呂 俠

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,湖北武漢 430073）

一、引言

從財(cái)政國(guó)家的角度考察,中國(guó)在改革開放前是一個(gè)比較典型的自產(chǎn)國(guó)家,直至20世紀(jì)80年代末,在經(jīng)歷了兩次“利改稅”重建稅收體制后,逐步形成了一個(gè)現(xiàn)代意義上的稅收體制雛形。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,稅收收入占財(cái)政收入比重不斷增長(zhǎng),中國(guó)由自產(chǎn)國(guó)家向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)變。美國(guó)著名財(cái)政學(xué)專家馬斯格雷夫指出:“稅收是現(xiàn)代民主制度興起的先決條件”。[1]（P363）依據(jù)財(cái)政社會(huì)學(xué)理論分析,由自產(chǎn)國(guó)家向稅收國(guó)家過(guò)渡的中國(guó),政府預(yù)算便成為實(shí)現(xiàn)民主政治的關(guān)鍵,其收入預(yù)算與支出預(yù)算也必須實(shí)現(xiàn)民主的原則。這表明,預(yù)算民主是任何一個(gè)現(xiàn)代稅收國(guó)家都必須遵循的原則,對(duì)于從自產(chǎn)國(guó)家向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)變的中國(guó)來(lái)說(shuō)也是如此。內(nèi)奧米?凱頓說(shuō)過(guò):“預(yù)算就是政治,因?yàn)樗芯康膯?wèn)題是:社會(huì)如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)以決定政府和私人活動(dòng)的相對(duì)主導(dǎo)地位以及誰(shuí)獲利、誰(shuí)損失、誰(shuí)收益、誰(shuí)支付”[2]（P1-50）等利益分配格局。由此,便形成了預(yù)算權(quán)力是一種非常重要的政治權(quán)力,預(yù)算制度成為政治制度的重要組成部分。

歐美稅收國(guó)家預(yù)算從來(lái)就不僅僅是政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃,它是公共財(cái)政運(yùn)作的一種制度框架,是人們對(duì)政府行為的一種監(jiān)督和約束。事實(shí)上,稅收國(guó)家在征稅過(guò)程中強(qiáng)調(diào)“取眾人之財(cái),辦眾人之事”,并以此爭(zhēng)取納稅人的合作,而這種合作可視為國(guó)家對(duì)社會(huì)的一種政治承諾。但是,政治承諾往往不可靠,只有實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主,才能讓納稅人或者社會(huì)有效地約束政府的支出行為。對(duì)此,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南和布倫南在《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出:“如果對(duì)收入的用途沒有約束,收入就變得等同于政府決策者的私人收入?！盵3]（P31）因此,在預(yù)算圖表那一長(zhǎng)串?dāng)?shù)據(jù)的背后,要清楚地告訴人們,政府在未來(lái)一年里將要做些什么事?做這些事要花多少錢（預(yù)算支出）?政府所花的錢又來(lái)源于哪些方面（預(yù)算收入）?由于納稅對(duì)于納稅人來(lái)說(shuō)是一種“負(fù)效用”,因此人們必須采用一切手段來(lái)掌控政府的預(yù)算支出。

中國(guó)由自產(chǎn)國(guó)家向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)變后,政府的支出政策實(shí)際上是花眾人的錢。因此,將這些財(cái)政收入用于辦“眾人之事”理所當(dāng)然。其一、在自產(chǎn)國(guó)家,政府支出主要來(lái)源于國(guó)家所擁有的財(cái)產(chǎn)收益,對(duì)政府而言預(yù)算可以不公開。但對(duì)一個(gè)稅收國(guó)家來(lái)說(shuō),是取“眾人之財(cái)”,政府預(yù)算就必須公開。其二、轉(zhuǎn)向稅收國(guó)家后,我國(guó)在維持基本政治框架的前提下,應(yīng)加大民眾在預(yù)算過(guò)程中的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),真正落實(shí)人民是國(guó)家管理者的憲政性原則。近5年來(lái),在各級(jí)人民代表大會(huì)上,凡涉及政府預(yù)算公開時(shí)都成為會(huì)議的熱點(diǎn)。人民代表之所以強(qiáng)烈要求預(yù)算公開不僅是為了爭(zhēng)取參與權(quán),更重要的是堅(jiān)持和維護(hù)憲政性原則,履行監(jiān)督政府行為的職責(zé)。在中國(guó),如何進(jìn)一步深化政治體制改革,有效地遏制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域腐敗,不斷地改善民生提高社會(huì)福利等問(wèn)題,無(wú)不與政府預(yù)算有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。而預(yù)算公開則能進(jìn)一步推動(dòng)民主政治的發(fā)展,并從根本上強(qiáng)化人們的公民意識(shí)與參政議政的權(quán)利。

二、預(yù)算公開的現(xiàn)狀與問(wèn)題

中國(guó)向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)變后,稅收所占財(cái)政收入比重幾乎都在90%以上,這其中包括了國(guó)有企業(yè)繳納的稅收。僅從1992～2001年,私營(yíng)企業(yè)繳納的稅收年增長(zhǎng)率達(dá)50%以上就可判斷出,這對(duì)中國(guó)財(cái)政收入已經(jīng)是非常重要的稅收來(lái)源[4]（P42）。不僅如此,從2011年5月13日公布的財(cái)政數(shù)據(jù)看,4月份財(cái)政收入1萬(wàn)多億元,其中稅收占了近9成,個(gè)人繳納的所得稅500多億元,這說(shuō)明中國(guó)財(cái)政收入中有很大一部分是來(lái)自于社會(huì)的“眾人之財(cái)”。從中國(guó)預(yù)算公開的歷程看,過(guò)去政府預(yù)算是作為“國(guó)家機(jī)密”來(lái)對(duì)待,政府和部門機(jī)關(guān)對(duì)待民眾的預(yù)算公開要求大都敷衍搪塞。2000年以后,預(yù)算公開之事有所松動(dòng),各級(jí)地方政府以自己不同的方式進(jìn)行著。到目前為止,雖然與完全事實(shí)上的政府預(yù)算公開還有差距,但在某種程度上已取得可喜進(jìn)步。目前政府預(yù)算公開的現(xiàn)狀:

（一）預(yù)算民主懇談式

預(yù)算公開的目的,是為落實(shí)廣大民眾的知情權(quán)、參與權(quán),從而有效地監(jiān)督政府,使政府能正確地履行自己的責(zé)任。2006年,溫嶺市新河鎮(zhèn)首創(chuàng)預(yù)算民主懇談式。其做法如下:

1.制定預(yù)算民主懇談實(shí)施方案,規(guī)定預(yù)算民主懇談和預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督的原則、程序、形式和內(nèi)容,確保懇談?dòng)械姆攀?取得成效。

2.開展培訓(xùn)教育,使人大代表和民眾清楚地知道政府預(yù)算與百姓的利益關(guān)系,參與發(fā)表意見不僅是行使主人的權(quán)利,同時(shí)也是公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

3.預(yù)先廣而告之,一方面積極歡迎廣大民眾踴躍參與,另一方面有針對(duì)性地邀請(qǐng)各村代表參加,使參加懇談會(huì)代表具有廣泛性。

4.改組鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組,在原有3人基礎(chǔ)上又增補(bǔ)了3名新成員。財(cái)經(jīng)小組具體負(fù)責(zé)初期預(yù)算民主墾談會(huì),并在代表大會(huì)期間向大會(huì)報(bào)告初期預(yù)算民主懇談會(huì)的情況。

5.把初期民主懇談與人大審查結(jié)合起來(lái),把人大代表懇談與最后審查通過(guò)結(jié)合起來(lái)。這既廣開了言路,認(rèn)真聽取了不同意見,同時(shí)又充分保障了民眾的參與權(quán),使預(yù)算結(jié)果符合民眾利益和意愿。

通過(guò)預(yù)算民主懇談的方式,新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算最后的結(jié)果是:調(diào)整預(yù)算支出項(xiàng)目13項(xiàng),調(diào)整預(yù)算資金828萬(wàn)元,約占當(dāng)年預(yù)算支出總額的8.9%。其中,調(diào)減7項(xiàng),數(shù)額414萬(wàn)元;調(diào)增6項(xiàng),數(shù)額404萬(wàn)元;新增1項(xiàng),數(shù)額10萬(wàn)元[5]（P112）。

（二）預(yù)算全裸式

要讓民眾知道政府是怎樣花錢的?把錢花在什么地方?這錢該不該花?只有把賬本攤在陽(yáng)光下,才能便于民眾監(jiān)督檢查。預(yù)算既然是花“眾人之財(cái)”,民眾當(dāng)然有權(quán)過(guò)問(wèn)和監(jiān)督。2010年,巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)首創(chuàng)政府財(cái)政預(yù)算全裸式。其做法如下:

1.在全鄉(xiāng)人代會(huì)上,鄉(xiāng)長(zhǎng)首先向代表們報(bào)告2009年財(cái)政決算執(zhí)行情況,通過(guò)審查批準(zhǔn)后,再提交2010年財(cái)政預(yù)算報(bào)告,請(qǐng)代表們審議。

2.預(yù)算細(xì)化空前,用途清楚,使人一目了然。迄今為止,這是國(guó)內(nèi)任何一級(jí)政府所公開的最細(xì)化的基本支出預(yù)算草案。“白廟鄉(xiāng)2010年財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目表”涉及各類部門,按經(jīng)濟(jì)科目包括:住房公積金、生活補(bǔ)貼、辦公費(fèi)、生活補(bǔ)貼等20多項(xiàng)?！皢挝辉诼毴藛T工資情況表”包括:姓名、人員性質(zhì)、職務(wù)級(jí)別、月工資津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等。決算中連最小一筆開支“購(gòu)買信紙”1.5元也要記賬,預(yù)算中連村干部每月增加10元補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也要納入。

（三）預(yù)算公開破冰式

上述兩例預(yù)算公開僅是在中國(guó)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開,影響力還十分有限。而廣州作為副省級(jí)特大城市也在網(wǎng)上公開預(yù)算,影響力就十分震撼。2009年10月16日,廣州市財(cái)政局在官方網(wǎng)站首次公開廣州市2009年政府部門預(yù)算。預(yù)算涉及從市委辦公廳到食品安全檢驗(yàn)所等114個(gè)政府部門,每個(gè)部門預(yù)算十分詳細(xì),包括“預(yù)算收支基本情況”、“項(xiàng)目支出基本情況”、“收支預(yù)算總表”和“支出預(yù)算總表”等。預(yù)算公開不到10天,“廣州財(cái)政網(wǎng)”訪問(wèn)量就高達(dá)14萬(wàn)人次。這也是國(guó)內(nèi)副省級(jí)特大城市第一次將政府開支的“賬本”完全攤在陽(yáng)光下。

（四）影響全局的預(yù)算公開

2010年3月23日,溫家寶總理指出:推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開,是政府接受社會(huì)監(jiān)督的前提。為此,要完善預(yù)算管理制度,做到:政府公共支出、基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算和執(zhí)行情況等都要公開。任何一項(xiàng)行政費(fèi)用都要納入預(yù)算,做到公開透明,讓老百姓清清楚楚地知道政府花了多少錢,辦了什么事,能夠有效地監(jiān)督政府。2010年,第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議批準(zhǔn)了各級(jí)政府的預(yù)算都要公開,包括國(guó)務(wù)院各部門。為此,中央各部委紛紛拉開了預(yù)算公開的大幕。會(huì)后,國(guó)土資源部率先公布2010年部門預(yù)算,其后財(cái)政部、科技部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委也都紛紛在各自的官方網(wǎng)站上公布2010年部門收支預(yù)算總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表。2011年5月4日,溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,會(huì)議要求中央各部委在公布部門預(yù)算后,還要公布2010年度的“三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況。會(huì)議認(rèn)為,雖然各部委公布財(cái)政預(yù)算情況,但是“還不夠細(xì)化,與人民群眾的期望仍存在著一定差距?！?/p>

上述事例,從微觀到宏觀真實(shí)客觀地反映了中國(guó)目前預(yù)算公開的現(xiàn)狀。從預(yù)算公開總的趨勢(shì)來(lái)看,“堅(jiān)冰已經(jīng)打破,航道已經(jīng)開通”。然而,當(dāng)我們仔細(xì)考察那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開的事例時(shí),不難發(fā)現(xiàn)這里面還存在著亟待解決的問(wèn)題:

1.預(yù)算不完整,監(jiān)督有漏洞。預(yù)算公開的一個(gè)重要特征,是它的完整性。而只有把政府的全部收支納入預(yù)算,才能真實(shí)地了解政府的作為,便于進(jìn)行有效的監(jiān)督。目前,各級(jí)政府只是將一部分收支納入了預(yù)算內(nèi),事實(shí)上還存在著一部分預(yù)算外收支沒有納入政府的預(yù)算。所以,政府編制的預(yù)算方案僅僅只是反映了預(yù)算內(nèi)資金,而對(duì)于數(shù)額龐大的預(yù)算外資金則不予反映。如此一來(lái),預(yù)算外收支就成了一個(gè)很大的漏洞,甚至有可能直接導(dǎo)致政府公職人員以權(quán)謀私,濫用公款的行為。所以,如果不把這部分收支也納入政府預(yù)算方案內(nèi),預(yù)算公開就失去了真正的意義,監(jiān)督也就成了一句空話。

2.預(yù)算不真實(shí),缺乏權(quán)威性。預(yù)算公開的另一個(gè)特征,是它的真實(shí)和權(quán)威性。有的地方政府對(duì)預(yù)算編制不重視,往往敷衍了事,應(yīng)付過(guò)關(guān)。有的編制預(yù)算單位按照領(lǐng)導(dǎo)人的意圖,甚至拿出往年預(yù)算表在上面加減,使預(yù)算成為加減“報(bào)表”的游戲。因?yàn)?他們心里十分清楚,如果堅(jiān)決地按照預(yù)算方案去執(zhí)行,那么什么事也辦不成。因?yàn)檫@里面涉及方方面面的利益,涉及權(quán)力的使用,涉及錢該怎么花?由于預(yù)算的不真實(shí)直接損害了它的權(quán)威性,執(zhí)行起來(lái)伸縮性很大,剛性不強(qiáng)。

3.預(yù)算內(nèi)容不精細(xì),造成在執(zhí)行過(guò)程中走樣。政府預(yù)算會(huì)計(jì)科目分為:類、款、項(xiàng)、目、節(jié)五個(gè)層次。之所以如此,就是為了真實(shí)地反映政府活動(dòng)中的具體細(xì)節(jié)。而目前各級(jí)政府許多部門在公布預(yù)算時(shí)尚只反映到“類”,有少部分反映到“款”,而款以下各層次信息基本不予反映。例如,一筆“基本建設(shè)支出”的具體內(nèi)容可以是一座豪華辦公樓,也可以是一段防洪大堤,或者是若干鄉(xiāng)村小學(xué)的教學(xué)樓。但由于具體內(nèi)容不同,其意義也會(huì)不同。但這種不同只會(huì)在“基本建設(shè)支出”這樣一個(gè)籠統(tǒng)詞匯中體現(xiàn)。所以,政府會(huì)計(jì)科目分為五個(gè)層次就是為了要真實(shí)地反映這些細(xì)節(jié)。如果預(yù)算公開只反映到“類”,那么根據(jù)這樣的信息無(wú)法判斷資金的使用是否正確,也無(wú)法了解資金的具體用途。

三、改進(jìn)與完善預(yù)算公開的路徑

政府預(yù)算公開是預(yù)算資金配置的決策、審批、使用過(guò)程的全公開。目前我國(guó)預(yù)算公開的形式主要是預(yù)、決算報(bào)告的公開,也就是說(shuō)只是一些數(shù)據(jù)的公布,并未涉及預(yù)算核心過(guò)程的公開。由此,改進(jìn)與完善預(yù)算公開,對(duì)于強(qiáng)化政府公共受托責(zé)任,降低政府代理成本,減少腐敗發(fā)生,建立一個(gè)高效政府是具有重要意義的?？蓮囊韵滤膫€(gè)方面著手改進(jìn)與完善政府預(yù)算公開:

（一）法制方面

現(xiàn)代民主制度的實(shí)現(xiàn),是靠法律來(lái)維護(hù)。因此,改進(jìn)與完善預(yù)算公開就必須從法律的維度來(lái)思索,將預(yù)算公開納入法律的軌道,從而保障制度的權(quán)威性、合法性。

1.1994年的《預(yù)算法》中對(duì)于預(yù)算公開未進(jìn)行法律規(guī)定,現(xiàn)由全國(guó)人大預(yù)算工委和財(cái)政部共同起草的《預(yù)算法（修改稿）》中新增了一個(gè)關(guān)于預(yù)算公開條款。但該條款對(duì)于預(yù)算公開的法律規(guī)定仍不夠明晰和具體,特別是在強(qiáng)調(diào)預(yù)算原則的重要性時(shí)沒有突出預(yù)算公開的必須性。

2.建議在法律條款中明確規(guī)定政府公開預(yù)算的義務(wù)。政府應(yīng)該主動(dòng)向民眾公開預(yù)算的全過(guò)程,并可采取政府公報(bào)、官方網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)等各種形式。政府對(duì)民眾的預(yù)算查詢申請(qǐng),要積極回復(fù),屬于保密性質(zhì)的要作出解釋。

3.建議在法律條款中對(duì)預(yù)算公開的時(shí)間、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、方式等具體環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定,對(duì)預(yù)算違法的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任主體、責(zé)任形式及追究法律責(zé)任的程度都要有清晰認(rèn)定。

4.鑒于《保密法》是1989年施行的,至今已運(yùn)行20多年,需要對(duì)此進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻?。在修訂中要合理界定?guó)家秘密的范圍,凡對(duì)國(guó)家秘密的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定。預(yù)算信息只要不涉及國(guó)家安全的,就不應(yīng)當(dāng)再被列為國(guó)家秘密。

（二）制度方面

我國(guó)預(yù)算改革總的目標(biāo)在于建立起民主化、法治化的預(yù)算制度,切實(shí)保障公民的權(quán)利,加強(qiáng)對(duì)政治權(quán)力的制衡,并規(guī)范政府行政行為,使公共政策體現(xiàn)公平與正義,符合人民主權(quán)的要求。

1.人大監(jiān)督制度。為了讓政府預(yù)算改革符合政治文明建設(shè)的要求,必須加強(qiáng)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力,即人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

首先,普及人大代表預(yù)算知識(shí),增加預(yù)算審議專家咨詢機(jī)構(gòu)。由于,人大代表預(yù)算管理知識(shí)參差不齊,這就勢(shì)必削弱預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的發(fā)揮。因此,既要對(duì)人大代表普及預(yù)算管理與預(yù)算審查監(jiān)督知識(shí),也要聘請(qǐng)專家對(duì)代表的預(yù)算疑問(wèn)給予系統(tǒng)闡釋。

其次,對(duì)人大預(yù)算審查和監(jiān)督條例要進(jìn)行全面、詳細(xì)的規(guī)定,如人大代表預(yù)算修正權(quán)、舉行重大預(yù)算問(wèn)題的聽證會(huì)、對(duì)違法行為的檢舉和控告、初審方式及其意見反饋方式等。因此,這就需要進(jìn)一步完善目前制定的預(yù)算審查監(jiān)督條例。

最后,健全人大預(yù)算審批程序。預(yù)算審批程序完備與否,直接影響預(yù)算審批質(zhì)量。目前人大預(yù)算審批程序是不完備的,如在審查程序中缺乏辯論程序。因此,在預(yù)算審議中建立辯論制度很有必要,這不僅有利于預(yù)算的科學(xué)性、決策的民主性,而且能使正確意見得到充分的表達(dá)。再如以往對(duì)預(yù)算報(bào)告采取的是整體表決模式,這就導(dǎo)致了預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。在進(jìn)行部門預(yù)算改革后,可以嘗試采取按部門表決和重大項(xiàng)目逐項(xiàng)表決模式。這就會(huì)使預(yù)算審查更具實(shí)質(zhì)性,更具約束力,也可以避免因某項(xiàng)預(yù)算的分歧而影響整個(gè)預(yù)算的審批。

2.公民參與制度。政府應(yīng)開放預(yù)算全過(guò)程,尤其是涉及民生項(xiàng)目的預(yù)算方案可以邀請(qǐng)民眾參與討論。讓民眾真正參與到預(yù)算全過(guò)程,觸及到預(yù)算的核心內(nèi)容。這既避免了政府亂花錢的動(dòng)機(jī),也減少了腐敗的機(jī)遇,從而提高資金的使用效益。

3.政府審計(jì)制度。在西方國(guó)家,政府財(cái)務(wù)報(bào)告必須經(jīng)過(guò)審計(jì)后才能對(duì)外公布。我國(guó)財(cái)政部門編制預(yù)算執(zhí)行情況后,并未經(jīng)審計(jì)部門審計(jì)鑒證。而政府審計(jì)結(jié)果也未形成統(tǒng)一、強(qiáng)制力的制度。政府審計(jì)部門的審計(jì)報(bào)告需要經(jīng)政府領(lǐng)導(dǎo)審定后才能以選擇性方式公開,這就有損預(yù)算公開的透明度。審計(jì)部門應(yīng)該完全獨(dú)立,不受任何一方影響,嚴(yán)格按照法律程序公開審計(jì)結(jié)果。唯有如此,才能確保預(yù)算公開內(nèi)容的真實(shí)性。

（三）預(yù)算編制方面

預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算管理制度的入口,對(duì)預(yù)算管理運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。因此,把握住預(yù)算的入口,預(yù)算才能真實(shí)可信。

1.延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間,將預(yù)算編制由歷年制改為跨年制。預(yù)算編制時(shí)間可以提前到上一年,最少要保證6個(gè)月以上的預(yù)算編制時(shí)間,這有益于保證預(yù)算編制的質(zhì)量。

2.確保預(yù)算編制的完整性,逐步縮小預(yù)算外資金的范圍。在編制預(yù)算過(guò)程中要涵蓋政府所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),并要具體到每個(gè)項(xiàng)目的每項(xiàng)支出上,民眾從政府預(yù)算公開中就能獲得公共資金籌集和使用的有效信息,這樣才能判斷和監(jiān)督政府公共收入來(lái)源是否合理,使用是否有效率。

3.規(guī)范預(yù)算編制程序和方式方法。建立由人大、政府、民眾三方共同參與的預(yù)算編制程序,避免權(quán)力集中于一方而影響預(yù)算草案質(zhì)量。方式上,改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法,采用零基預(yù)算或績(jī)效預(yù)算的方法。

（四）文化理念方面

中國(guó)傳統(tǒng)觀念和文化因素已成為預(yù)算公開發(fā)展的瓶頸。因此,轉(zhuǎn)變不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度的觀念和文化,重新建構(gòu)新型理念是政府改進(jìn)與完善預(yù)算公開的當(dāng)務(wù)之急。

1.塑造責(zé)任性文化。從政府的角度來(lái)講說(shuō),預(yù)算公開是政府應(yīng)履行的職責(zé)和義務(wù),也是現(xiàn)代責(zé)任型政府的本質(zhì)表現(xiàn)。為此,一是要增強(qiáng)責(zé)任觀念。不再將預(yù)算公開作為一種權(quán)力而非義務(wù),并認(rèn)為是對(duì)公眾的一種恩賜。二是政府工作人員要加強(qiáng)法治觀念,各級(jí)政府要樹立公共行政精神,增強(qiáng)自律意識(shí),以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度促進(jìn)預(yù)算公開,確保公開內(nèi)容的真實(shí)性、有效性和全面性。

2.建構(gòu)透明性文化。預(yù)算公開是基本原則,除了少數(shù)涉及國(guó)家機(jī)密外,其它信息必須公開。因?yàn)楣_有利于民主信任的發(fā)展,而暗箱操作必然導(dǎo)致政府公信力下降。因此,政府應(yīng)改變以往保密思維,加快建構(gòu)透明性文化,促使廣大民眾參與其中,更好地發(fā)揮監(jiān)督政府的權(quán)利。

3.加強(qiáng)服務(wù)性文化建設(shè)。政府官員應(yīng)改變傳統(tǒng)的官本位觀念,切實(shí)將為人民服務(wù)付諸行動(dòng),而不是僅當(dāng)做口號(hào)。由于政府與民眾是委托代理關(guān)系,因而很容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱。政府官員就應(yīng)該避免信息的不對(duì)稱,主動(dòng)向公眾提供及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的多元化信息,更好地服務(wù)于民眾。

4.增強(qiáng)民眾的權(quán)利意識(shí)。廣大民眾要提高自身的政治文化素質(zhì),要認(rèn)識(shí)到預(yù)算公開不是政府的恩賜和賦予,而是自己依法享有的基本權(quán)利。為此,廣大民眾要以主人翁的姿態(tài)要求政府提供全部預(yù)算信息,以利于更好、更有效地行使監(jiān)督政府的權(quán)利。

5.增強(qiáng)民眾參政議政的意識(shí)。民眾應(yīng)改變對(duì)政府行為所采取的漠視、懷疑和不信任態(tài)度,要積極主動(dòng)地參政議政,并通過(guò)參政議政的互動(dòng)渠道更多地了解政府,監(jiān)督政府,使政府的所為符合廣大人民的利益。

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