候上的災(zāi)難,中國人積累了很多減災(zāi)救荒的歷史經(jīng)驗。大約從宋代開始,一批有志之士就系統(tǒng)地總結(jié)和整理了許多源自官方和民間的救荒經(jīng)驗和措施,并著錄成書。到清朝,中國的賑災(zāi)經(jīng)驗已經(jīng)非常豐富,有關(guān)賑災(zāi)的制度也較為完備。本文要研究的是1743年-1744年發(fā)生在直隸的一次救荒行動,這個時間點(diǎn)屬于乾隆統(tǒng)治時期,故有必要在文獻(xiàn)上對這一時期的荒政研究進(jìn)行梳理。①這些文本文獻(xiàn)也是本文主要的資料來源。

歷史界對乾隆時期荒政的研究主要有兩個方面：一是對儒生們的救荒文獻(xiàn)的整理,包括內(nèi)容介紹,版本校對,體例探討等。這一時期儒生們的荒政研究成果主要有：萬維翰《荒政瑣言》（清乾隆癸未年重刻本）,記載了乾隆前期荒政；方觀承《賑紀(jì)》（清乾隆19年刻本）,通過記載乾隆8-9年直隸救災(zāi),間接展示了乾隆統(tǒng)治之初的救荒政策措施；吳元煒《賑略》（天津圖書館藏抄本）和姚碧《荒政輯要》（乾隆33年刻本）則是乾隆朝前30多年荒政的匯編；汪志伊《荒政輯要》（道光21年重刻本）,可以說是整個乾隆時期救荒政策的匯總。

二是后人從歷代文獻(xiàn)出發(fā)挖掘中國歷代救荒思想與救荒體制及其變遷過程。代表性的理論成果有：李向軍的《清代荒政研究》一書對清前期（1644-1839）196年時間里全國災(zāi)害情況及國家的救災(zāi)制度進(jìn)行了描述分析,利用省方志、清代有關(guān)檔案、部分清人筆記、文集等材料,統(tǒng)計了順治元年至道光十九年全國主要省區(qū)災(zāi)況、災(zāi)蠲、災(zāi)賑情況,并以其他圖表及文字,說明不同災(zāi)種所占比例、災(zāi)況地域上的分布和時間上的變動。[3]此書是清代“荒政研究中的拓荒之作”,對乾隆朝的荒政亦有述及。王金香的《乾隆年間災(zāi)荒述略》也是較早對乾隆時期災(zāi)荒狀況進(jìn)行歸納總結(jié)的文章。法國學(xué)者魏丕信的《18世紀(jì)的中國官僚制度與荒政》是目前一部研究乾隆時期荒政的最具代表性的專著,重新反思中國的官僚制度,贊揚(yáng)了政府的迅速的動員能力與組織高效性。[4]

還有一點(diǎn)要補(bǔ)充的是,魏丕信在《18世紀(jì)的中國官僚制度與荒政》一書中提到了“荒政指南”,它指的是用于各級官員從事災(zāi)荒救濟(jì)的建議與行動手冊,與古典書目文獻(xiàn)“史部·政書類·邦計之屬”[5]的歸類一致。也就是說,官員們在具體的救災(zāi)活動中會參考以古代救荒活動及其相關(guān)的法令制度、政策措施、思想見解等為記載內(nèi)容的政書體史書。這類書籍對官員們的行動產(chǎn)生了重要的影響,在后面將會進(jìn)一步分析。

在文獻(xiàn)的整理過程中,我們也發(fā)現(xiàn),以上各家均忽略了在具體的災(zāi)害救濟(jì)過程中出現(xiàn)的章程、文書、案牘、函啟、廣告、清冊、征信錄等諸多形式,缺乏歷史的“現(xiàn)場感”,缺少當(dāng)事人的立場和角度。在后面的分析中我們盡量增加對這些一手資料的分析和運(yùn)用,但是由于搜集的難度,在寫作中更多的還是倚助二手資料,這也是本文存在的一個不足。

三、多重邏輯下的制度：一個分析框架

處理災(zāi)荒的能力考驗著一個王朝的政治行動效率,救災(zāi)效果的好壞關(guān)系著政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。因無法及時有效地解決災(zāi)荒問題而引起農(nóng)民起義在歷史上比比皆是。政治體系為了汲取維系自身存續(xù)所需要的資源,就必須依靠一套制度體系來支撐,于是,救荒制度應(yīng)運(yùn)而生。如果布羅代爾把歷史時間劃分為地理時間、社會時間和個別時間三個維度②的做法可以成立的話,那么我們研究這三種時間維度是如何形塑救荒制度是一種不錯的方法。也就是說,在1743-1744年直隸救災(zāi)行動中,環(huán)境、國家、人、資源四者被同時拖入了一個極限情境,而依靠對這種極限情境的勾勒,就可以在辨析此四者之間各種復(fù)雜關(guān)系的同時,發(fā)現(xiàn)社會深層與表層之間的結(jié)構(gòu)互動何以且怎樣發(fā)生。

諾斯認(rèn)為“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為的道德理論規(guī)范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為?！盵6]制度一旦確定,就會約束政治行動者的偏好、自身利益的界定和追求目標(biāo)的方式。制度體系里的特定位置決定了行動者與其他行動者間的相互關(guān)系。而且,特定的制度結(jié)構(gòu)決定了不同政治主體接近和享有權(quán)力的大小以及擁有的政治資源的不等。如果要認(rèn)真考察乾隆時期的救荒制度,僅僅關(guān)注官僚這一群體的行動,是不夠的,而且官僚群體本身也不是鐵板一塊,中央和地方官員基于不同的利益考量,不同的知識觀念等也會有不同的行動邏輯。

基于以上的前提,我們提出“多重邏輯下的制度”這一分析框架。首先,在一個宏觀的制度邏輯架構(gòu)下會存在許多不同的子制度邏輯,也就是一個主干線下會有很多不同分支結(jié)構(gòu)。制度邏輯是指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動機(jī)制。這些制度邏輯誘發(fā)和塑造了這一領(lǐng)域中相應(yīng)的行為方式。在1743-1744直隸救災(zāi)行動中,不難看到以下制度邏輯的參與：國家的邏輯,官僚制的邏輯,地方精英,下層辦事人員,鄉(xiāng)村災(zāi)民的行動邏輯。某一制度邏輯的作用往往不是單獨(dú)行動的體現(xiàn),它需要與其它制度邏輯相互作用。每一子制度邏輯以及它們之間的相互作用共同構(gòu)成了救荒制度這一大的制度邏輯。

其次,大的制度邏輯架構(gòu)提供了宏觀層次上的制度安排與微觀層次上人們可觀察行為之間的聯(lián)系。因此,對一個特定領(lǐng)域中制度邏輯的認(rèn)識可以幫助我們把握和預(yù)測這些行為,而不同群體的行為方式及相互作用有助于我們更好地認(rèn)識這些制度邏輯。制度體現(xiàn)在人們?nèi)粘５姆€(wěn)定行為方式上。制度的安排導(dǎo)致了特定行為模式的產(chǎn)生和重復(fù)存在。我們可以從微觀層次即群體行為的各自表現(xiàn)以及這些行為的相互作用中來觀察多重子制度邏輯的互動過程。也就是說,必須解釋為什么這些行為者有著這樣或那樣的行為方式,以及這些行為之間是如何互動的。但是,必須要注意的是,個體行為并不只是被動地反映了所處的時空背景下的社會規(guī)范。這些行為可能是理性的。只有這樣,才能更好地理解大的制度邏輯架構(gòu)。

還有一點(diǎn)不能忽略,即隨著朝代的更替,制度可能或繼承,或被取代,或斷裂等,哪怕是在同一個朝代,不同君主的統(tǒng)治下,制度也會發(fā)生上述變化。變化的具體情況取決于制度內(nèi)外行動者攻擊力的序列、強(qiáng)度和頻率。通過文獻(xiàn)的考察,我們發(fā)現(xiàn)救荒制度一直處于繼承修改的狀態(tài)中。因為救荒制度本身存在著可獲得性的收益,而與該制度之前制度相比較的報酬遞增使得制度本身具有一種自我強(qiáng)化機(jī)制,即路徑依賴。換句話說,乾隆時期的救荒制度受到原有救荒制度的影響,各子制度邏輯主體的思維模式和認(rèn)知狀況也都有可能受制于原有的制度。我們必須充分考量這種影響的關(guān)聯(lián)性。

本文將分析1743-1744年直隸救荒制度中的五個行動主體：受災(zāi)的村民、官僚制官員、下層辦事人員、地方精英、國家及其資源分配政策。在救災(zāi)這一事件中,這五個行動主體的行為反映了宏觀的救荒制度邏輯下五個子制度邏輯：鄉(xiāng)村的邏輯,官僚制邏輯,下層辦事人員的邏輯,地方精英的邏輯,國家的邏輯。如同歷史制度主義者們所強(qiáng)調(diào)的那樣,“只有透過這種具體的制度安排對實(shí)際政治活動的影響進(jìn)行考察,才能看到制度對于政治動的真實(shí)的影響,也才能透過這種具體制度的影響來觀察到宏觀制度對微觀行為的間接影響。”[7]本文的中心命題是：這五個行動群體的行為受到他們身處領(lǐng)域中的相對穩(wěn)定的制度的制約,形成各自的制度邏輯。我們可以從它們之間的關(guān)系和相互作用中認(rèn)識、解釋這些不同群體的行為以及它們各自的制度邏輯,以及這些制度邏輯對救災(zāi)這一大行動的影響。

四、多重邏輯下的救荒制度：不同行動主體從事不同的政治

翻開清代的文獻(xiàn)資料,我們可以看到它們描述了一幅大致相仿的歷史圖景：隨著旱災(zāi)的持續(xù)擴(kuò)大,流民逐漸增多,開始出現(xiàn)大規(guī)模的人口遷移,饑民到處流竄,野有餓殍。殺人,搶劫,越貨,聚眾鬧事,社會動蕩不安。國家派遣官員前往監(jiān)督賑濟(jì),調(diào)運(yùn)糧食；各地方官員忙于報災(zāi)勘災(zāi),安撫災(zāi)民,發(fā)放糧食,維持治安；胥吏們克扣糧餉,囂張跋扈,官員聲色犬馬,中飽私囊；地方精英們或趁機(jī)圈地發(fā)貸,或辦粥廠施粥,或拿出自家糧食分與災(zāi)民……

我們不難看到在序中帶亂,亂中有序的救災(zāi)過程中,主要呈現(xiàn)出五個行動主體：國家、官僚制官員、下層辦事人員、地方精英、受災(zāi)的村民。他們各自從事著不同的政治。這五個行動主體的行為反映了宏觀的救荒制度邏輯下五個子制度邏輯：國家的邏輯,官僚制邏輯,下層辦事人員的邏輯,地方精英的邏輯,災(zāi)民的邏輯。接下來將細(xì)致分析這五個子制度邏輯的微觀行動對宏觀救荒制度的意義。

（一）國家的邏輯

清代國家可以分為皇族集團(tuán)與政府體系。前者是以滿洲八旗集團(tuán)為主體的貴族勢力,他們不是行政的官僚,但他們是國家的所有者,控制著疆域內(nèi)的一切資源,包括物的資源與人的資源,他們的所有物品是由政府體系來實(shí)現(xiàn)的,但他們不完全信任主要由漢人充任的政府體系,于是有了“滿漢合璧”的制度。從中央到地方,行政的要害處都由滿人當(dāng)政。[8]如錢穆先生所言,清代的制度是私心的制度,存心維護(hù)蒙古人、滿洲人。[9]

清朝的行政組織具有這樣的特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)復(fù)雜,層級重疊,權(quán)力更加集中化,制度的集中化程度變得更高,但是留給下層組織的機(jī)動余地越來越小。[10]組織的集中度高也帶來了官僚組織內(nèi)部信息傳遞的快速化,外省與中央建立了一種新的聯(lián)系方式那就是奏折。呈遞者直接將奏折送到皇帝本人那里,皇帝將其答復(fù)以朱批的形式,由同一渠道返還給呈遞者。但是,這個既減少爭論和節(jié)省時間的辦事過程,不是對所有人所有事都開放。

清代國家具有高度專制權(quán)力（despotic power）,即國家統(tǒng)治精英不必與社會各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價還價,擁有高度的自行行動權(quán)?；实蹖λ惺聞?wù)擁有排他性的獨(dú)斷權(quán)力,皇權(quán)具有至高無上性。內(nèi)閣和軍機(jī)處是清代直接輔佐皇帝治理國家的最重要機(jī)構(gòu),也是中樞機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣的核心事務(wù)在于處理題奏本章。作為輔佐皇帝的機(jī)構(gòu),其地位與作用漸漸被軍機(jī)處所取代。最后,軍機(jī)處成為輔佐皇帝工作的主要辦事部門,一直到清未改設(shè)內(nèi)閣總理大臣為止,共存在了約180年。清朝承襲明代舊制,設(shè)立吏戶禮兵刑工六部。分別管理人事、財政、禮儀、軍政、工程等政務(wù)。戶部和刑部是最重要的政務(wù)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)財政和司法。在歷次救災(zāi)行動中,涉及到的政府部門主要也是這兩個。

古代中國,災(zāi)害頻發(fā),賑災(zāi)是歷朝歷代經(jīng)常性的工作,人們可以根據(jù)以往的經(jīng)驗,綜合某一區(qū)域一定時期內(nèi)降水量、降水的時間分布、災(zāi)區(qū)的人口等因素就可大致判定災(zāi)害的程度以及需要賑濟(jì)的規(guī)模。同時,由于普通民眾抵御災(zāi)害的能力低下,國家如果不及時組織賑災(zāi)必將導(dǎo)致流民、社會動蕩等威脅統(tǒng)治秩序的現(xiàn)象發(fā)生。因而,荒政便成為一項經(jīng)?；贫然闹匾獓摺?/p>

完整的救荒制度的內(nèi)容包括倉儲政策、災(zāi)情調(diào)查、蠲緩與賑濟(jì)以及留養(yǎng)、資遣、撫恤、施粥、平糶、工賑等其他措施。國家對災(zāi)害發(fā)生的全過程實(shí)施全程監(jiān)控,根據(jù)督撫上報的奏折及時制定每一次具體災(zāi)情的具體措施,并根據(jù)官員反饋過來的信息及時地修改原來的救荒政策。或查辦貪污瀆職人員,或增加救濟(jì),或增派人手,或修筑工程,可以說,救荒制度是機(jī)動、靈活的,會根據(jù)實(shí)際情況不斷地予以適量調(diào)整。而且哪怕是何時報災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑等細(xì)節(jié)問題,都有一系列時間上的、用人上的要求和限制,并載入《大清會典》及《戶部則例》中。同時,乾隆還規(guī)定了對官吏辦理賑務(wù)的獎罰制度?？傊?諸項措施均有定式,要求官吏嚴(yán)格照章辦事。每一次救災(zāi)都要付出浩繁的支出,清代救災(zāi)用款的特點(diǎn)是無專門款項,“寧使國家多費(fèi)一帑金,斷不可令間閻一夫失所”③是政府救災(zāi)的主導(dǎo)思想。凡屬救災(zāi)事務(wù),皆有定例,監(jiān)督查辦,官吏辦娠之好壞,要考核評定,依法獎懲,如違法或失誤,即使是督撫要員,也難免處罰。

（二）官僚制的邏輯

在中國傳統(tǒng)社會,帝國政治體系最為顯著的特征是中央集權(quán)的君主制政體與龐大的官僚制度體系并存,其中官僚制度體系的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)的君主的統(tǒng)治。官僚制度的存在,不是為了分享皇帝對權(quán)力的獨(dú)占而存在,也不是為了限制皇帝的權(quán)力而存在。它對皇權(quán)具有天然的依附性和從屬性?；蕶?quán)和官權(quán)不是簡單的此消彼長的關(guān)系。在儒家禮法上,君為臣綱,“君讓臣死,臣不得不死”。從科舉制來看,官員的權(quán)力和俸祿都取決于皇帝的意志,官員們必須奉旨行事,維護(hù)皇帝的絕對權(quán)威。但是這只是官僚制度的一個方面。從官僚制度的實(shí)際運(yùn)行情況來看,它也有其“圓滑”,自行其是的時候。

清代省一級的行政機(jī)構(gòu)是布政使司和按察使司。前者負(fù)責(zé)稅收民情,后者負(fù)責(zé)刑名司法和整飭綱紀(jì)。官府方面,地方有督撫司道府州縣,還有河槽鹽等專職衙門。在中國正式的官僚機(jī)構(gòu)中,沒有專業(yè)化的職員,政府只是由那些擔(dān)負(fù)有全權(quán)的官員組成,官員中的一些人由于才干或是偶然成為技術(shù)專家,他們被認(rèn)為具有經(jīng)驗和能力,被派到那些期望他們解決問題的崗位。這種情況明顯發(fā)生在財政部門、軍事后勤部門以及水利工程中。尤其在救荒制度中,乾隆皇帝經(jīng)常會派遣由經(jīng)驗的,深得民心的官員為欽差大臣,前往第一線視察,指揮并監(jiān)督賑濟(jì)過程。

專制君主往往會通過培養(yǎng)與官員的私人感情來促使官員克服自利性傾向。由于國家權(quán)力得不到有效監(jiān)控,個人在公共領(lǐng)域無法形成穩(wěn)定的利益預(yù)期,在專制社會,強(qiáng)化熟人圈子的倫理道德尤為重要,因為私人道德的約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共道德的約束力。在中國傳統(tǒng)官僚制度下,君主的個人好惡可以決定官員的生死榮辱,還有什么比君主的知遇之恩更值得報答的私人關(guān)系呢？乾隆對災(zāi)荒表現(xiàn)得非常關(guān)心,多次強(qiáng)調(diào)救災(zāi)“為督撫者第一應(yīng)戒諱災(zāi)之念沁”、“賑恤一事,乃地方大吏第一要務(wù)”。故在發(fā)生災(zāi)害時,絕大多數(shù)地方官員照章辦事,勤懇辦事,希望自己表現(xiàn)突出,得到皇帝的賞識而平步青云。在帝制中國,官員的升遷渠道是狹窄的,很多官員的職業(yè)生涯從一開始就注定是固定不變。渴望自己在處理重大災(zāi)情時的能力得到皇帝的認(rèn)可而一朝入朝堂是很多有志之士的夢想。如果用現(xiàn)代組織學(xué)的語言來解釋他們的想法,那便是組織行為是對組織激勵機(jī)制和組織環(huán)境的適應(yīng)結(jié)果。

清朝官方規(guī)定的官俸數(shù)額之低是歷代絕無僅有的。一品官月俸僅15兩銀子,九品官月俸更是只有區(qū)區(qū)3兩。如果承認(rèn)貪污腐敗一個重要的誘因是官員依靠手中掌握的權(quán)力可以獲得的財富與自己現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)收入差距過大,那么從某種角度上來說,為何乾隆時期賑災(zāi)官員利用信息不對稱在賑災(zāi)過程中卸責(zé)乃至侵吞賑災(zāi)錢糧的事件層出不窮是可以予以解釋的。當(dāng)然,在賑災(zāi)過程中瀆職、貪污的官員,也證明了當(dāng)官員們自身的利益無法滿足,或者采取“便宜”方式有利于自身更好生存時,官僚制在對皇帝依附的同時,有其自行其是,“另辟蹊徑”的時候。

（三）下層辦事人員的邏輯

清代的地方政府機(jī)構(gòu)分為省、道、府、縣四級?？h州廳為最低一級行政機(jī)構(gòu)。直隸屬于州,相當(dāng)于府這一級別。傳統(tǒng)的中國社會,一般地說,朝廷或國家派到最基層的就是一個縣的縣令,縣令主要職責(zé)有兩樣：一個是收賦稅,一個是判官司。單單一個縣令,要面對上百平方公里土地和幾十萬或十來萬人口的治理社會,顯然是心有余而力不足。多數(shù)實(shí)際行政管理工作是由大量下層人員來做的,這些人幾乎完全處于中央政府的控制之外。這些人——書辦、胥吏、差役、練勇、捕快等,是由地方招募的,很難加以控制。他們地位低微,但掌握著相當(dāng)?shù)膶?shí)權(quán),被認(rèn)為是地方政府和百姓之間的聯(lián)系環(huán)節(jié)。

這些下層辦事人員在處理各種事務(wù)上具有不可替代的作用,其權(quán)力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了制度授予的范圍。清代,官僚體制衰落,吏的人數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了在職官員。強(qiáng)龍壓不倒地頭蛇,這在某種意義是官員與吏的關(guān)系。為了避免地方割據(jù)的考慮,體制上禁止官員在某一地區(qū)常任,不斷遷轉(zhuǎn),造成了官員到任,對所在地區(qū)的情況不熟悉,沒有幾天又要調(diào)走。這就要靠吏,吏往往是本地人,是官與民的交接樞紐。甚至父子相繼,兄弟相傳。所謂“官無常任,吏有常任”說的就是這個理。

各級官僚政府對這些下層辦事人員缺乏信心,不得不挖空心思地考慮各種辦法來阻止他們的腐敗行為。由于高層官員是中央政府下派而來,對當(dāng)?shù)孛袂椴皇?語言也不通,必須倚賴當(dāng)?shù)氐鸟憷?這樣造成了胥吏的濫用權(quán)力,弄虛作假。而政府只能采取心理性和強(qiáng)制性措施（如懲罰性恐嚇）來約束他們的行為。政府利用民間的宣傳方式如張榜、發(fā)通告等形式通報賑災(zāi)消息,與災(zāi)民建立一種訓(xùn)導(dǎo)關(guān)系,也防止胥吏壟斷信息,謀取私利。

（四）地方精英的邏輯

學(xué)界一部分人認(rèn)為,在中國傳統(tǒng)社會,事實(shí)上存在著兩種秩序和力量,一種是以皇權(quán)為中心,自上而下形成等級分明的權(quán)力控制結(jié)構(gòu),后者是以宗族為中心,聚族而成大大小小的村落。每個家族和村落都是天然的自治體。國家社會二元對立的西方政治社會學(xué)視角在研究中國古代社會時就轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣摇谧迥Ｊ健?。在士紳階層產(chǎn)生后,又被化為“皇權(quán)——紳權(quán)”模式。他們的觀點(diǎn)可以概括為“國權(quán)不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉(xiāng)紳”。[11]

15世紀(jì)中葉以后,鄉(xiāng)村社會在商品經(jīng)濟(jì)和土地兼并的混合作用下急劇分化,舉人的仕途日益狹窄,大量持有功名的人沉滯于鄉(xiāng)村社會。他們在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)了核心地位,成為控制鄉(xiāng)村社會的主體力量。在經(jīng)濟(jì)方面,他們占有田產(chǎn),房產(chǎn),承擔(dān)賦稅,許多公共事業(yè)包括工程建設(shè),慈善活動,災(zāi)荒救濟(jì),民間糾紛調(diào)解,神祈祭祀等都在鄉(xiāng)紳的主持下完成。政治地位主要體現(xiàn)在：一是扮演朝廷、官府政令在鄉(xiāng)村社會貫通并帶頭執(zhí)行的角色,第二充當(dāng)鄉(xiāng)村社會的政治首領(lǐng)或政治代言人。在由下而上傳遞民情民意的過程中,鄉(xiāng)紳也有意塑造自己的形象。鄉(xiāng)紳階層也是儒家文化的最可靠的信徒,是鄉(xiāng)村社會的文化主導(dǎo)者。他們從科舉制中獲得的不僅是仕途之路,同時也加強(qiáng)了對儒學(xué)的虔誠。鄉(xiāng)紳還對社會長期存在的族權(quán)、神權(quán)擁有某種控制力,對社會治安有管理與裁判權(quán),有些還出資辦地方治安隊或團(tuán)練。本文暫且將他們——政治、經(jīng)濟(jì)、文化鄉(xiāng)紳定義為地方精英。

清代地方的治理,確實(shí)大部分靠這些紳士精英。比如義倉、社學(xué)、鋪路、修橋、迎神、賽事,以及維持風(fēng)俗和道德,都是由紳士在承擔(dān)。地方的修路、鋪橋之類,都是由民間自籌之而自問之。紳士承擔(dān)了地方日常的事務(wù),理所當(dāng)然也就成為了地方社會的重心所在、權(quán)威所在、道德尺度所在,以及文化所在。在傳統(tǒng)中國,除了科舉考試成功,一個人要獲得社會地位,慈善是一個很重要的途徑。通過慈善,紳士匯集起來建立相互的關(guān)系,有時候能夠影響社會。

各個群體的相處規(guī)則并不總是融洽的合作。它們有著各自的利益追求,在不同情況下,地方精英扮演者不同的角色,他們在國家權(quán)力與人民大眾之間,或是作為中轉(zhuǎn)器,或是作為庇護(hù)所。士紳希望保護(hù)其大土地所有權(quán),盡可能多的從土地上獲取收入,盡最大力量抵制賦稅壓力,盡力保留更多的農(nóng)業(yè)剩余。對于那些有能力囤積糧食的人來說,災(zāi)荒也是一個發(fā)財?shù)臋C(jī)會,可以利用價格上漲之機(jī)會來謀取額外利潤。

（五）受災(zāi)村民的邏輯

整日在曠野里勞作的是那些拿不到功名的普通百姓,他們依賴土地并從土地里收獲糧食,并拿出來一部分的收入作為稅賦上繳國家,用以養(yǎng)活皇帝和他的大臣們。他們曾經(jīng)被稱作“野人”、“氓”和“庶”,現(xiàn)在則稱為“農(nóng)民”。在這些農(nóng)民納稅者看來,當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時,自然應(yīng)該由收稅者即國家向災(zāi)區(qū)返還部分錢糧,這種義務(wù)是帝制國家的家長式權(quán)力統(tǒng)治的結(jié)果。

對于占農(nóng)村人口絕大多數(shù)的佃農(nóng)和半自耕農(nóng)來說,即使在風(fēng)調(diào)雨順之年,由于人口增加、人地矛盾突出、物價上漲、吏治不清等因素的影響,他們的生活已非常困苦,絕大部分“終歲勤動,僅供朝夕”。一旦遇到自然災(zāi)害,真可謂是“無麥無禾空赤地,家家真乃如磐懸”。地主、商人趁機(jī)進(jìn)行土地兼并。貧民遇災(zāi)之后,為解燃眉之急,往往將田地、房屋、農(nóng)具等低價出賣或典當(dāng),一些地主商人便趁火打劫。

干旱所造成的后果是莊稼顆粒無收,糧食儲備用完,牲畜等無法飼養(yǎng)而被宰殺,農(nóng)具、房屋等都被典賣,乾隆對救災(zāi)事宜高度重視,在災(zāi)區(qū)鐲、賑、貸、緩等多措并舉。但是,政府救助對實(shí)在貧困之民往往是杯水車薪、無濟(jì)于事。舉個例子,當(dāng)時的日賑濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是大口米5合,小口減半,該標(biāo)準(zhǔn)在乾隆朝前后如一,沒有放寬的證據(jù)。但這樣的標(biāo)準(zhǔn)最多只能是使被賑災(zāi)民免于餓死而已。災(zāi)民受災(zāi)之后不能從政府那里得到有效救助,只得自謀生路,被迫“南遷江淮,北出口外”而四處流浪。而且,隨著自然災(zāi)害的連年不斷,流民現(xiàn)象越來越普遍,流民問題也就不可避免越來越嚴(yán)重了。許多人死在路上,那些留下來的人的身體也越來越虛弱,無法勞作。整個生產(chǎn)潛力——人力和物資都耗竭。也有一部分災(zāi)民,聚眾鬧事,搶奪糧食,趁機(jī)起義。

五、案例研究：1743年直隸救荒行動

乾隆時期,賑濟(jì)之權(quán)完全掌握在中央政府手中,乾隆對賑濟(jì)之事非常慷慨,對災(zāi)民賑濟(jì),他曾多次表達(dá)了這樣的情懷：“國以民為本,舍是其愛誰？民以食為天,祈年夙夜孜”。[12]他告誡督撫等大小官員,賑濟(jì)不克吝音,也不要顧忌錢糧,“國家賑濟(jì)、鐲緩,重者數(shù)百萬兩,少亦數(shù)十萬兩,悉動庫努正項,從無顧惜”。[13]1743年初夏到1744年秋,直隸發(fā)生了較為嚴(yán)重的旱災(zāi)。其災(zāi)情的嚴(yán)重程度雖稱不上是歷史上最嚴(yán)重的,但是旱情的持續(xù)時間,發(fā)生地點(diǎn),波及的地區(qū),造成的后果等方面都具有很強(qiáng)的典型性。這次災(zāi)害在地點(diǎn)河間府和天津府扼守京城,橫跨大運(yùn)河與中央政府在地理位置上具有很重要的戰(zhàn)略意義。干旱是一種漸進(jìn)性災(zāi)害,這也為皇帝與官僚政府組織救災(zāi)贏得了充分的時間,即政府有更多的時間來研究問題,查明災(zāi)害的范圍和程度,安排向缺糧地區(qū)調(diào)運(yùn)糧食,使事情進(jìn)行更組織化。時間對于只能依靠傳統(tǒng)的方式——沒有長途通訊設(shè)施和快速運(yùn)輸工具運(yùn)作——的官僚在面對危機(jī)時來說是基本因素。因此,以1743年直隸救荒過程、賑濟(jì)手段與效果為對象來考察乾隆時期的救荒制度應(yīng)該具有代表性。

命題一：國家要救災(zāi)不得不依賴官僚,但是又采取各種措施防止官員們的舞弊。

清代著名的荒政專家楊景仁曾說過：“災(zāi)傷之不可諱匿,奏報之不可遲逾,是荒政之第一關(guān)鍵也?！盵14]因為“人主深居九重,安能坐照萬國而無遺？故如境內(nèi)災(zāi)傷,有司須急申于府司督撫,督撫須急奏聞于朝廷。”[15]中央政府了解災(zāi)傷情況的渠道主要是督撫等高級官員,督撫是最經(jīng)常的奏報人,其奏報情況也是國家實(shí)行救荒的主要依據(jù),對此乾隆曾明確指出：“地方雨水收成,朕亦不能不以督撫之言為據(jù)”。[16]但是,乾隆是個聰明人,1743年直隸旱災(zāi)發(fā)生后,他深知要全面了解災(zāi)情,光是聽督撫的一面之詞是遠(yuǎn)不夠的,他還有其它渠道。如利用官員在赴任、晉京、巡查和出差旅途中所見,或派人明察暗訪,或聽取鹽政、稅榷、部分駐防將軍、河道、漕運(yùn)和學(xué)政的報告等。[17]由于代理人濫用代理權(quán)謀取私利的道德風(fēng)險同樣存在于各級官吏之中,因此,君主獲取各級官吏是否盡職盡責(zé)的信息成本的大小是決定中國傳統(tǒng)官僚制度效率的首要因素。

在救荒行動中,兩個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)——清查受災(zāi)人口和發(fā)放賑濟(jì)——決定著賑濟(jì)活動的成敗。[18]要使這兩個環(huán)節(jié)得以良好運(yùn)行,關(guān)鍵在于地方政府的積極作為。在1743年的直隸救災(zāi)活動中,乾隆認(rèn)為有必要對賑濟(jì)過程進(jìn)行特別的監(jiān)督,便專門委派正式的官員去增援當(dāng)?shù)卣?。《賑紀(jì)》提供了這樣一個事例：每個受災(zāi)的州縣都可以委派一兩個特派官員,并配備2—6個助手,投入救荒,每個這樣的協(xié)辦在一小批胥吏的伴隨下,在鄉(xiāng)村中巡回往來,勘查受災(zāi)人口。他們的路線經(jīng)過精心設(shè)計,以確保不會有一個村莊遺漏給胥吏們單獨(dú)辦理。[19]

命題二：官員們小心翼翼,相機(jī)行事,游刃于胥吏、災(zāi)民,鄉(xiāng)紳之間。

從機(jī)構(gòu)上說,中央政府、省、州、縣、廳就是各級政府的救災(zāi)機(jī)構(gòu),皇帝、督撫、州縣廳官也就是各級政府的救災(zāi)主管官員。就督撫、州縣廳官來說,當(dāng)其轄區(qū)內(nèi)發(fā)生災(zāi)害時,其應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起全盤指揮救災(zāi)工作的責(zé)任,如果辦災(zāi)過程中存在一定失誤,乾隆就要“惟督撫是問”。乾隆一再強(qiáng)調(diào),拯災(zāi)救荒為督撫等“封疆大吏之責(zé)無旁貸”[20]之事,“地方政務(wù)孰有要于此者”。[21]但督撫究竟怎樣做才為妥當(dāng),當(dāng)時并沒有具體細(xì)則,所以,對督撫來說,救災(zāi)政策制度本身就沒有制度上的保障,沒有真正走上今天意義上的制度化軌道。督撫等不可能有充足的時間、能力和精力把各個州縣廳的救災(zāi)工作方方面面洞悉心中。所以,中央政府所制定的救災(zāi)政策規(guī)定的落實(shí),只是為各地救災(zāi)提供了政策上的宏觀指導(dǎo),也如乾隆所說：“凡此示大端,推行在群吏”。[22]

督撫基本上只能起到“傳聲筒”的作用,轄區(qū)的救災(zāi)事宜只能宏觀指導(dǎo)和控制,不可能面面俱到。按照規(guī)定,申戶、勘災(zāi)、賑濟(jì)、平案等不得假手他人,而其手下佐吏人數(shù)有限,必然由外來官吏協(xié)助完成各項工作,但救災(zāi)落實(shí)與否與外來官員切身利益并無多大利害關(guān)系,馬虎了事者大有人在。歷史記載,直隸是一個災(zāi)害連年、賑濟(jì)不斷的地區(qū),百姓們在此處生存早已學(xué)會了應(yīng)對饑荒的“技巧”,想方設(shè)法“搭舍裝點(diǎn)”,佐吏、鄉(xiāng)地、百姓等串通一氣,冀以冒賑。[23]這就使本來就人手不足的申戶工作雪上加霜。直隸的胥吏們也參與救災(zāi),但良蕎不齊,其中很大一部分并不可信,正如乾隆自己所說：一些地方的“保長甲長,類似市井無賴之徒充之”,[24]這些人的存在必然使救災(zāi)工作漏洞百出。

地方政府不愿意獨(dú)立對付災(zāi)荒及其社會后果,它會對那些擁有財產(chǎn)的富戶施加壓力,以提供政府保護(hù)為交換條件,迫使其拿出部分儲存錢糧。擔(dān)憂恐懼和依賴托付這兩種情緒交織混雜,將正式官僚、其在地方的代理人、地方名流、以及平民百姓連結(jié)在一起,在救荒行動中形成了各種復(fù)雜的關(guān)系。

命題三：國家與精英們相互利用,但又不忘爭奪對土地與農(nóng)民的控制權(quán)。

一方面,國家無情地要求富人采取慈善行為和慷慨施舍,譴責(zé)他們的吝嗇和利己主義。沒有人愿意在門前被刻上“不仁”的記號,因為這很可能會招致公眾的報復(fù)。乾隆很聰明地將解決問題的方法訴諸于鄉(xiāng)村富戶們的不安全感。另一方面,國家采取一些措施來鼓勵地方紳士的善舉,對那些資源捐助者賜予功名和榮譽(yù),使善舉得到合法的承認(rèn)。乾隆8年直隸旱災(zāi)后,政府在拿出一些錢糧煮賑的同時,還向社會發(fā)出《勸諭助賑示》,地方政府將把煮賑有功人員上報有關(guān)部門,給予獎勵。結(jié)果,良鄉(xiāng)等8州縣共煮賑流民944838人,所需費(fèi)用中,包括資送流民、運(yùn)糧腳力銀,購買席棚、草簾、地草、柴薪、水缸等項支出,政府只出糧1322石、銀700兩。顯然,近百萬流民的幾個月的煮賑所需,絕大部分是來自民間的。[25]但是,地方精英們也不是完全被動的,他們也趁機(jī)強(qiáng)烈要求補(bǔ)貼和減免稅收,否則就拒絕救災(zāi)或是儲存糧食大肆投機(jī)。政府要同他們這個群體爭奪農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余,以及對農(nóng)民的控制權(quán),所以在救荒的同時仍要抑制土地兼并。乾隆希望通過建立借貸制度來抵抗災(zāi)荒,使小土地所有者能夠保持其獨(dú)立性,避免其由于高利貸或典押財產(chǎn)而依附于有產(chǎn)者,以達(dá)到控制農(nóng)民的目的。國家的直接干預(yù)導(dǎo)致了地主的不滿,干涉了私有關(guān)系,同時,鼓勵了佃農(nóng)的抗租行為。而地主則用力捆綁住佃戶,期望通過負(fù)債并保留農(nóng)民的償付能力來擴(kuò)大自己的土地,增加財富。

命題四：由于各個子制度邏輯各自的理性利益考量,救災(zāi)制度落實(shí)不到位,效果受限,表現(xiàn)為國家雖大力救濟(jì)災(zāi)民,但是仍不能阻止流民的產(chǎn)生。

乾隆對災(zāi)民的救濟(jì)不可謂不夠盡力和慷慨,就像清人所說的那樣：“圣天子恫癢民虞,每遇偏災(zāi),發(fā)倉賑濟(jì),借案鐲糧,動輒數(shù)百萬。歷稽史冊,亙古未有”[26]。其手段主要包括資送回籍、就地留養(yǎng)、加大賑濟(jì)力度和投入、防范和懲處不法地主商人對災(zāi)民的掠奪等等。擔(dān)心饑民的盲目流竄,以及防備隨之而產(chǎn)生的所有后果,是政府危機(jī)時刻首先要考慮的一些事情。生存危機(jī)如果得不到迅速地處理,就會很快轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡閯邮帯Ａ髅駟栴}一直是歉收之后的一個必然出現(xiàn)的問題,也是令統(tǒng)治者最頭疼的問題之一。正如清人萬維翰所說：“歉歲之有流民,振古如斯矣。……養(yǎng)之不能,聽之不可,流離載道,滋生事端”。[27]“流民者,饑民也”。[28]

國家花費(fèi)了巨額的人、財、物力,可謂不遺余力。那么,為什么還存在嚴(yán)重的流民問題呢？乾隆針對災(zāi)區(qū)出現(xiàn)流民問題就曾一針見血地指出：“州縣偶遇偏災(zāi),果其撫恤得宜,民情必自安貼”[29]；各項救災(zāi)政策制度,“地方官果能實(shí)力奉行,何至流移載道”[30]、“流民外出覓食,總由鄉(xiāng)里糊口無資”[31]。從前面的分析中我們也可以看出,乾隆朝對這次救荒的重視,政策規(guī)定從形式上說比前代更加全面、具體,特別是在借鑒歷史的基礎(chǔ)上,對救災(zāi)過程中易于出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)進(jìn)行制度上的補(bǔ)直,勘災(zāi)、申戶、撫恤、販濟(jì)、鐲緩、借貸等各方面皆是如此,并且相應(yīng)的違規(guī)處罰規(guī)定也逐步完善。但這些制度在落實(shí)上卻缺乏保障,且救災(zāi)之事本身彈性較大,因而使得許多救災(zāi)制度或不能落實(shí)到位,或徒有虛名。

由于查災(zāi)不實(shí)、應(yīng)販無販、販不應(yīng)販、對鐲免之錢糧改串重征等問題,很多災(zāi)民得不到相應(yīng)的救濟(jì),生活困窘時,他們開始反抗。后來,當(dāng)災(zāi)民們發(fā)現(xiàn)溫和的抗租、抗糧、鬧販、奪糧、遏朵等鬧災(zāi)行為無法從根本上解決生計問題之后,一些煽動者們以分享、甚至是平均財富的口號來號召人們動用武力,去對付城中大地主,糧食批發(fā)商,賑運(yùn)商和貪官污吏。這個時候,政府企圖首先抑制那些能夠利用危機(jī)謀利的人,通過各種努力來消除敵對情緒,因為這種敵對情緒隨時會發(fā)展成為有組織的暴亂。選擇離間煽動者與愚民欺騙的方式是政府實(shí)現(xiàn)控制的經(jīng)常性手段。

六、余論

本文對于1743年直隸救荒制度這一案例的闡述比較簡單,我們的主要目的是把歷史政治學(xué)的研究方法與個案研究相結(jié)合,充分利用歷史學(xué)的研究成果,根據(jù)政治學(xué)的思維和理論對歷史事件的動態(tài)過程進(jìn)行描述。我們提出“多重邏輯下的制度”這一分析框架,主要是為了說明在宏觀的制度邏輯架構(gòu)下會存在許多不同的子制度邏輯,這些子制度邏輯誘發(fā)和塑造了這一領(lǐng)域中相應(yīng)的行為方式。大的制度邏輯架構(gòu)提供了宏觀層次上的制度安排與微觀層次上人們可觀察行為之間的聯(lián)系。我們可以從微觀層次即群體行為的各自表現(xiàn)以及這些行為的相互作用中來觀察多重子制度邏輯的互動過程。也就是說,必須解釋為什么這些行為者有著這樣或那樣的行為方式,以及這些行為之間是如何互動的。只有這樣,才能更好地理解大的制度邏輯架構(gòu)。

注釋：

①制度具有延續(xù)性,中國的荒政研究歷史頗深,無可置疑,清朝的荒政肯定會有對以往制度的繼承,但是考慮到清代儒生在對荒政制度的總結(jié)成書過程中,已經(jīng)對以往制度進(jìn)行了整理,在這里,就不再重復(fù)論述這些文獻(xiàn)。

②關(guān)于這種劃分的簡單概括見羅鳳禮主編：《現(xiàn)代西方史學(xué)思潮評析》,中央編譯出版社1996年版,第261-266頁。至于布羅代爾本人的有關(guān)解釋,見《菲利普二世時代的地中海和地中海世界》,商務(wù)印書館1998年的第一版序言和結(jié)論部分。

③乾隆六年上諭,引自《籌濟(jì)編》卷8,“報災(zāi)”。

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[3]奚麗芳.清乾隆朝荒政研究述析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2010,第38卷（27）.

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[11]秦暉.傳統(tǒng)十論——本土社會的制度文化與其變革[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,2003.3.

[12][13][16][20][21][22]（清）彭元瑞.孚惠全書[M].卷三一508；卷三一515；卷四十一第599；卷十二352；卷十九409；卷十九406-407.

[14][28]（清）楊景仁.籌濟(jì)篇,中國荒政全書[M].第二輯第四卷.53、238.

[15]（清）王心敬.荒政考,中國荒政全書[M].第二輯第一卷.199.

[17][24][30][31]陳振漢.清實(shí)錄經(jīng)濟(jì)史資料—農(nóng)業(yè)編[M].北京：北京人民出版社,1989.第二分冊458、第一分冊11、第二分冊17、第二分冊172.

[23]（清）楊西明.災(zāi)販全書,中國荒政全書[M].第二輯第三卷.238.

[25]（清）方觀承.販紀(jì),中國荒政全書[M].第二輯第一卷.639-642.

[26]（清）吳元煒.販略,中國荒政全書[M].第二輯第一卷.667.

[27]（清）萬維翰.荒政瑣言,中國荒政全書[M].第二輯第一卷.477-88.

[29]中國人民大學(xué)清史研究所.康雍乾時期城鄉(xiāng)人民反抗斗爭資料（下）[M].北京：中華書局, 1979.566.