師軍鋒

（陜西省永壽縣動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，永壽 713400）

1 研究背景

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中具有基礎(chǔ)性地位，而畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中比重的大小已成為衡量現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展程度的重要標(biāo)志。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)是農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，提高畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要方面。加快畜牧業(yè)發(fā)展，對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)具有重大意義。而搞好動(dòng)物防疫是確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的根本保障，禽畜的防疫、檢疫工作不僅關(guān)系到畜牧生產(chǎn)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，而且關(guān)系到人們吃上放心肉，切斷人畜共患疾病傳播途徑，維護(hù)人民群眾生命健康的大事，所以我們開展了本項(xiàng)研究。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)體系

2.1 現(xiàn)狀

近幾年，各地畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)改革的類型主要有3種：（1）原來站點(diǎn)不變。在改革中保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站基本不動(dòng)，其隸屬關(guān)系不變、經(jīng)費(fèi)供給渠道不變、資產(chǎn)所有產(chǎn)權(quán)不變，重點(diǎn)在運(yùn)行機(jī)制上改革，在增強(qiáng)內(nèi)部活力上下功夫，在增加服務(wù)功能上下功夫。（2）建立技術(shù)綜合服務(wù)中心。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的7站8所合并為農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心，人員統(tǒng)一調(diào)配，資產(chǎn)統(tǒng)一管理，工作統(tǒng)一安排。（3）職能分離。實(shí)行中心站與區(qū)域站管理，畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法、部分公益性只能由縣級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)，藥品、飼料銷售等經(jīng)營性活動(dòng)實(shí)行社會(huì)化管理，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作人員部分進(jìn)入中心站，受委托承擔(dān)產(chǎn)地檢疫、品種改良等工作，并從事經(jīng)營性活動(dòng)。其中，第3種形式在試點(diǎn)進(jìn)行，并有逐漸擴(kuò)大的趨勢。

2.2 存在問題

（1）市場供給的有限性、低效性與執(zhí)法難，決定了市場不可能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)的有效供給主體。理論上講，政府財(cái)政不足，不能有效進(jìn)行公共服務(wù)供給時(shí)，市場供給是應(yīng)該存在的，它能夠從一定程度上彌補(bǔ)政府供給的缺失。但是，由于供給的客體是高成本，低收益，且收益周期較長的公共服務(wù)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)，市場是無法做出有效配置的，甚至?xí)霈F(xiàn)無序的狀況。

（2）縣鄉(xiāng)2級(jí)財(cái)政是中國5級(jí)財(cái)政管理鏈條的末端。一直以來，上級(jí)財(cái)政利用手中的行政權(quán)力下壓支出責(zé)任，緩解高端財(cái)政的困境成為一種合理的邏輯。但過分的向下安排支出任務(wù)反而降低財(cái)政資源的使用效率，縣鄉(xiāng)2級(jí)財(cái)政面對下壓的公共支出責(zé)任無力承擔(dān)時(shí)，就不可避免地要進(jìn)一步向下轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。目前，由于改革一直處于起步階段，相關(guān)的資金由省級(jí)財(cái)政劃撥當(dāng)?shù)卣?，再由區(qū)政府進(jìn)行公共服務(wù)各方面的轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出只是其中的一部分。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠應(yīng)付公共支出，農(nóng)民購買服務(wù)的費(fèi)用并不高?？梢坏┦〖?jí)財(cái)政不再支持該項(xiàng)，在相關(guān)公共財(cái)政欠缺的情況下，上述公共支出最終轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民的情況就有可能發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的持續(xù)發(fā)展不能離開省級(jí)以上財(cái)政的支持，從這個(gè)角度說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)不再單純是一項(xiàng)社會(huì)性的活動(dòng)，而成為了政府的一項(xiàng)重要職能。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)體系的構(gòu)建

3.1 籌資機(jī)制

長期以來，我國城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)籌資過程正好相反：前者自上而下，后者自下而上。這種戰(zhàn)略的弊端源于1978年以來的改革政策得到放大，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)政府轉(zhuǎn)換職能的同時(shí)不僅沒有解決資金來源，反而加重了資金匱乏。尤其1994年實(shí)施的分稅制和2000年開始進(jìn)行的以“三取消、兩調(diào)整、一改革＂為主題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給發(fā)生了巨變。基層政府稅源萎縮的同時(shí)，中央財(cái)政以及地方財(cái)政的上級(jí)財(cái)政對基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小、不透明、缺乏規(guī)范，難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政因鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)改革后的財(cái)政資金缺口，不可避免地出現(xiàn)了公共服務(wù)供給主體的缺位現(xiàn)象，畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)也不例外。首先，中央政府的財(cái)政資金應(yīng)作戰(zhàn)略性調(diào)整——財(cái)政資金應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套傾斜。這樣使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)有了國家層面的財(cái)政資金和制度保障，有利于克服制度障礙。

3.2 管理機(jī)制

實(shí)行“以錢養(yǎng)事，定崗定責(zé)，公開招聘，動(dòng)態(tài)管理”。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來的畜牧獸醫(yī)站所整體改制，實(shí)現(xiàn)人員身份置換，即由單位人轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)人，在改制后的服務(wù)中心實(shí)行競爭機(jī)制，進(jìn)一步將人員分化，一部分成為公益性服務(wù)的主體，獲得政府財(cái)政用于畜牧獸醫(yī)服務(wù)的那部分轉(zhuǎn)移支付資金，另一部分人員則進(jìn)行較為個(gè)人化的經(jīng)營性服務(wù)，每年除上繳中心外，其余的收益歸個(gè)人所有。上級(jí)主管部門即畜牧業(yè)局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心有業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)的權(quán)利，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心進(jìn)行年度評估，決定現(xiàn)有服務(wù)人員去留，以及防、檢疫人員的競崗。

3.3 公共服務(wù)模式

強(qiáng)化公益職能，放開搞活經(jīng)營性職能。加強(qiáng)本地的防疫檢疫力度，根據(jù)農(nóng)民的需求調(diào)整服務(wù)內(nèi)容，對農(nóng)民進(jìn)行防疫知識(shí)的宣傳，進(jìn)行養(yǎng)殖技術(shù)等方面的講座。在為農(nóng)民進(jìn)行治療服務(wù)的同時(shí)，為其講解該疫病的一般性知識(shí)，規(guī)范藥品、飼料等市場，維護(hù)農(nóng)民的利益。

4 結(jié)語

我國畜牧業(yè)的基礎(chǔ)地位相對薄弱，尤其是加入世貿(mào)組織后，作為畜牧業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的主體和國家對畜牧業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分——基層畜牧獸醫(yī)體系，面臨著挑戰(zhàn)和機(jī)遇。畜牧獸醫(yī)服務(wù)體系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的重要組成部分，但是在學(xué)者進(jìn)行分類研究時(shí)一直被忽略，事實(shí)上，由于畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)的特殊性以及固有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的共性，對其進(jìn)行細(xì)致的研究是非常有意義的。