司睿，韓旭峰

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，甘肅蘭州730070）

社會(huì)保障是一種社會(huì)安全制度，每個(gè)公民都應(yīng)該平等的獲得保障權(quán)。近年來(lái)，國(guó)家非常重視社會(huì)保障事業(yè)，黨的十七大提出了 “到2020年覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立、人人享有基本生活保障”的戰(zhàn)略目標(biāo)。農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)是社會(huì)保障制度建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)。甘肅民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，同時(shí)經(jīng)濟(jì)落后使社會(huì)保障的對(duì)象不斷增加、保障覆蓋面擴(kuò)大，民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度也是社會(huì)保障體系的重要組成部分，搞好甘肅民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，既是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化、及時(shí)有效地保障民族地區(qū)廣大農(nóng)民群眾基本生活的迫切需要，也是促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的客觀(guān)要求。

一、甘肅民族地區(qū)發(fā)展社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

甘肅民族地區(qū)地處青藏、蒙古、黃土三大高原的交匯地帶，自然環(huán)境惡劣，屬于生態(tài)脆弱地區(qū)。主要包括甘肅省境南部甘南高原、中部隴西黃土高原、隴山地區(qū)以及祁連山地和河西走廊西端北山地區(qū)，其地形特點(diǎn)是：高原、山地、溝壑居多，沙漠、戈壁、草原相間。甘肅民族地區(qū)共21個(gè)縣 （市），包括甘南、臨夏自治州的16縣（市）和張家川、天祝、肅南、肅北、阿克塞5個(gè)自治縣。其面積有19.446527萬(wàn)平方公里，占全省總面積的43.2%；共有少數(shù)民族44個(gè)，其中，東鄉(xiāng)族、保安族和裕固族是甘肅省特有的3個(gè)民族。［1］從1990年到2008年的19年間，甘肅民族地區(qū)人口凈增62.18萬(wàn)人，平均每年凈增近3.45萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)5.5%。到2008年底甘肅民族地區(qū)人口已達(dá)334.81萬(wàn)人，是1990年的1.23倍。其中農(nóng)業(yè)人口279.09萬(wàn)人，占83.36%。［1］

人口的迅速膨脹，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后、生態(tài)脆弱的民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，必然造成人口的嚴(yán)重超載和生態(tài)的惡性循環(huán)。甘肅民族地區(qū)受傳統(tǒng)生育文化、宗教文化的影響較深，多子多育觀(guān)念根深蒂固，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)育程度差，人口素質(zhì)普遍低下。甘肅省人口抽樣數(shù)據(jù)顯示，2009年全省有成人文盲413.4萬(wàn)人，其中青壯年文盲164.6萬(wàn)人，文盲率分別是20.8%和11.4%，是全國(guó)文盲率最高的省份之一。目前甘肅省尚未完成 “兩基”（基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲）任務(wù)的主要是一些少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，甘肅目前還有4個(gè)少數(shù)民族縣沒(méi)有完成 “兩基”任務(wù)。東鄉(xiāng)族和保安族文盲率居全省之首。［1］人口數(shù)量越來(lái)越多，而人口素質(zhì)偏低，對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步將產(chǎn)生深刻影響，勢(shì)必成為民族地區(qū)未來(lái)發(fā)展所面臨的又一沉重負(fù)擔(dān)。

甘肅少數(shù)民族地區(qū)具有豐富的自然資源，人均資源擁有率較高。然而，由于歷史和自然地理等因素的制約與影響，民族地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)發(fā)展落后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)起步晚，資源有效利用程度低，資源優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，民族地區(qū)長(zhǎng)期實(shí)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)傾斜政策，國(guó)家移植的現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的強(qiáng)烈反差，豐富的自然資源、較低的加工能力，使民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度處于極低水平，加之地理單元的阻隔，以及單一民族的孤島式聚居，形成民族地區(qū)尤為鮮明的二元結(jié)構(gòu)特征。［2］

二、制約民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系發(fā)展的因素分析

（一）社會(huì)保障資金嚴(yán)重不足

社會(huì)保障制度的建立需要資金支持。資金籌集困難是甘肅民族地區(qū)農(nóng)村建立社會(huì)保障制度的難點(diǎn)，究其原因，主要有：

1.政府財(cái)政困難，缺乏強(qiáng)有力的資金支持。民族地區(qū)政府財(cái)政入不敷出，年年虧空，財(cái)政赤字逐年增加，毫無(wú)余力再給社會(huì)保障制度提供資金支持。

表1 甘肅省民族地區(qū)財(cái)政收支情況／萬(wàn)元［1］Table 1 Public Finance of Ethic Minority Habitation of Gansu Province（10000yuan）

2.集體經(jīng)濟(jì)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。民族地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，基本沒(méi)有或很少有集體經(jīng)濟(jì)來(lái)支撐社會(huì)保障體系的構(gòu)建。民族地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)比重大，多屬于粗放經(jīng)營(yíng)，增加值有限。第二產(chǎn)業(yè)基本沒(méi)有或者主要是以資源主導(dǎo)型采掘、加工業(yè)為主，優(yōu)勢(shì)資源依賴(lài)現(xiàn)象嚴(yán)重。第三產(chǎn)業(yè)在民族地區(qū)規(guī)模有限，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用難以發(fā)揮，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)保障產(chǎn)生重要的影響。

3.民族地區(qū)農(nóng)民收入水平低，相當(dāng)部分的農(nóng)民目前尚無(wú)能力投保參保。民族地區(qū)承受著巨大的貧困人口壓力。我國(guó)貧困人口的70%都集中在民族地區(qū)。截止2008年，民族地區(qū)GDP只占全國(guó)的9.3%，在國(guó)家確定的592個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣中，民族自治地方 （不含西藏）就有267個(gè)，在全國(guó)4007萬(wàn)農(nóng)村貧困人口中，絕大多數(shù)是少數(shù)民族人口。2006年至2009年，民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口占同期全國(guó)農(nóng)村貧困人口的比重分別為44.5%、52.2%、52.5%和54.3%，［3］民族自治地方貧困人口占全國(guó)貧困人口的比例呈逐年增加的趨勢(shì)。當(dāng)前，甘肅民族地區(qū)農(nóng)村的貧困不僅表現(xiàn)在絕對(duì)貧困人口的生活狀況難以有效改善，還表現(xiàn)在略高于絕對(duì)貧困人口的低收入人口生活狀況的不穩(wěn)定，低收入人口很容易因?yàn)?zāi)害或疾病等意外原因重新造成生活的窘困。

4.農(nóng)民整體素質(zhì)低，農(nóng)民從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外出務(wù)工得到收入的難度增加。多種因素的影響使得農(nóng)民收入一直處于低速增長(zhǎng)階段。2008年甘肅農(nóng)村居民人均純收入為2723.80元，全國(guó)為5153元，比全國(guó)平均水平低47%。甘肅民族地區(qū)農(nóng)村居民家庭收入的大部分用于食品消費(fèi)，從恩格爾系數(shù)可以看出大部分家庭屬于貧困家庭，無(wú)力參與社會(huì)保障項(xiàng)目。

表2 分地區(qū)農(nóng)村居民家庭人均收支情況［1］（2008年，單位：元）Table 2 Per Capita Annual Income and Expenditures of Rural a Households by Prefecture（2008，yuan）

（二）社會(huì)保障宣傳工作滯后

目前，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、收入水平低的甘肅民族地區(qū)農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障缺乏了解，社會(huì)保障意識(shí)淡薄，參與不積極，家庭保障根深蒂固?！梆B(yǎng)兒防老”是農(nóng)民最傳統(tǒng)的養(yǎng)老思想，對(duì)現(xiàn)代的社會(huì)保障形式則不容易接受。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)保障宣傳教育工作重視不夠，有些農(nóng)民由于認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)社會(huì)保障制度有猜疑、不信任，甚而有些偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民根本不知社會(huì)保障是何物。

（三）管理分散，缺乏制度化

甘肅民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障還處于探索階段，對(duì)于制度的規(guī)范進(jìn)行了階段性、局部性短期嘗試。由于體制原因，農(nóng)村社會(huì)保障管理部門(mén)存在著條塊分割、多頭管理、各自為政的狀況，難以形成合力而產(chǎn)生事半功倍的效果。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政策制定及組織實(shí)施都是由省衛(wèi)生廳綜合管理的。農(nóng)村最低生活保障則由民政廳管理。由于規(guī)章制度不健全，致使農(nóng)村社會(huì)保障基金管理混亂、存在違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象。社會(huì)保障尚未形成法律體系，使農(nóng)村社會(huì)保障工作無(wú)法可依，無(wú)章可循，加之基層社會(huì)管理的 “人治化”以及農(nóng)村地區(qū) “熟人社會(huì)”的社會(huì)關(guān)系模式，使農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障的透明度差，農(nóng)民缺乏對(duì)制度的信賴(lài)和直接的受益感。［4］

（四）社會(huì)保障結(jié)構(gòu)性?xún)A向突出

一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障主要包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫四項(xiàng)基本內(nèi)容。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)保障也存在二元結(jié)構(gòu)，就農(nóng)村而言，社會(huì)保障體系還沒(méi)有全面覆蓋，結(jié)構(gòu)性?xún)A向突出。涉及內(nèi)容較為單一，主要側(cè)重于社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫，其它社會(huì)保障形式發(fā)展極為緩慢，廣大農(nóng)村還沒(méi)有普及正式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，更沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)。大量民族地區(qū)農(nóng)民還未納入社會(huì)保障范圍，農(nóng)民主要依靠家庭和土地保障。這種低層次社會(huì)保障功能非常有限，難以從根本上解決農(nóng)民生產(chǎn)生活問(wèn)題。

三、甘肅民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建

（一）構(gòu)建的目標(biāo)

甘肅民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障包括三個(gè)層次的目標(biāo)：一是緩解貧困，二是安全保障，三是社會(huì)公平。甘肅民族地區(qū)農(nóng)村，生產(chǎn)方式落后，基本上處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，還有很多家庭尚未脫貧，因此，甘肅民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障的首要任務(wù)是緩解貧困。在短期內(nèi)力爭(zhēng)通過(guò)貧困救助的方式消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)生產(chǎn)自救、科技扶貧等積極的救助方式，把救濟(jì)和扶貧有機(jī)結(jié)合起來(lái)，最終使農(nóng)民從根本上擺脫貧困。其次，要在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、農(nóng)村低保制度，使農(nóng)民生活基本有保障，并逐步增加失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等其他保障，構(gòu)筑起保障農(nóng)民生活的 “安全網(wǎng)”。最后建立起農(nóng)民保障需要的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會(huì)保障制度，發(fā)展更高層次的社會(huì)福利，讓廣大農(nóng)民享受到社會(huì)發(fā)展成果，發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)保障 “減壓閥”的作用。

（二）制度體系設(shè)計(jì)

1.逐步建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

近年來(lái)，甘肅省先后出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，建立了農(nóng)村合作醫(yī)療保障、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保戶(hù)養(yǎng)老等農(nóng)村社會(huì)保障制度，并試點(diǎn)推行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)正在逐步建立，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平正在逐步提高。民族地區(qū)農(nóng)村也不例外。

按照國(guó)家開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體要求，甘肅省部分地區(qū)正在進(jìn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。肅南裕固族自治縣出臺(tái) 《農(nóng)牧民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》。凡年滿(mǎn)18周歲以上的農(nóng) （牧）民均可參保，按農(nóng)民純收入的10%繳費(fèi)，每人每月繳納500元，其中個(gè)人繳納350元，縣財(cái)政補(bǔ)助150元，全縣參保率78.68%。酒泉市阿克塞縣在制度建設(shè)、資金支持、工作方式等方面都作了積極的探索，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，制定了 《農(nóng)牧民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》，把農(nóng)牧民和城鎮(zhèn)居民納入統(tǒng)一的保險(xiǎn)范圍。以農(nóng) （牧）民人均純收入的20%為繳費(fèi)比率，其中個(gè)人繳納12%，財(cái)政補(bǔ)助8%。［5］

長(zhǎng)期以來(lái)，家庭養(yǎng)老作為我國(guó)傳統(tǒng)的代際互助，有著深厚的文化積淀，少數(shù)民族文化習(xí)俗中，家庭養(yǎng)老也是家庭的一項(xiàng)重要社會(huì)功能。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)甘肅民族地區(qū)農(nóng)村的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式?jīng)_擊影響有限。所以現(xiàn)階段首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老，通過(guò)家庭成員在經(jīng)濟(jì)、生活上對(duì)老年人的幫助來(lái)實(shí)現(xiàn)老年人群最基本的生活保障。以家庭養(yǎng)老為基本的養(yǎng)老方式符合過(guò)渡時(shí)期的需要，同時(shí)可進(jìn)一步緩解社會(huì)養(yǎng)老面臨的巨大壓力。

其次，少數(shù)民族農(nóng)村地域遼闊，各地區(qū)貧富情況各異，養(yǎng)老保險(xiǎn)要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，因地制宜，逐步推進(jìn)。另外，對(duì)參保農(nóng)民可以采取靈活的繳費(fèi)辦法，農(nóng)民可根據(jù)實(shí)際選擇適合自己的形式。同時(shí)，要完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策法規(guī)并做好配套工作，積極宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民的參保意識(shí)。

最后，必須要開(kāi)辟民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障的籌資渠道，一是政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持，增加補(bǔ)貼資金。二是開(kāi)征社會(huì)保障稅，盡快建立起以稅收收入為主要來(lái)源的社會(huì)保障籌資機(jī)制，增強(qiáng)籌資剛性，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金有穩(wěn)定可靠的來(lái)源。三是擴(kuò)大養(yǎng)老社會(huì)保障的覆蓋面，平衡城鄉(xiāng)差距。

2.完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度

2003年，甘肅省啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作，到2007年新型農(nóng)村合作醫(yī)療已經(jīng)覆蓋全省農(nóng)村居民。經(jīng)過(guò)七年的運(yùn)行，新農(nóng)合已經(jīng)具有了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。甘南藏族自治州卓尼縣轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)98個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)人口88 011人，占總?cè)丝诘?7%。2007年，通過(guò)全方位細(xì)致耐心的宣傳發(fā)動(dòng)，參合農(nóng)民達(dá)72 331人，參合率達(dá)到82.18%，為34 952名參合農(nóng)牧民報(bào)銷(xiāo)醫(yī)藥費(fèi)131.56萬(wàn)元。［5］

因病致貧、因病返貧是民族地區(qū)農(nóng)村陷入困境的重要原因。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，是目前減輕農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)的一種有效模式。建立農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度可以有效保障農(nóng)民的基本醫(yī)療水平，必須逐步完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，解決農(nóng)民看病難、看病貴的問(wèn)題。同時(shí)開(kāi)展農(nóng)村醫(yī)療救助制度這項(xiàng)配套政策，對(duì)沒(méi)有參加合作醫(yī)療和無(wú)力繳納合作醫(yī)療資金及參合后自付部分有困難的特困群眾給予救助。合作醫(yī)療資金的籌集要按照以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策予以支持的辦法進(jìn)行。

3.建立農(nóng)村最低生活保障制度

2009年，甘肅省農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達(dá)到260.9萬(wàn)人，占全省農(nóng)業(yè)人口的13.1%。標(biāo)準(zhǔn)為年人均不低于728元，2008年甘南州農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達(dá)到179 873人，臨夏州農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達(dá)到335 000人。［1］2006年9月1日，甘肅省頒布實(shí)施了 《甘肅省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》，在全國(guó)率先出臺(tái)了省級(jí)農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法。全省農(nóng)村五保供養(yǎng)渠道由 “村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?cái)政負(fù)擔(dān)。作為農(nóng)牧區(qū)生活最困難群體之一的五保戶(hù)在甘肅基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，而且標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，2010年達(dá)到年人均1 600元。甘肅省還加大資金扶持力度，加快了民族地區(qū)農(nóng)村敬老院建設(shè)步伐，新建、改擴(kuò)建多所敬老院。

民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度是為保障收入難以維持基本生活的少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)保障制度，是國(guó)家整個(gè)社會(huì)救濟(jì)制度的重要組成部分。目前，全省大多數(shù)未脫貧人口集中在民族地區(qū)，建立這一制度，對(duì)民族地區(qū)最具現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)施此項(xiàng)制度，首先要深入調(diào)查研究，科學(xué)確定符合農(nóng)村實(shí)際的保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。較為科學(xué)可行的最低生活保障線(xiàn)應(yīng)為基本生活費(fèi)支出占農(nóng)民人均收入的28%左右。其次是合理籌集保障資金，保障資金的來(lái)源應(yīng)以政府投入為主，各級(jí)政府還應(yīng)把農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。保障的方式可以靈活多樣，可以發(fā)放救濟(jì)金、補(bǔ)助實(shí)物、或者給與政策上的優(yōu)惠或扶持等。此外，還要正確界定保障對(duì)象，界定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，要以通過(guò)積極勞動(dòng)努力仍達(dá)不到最低生活保障線(xiàn)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4.確立自然災(zāi)害分級(jí)救濟(jì)制度

2008年甘南州農(nóng)村自然災(zāi)害救助達(dá)39 979.5萬(wàn)元，臨夏州農(nóng)村自然災(zāi)害救助達(dá)到4 343.5萬(wàn)元。［1］自然災(zāi)害對(duì)于本來(lái)十分貧困的廣大民族地區(qū)農(nóng)村無(wú)疑是雪上加霜。因此各級(jí)政府應(yīng)把自然災(zāi)害救濟(jì)作為社會(huì)保障的一個(gè)重要方面。黨和政府歷來(lái)重視救災(zāi)工作，特別是大災(zāi)害的救濟(jì)工作取得了舉世矚目的成就，確保大災(zāi)之后不出現(xiàn)饑荒和流離失所的現(xiàn)象。但是較小的災(zāi)害或小范圍的災(zāi)害往往因?yàn)槲茨芤鹬匾暥貌坏綉?yīng)有的救濟(jì)。因此，應(yīng)在民族地區(qū)農(nóng)村確立自然災(zāi)害分級(jí)救濟(jì)制度，使遭受自然災(zāi)害的群眾及時(shí)得到各級(jí)政府的救濟(jì)，從而戰(zhàn)勝自然災(zāi)害。自然災(zāi)害分級(jí)救濟(jì)制度主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是統(tǒng)一劃定自然災(zāi)害的救濟(jì)線(xiàn)，確定遭受自然災(zāi)害的程度。各級(jí)政府可根據(jù)實(shí)際情況來(lái)確定救濟(jì)力度。另一方面是明確自然災(zāi)害的救濟(jì)責(zé)任，自然災(zāi)害一旦發(fā)生，從村委會(huì)到鄉(xiāng)、縣、省直至中央就應(yīng)根據(jù)本級(jí)政府的責(zé)任對(duì)災(zāi)民予以救濟(jì)。

5.建立農(nóng)牧業(yè)自然災(zāi)害社會(huì)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以防范化解自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指專(zhuān)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，對(duì)遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)按農(nóng)業(yè)種類(lèi)不同分為種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)；按危險(xiǎn)性質(zhì)分為自然災(zāi)害損失保險(xiǎn)、病蟲(chóng)害損失保險(xiǎn)、疾病死亡保險(xiǎn)、意外事故損失保險(xiǎn)；按賠付辦法可分為種植業(yè)損失險(xiǎn)和收獲險(xiǎn)。甘肅民族地區(qū)農(nóng)村自然災(zāi)害頻繁，建立農(nóng)牧業(yè)自然災(zāi)害社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的一個(gè)重要方面。應(yīng)盡快建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的、以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主體、以災(zāi)害援助為輔助的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助制度。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障水平，保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的正常進(jìn)行。

6.鼓勵(lì)民族地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)互助保障

社會(huì)互助作為農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)的一種互濟(jì)互助的保障形式，在經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)保障體系不健全的民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)揮著不可或缺的作用。為了及時(shí)解決生產(chǎn)和生活中的困難，農(nóng)民通過(guò)聯(lián)系困難戶(hù)、一助一、社會(huì)捐贈(zèng)、農(nóng)民慈善等形式來(lái)求得一定的物質(zhì)保障，對(duì)一些臨時(shí)性、突發(fā)性小型災(zāi)害和困難及時(shí)地提供一些幫助，可以彌補(bǔ)國(guó)家、集體保障的不足。在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，甘肅各少數(shù)民族都形成了獨(dú)具特色的傳統(tǒng)文化，民族文化中互濟(jì)互助的優(yōu)良傳統(tǒng)在社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展中起著重要的作用。發(fā)揚(yáng)這種互濟(jì)互助精神，對(duì)加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定也有積極影響。［6］

7.適當(dāng)發(fā)展非物質(zhì)形式的社會(huì)保障

社會(huì)保障制度是為保障勞動(dòng)者權(quán)益而建立的，它的主要功能是要解決勞動(dòng)者的后顧之憂(yōu)，不能把它簡(jiǎn)單的看做一種物質(zhì)扶貧手段，在民族地區(qū)農(nóng)村必須輔助以其他非物質(zhì)保障形式，如就業(yè)技能培訓(xùn)、法律知識(shí)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等手段，只有加強(qiáng)勞動(dòng)者自身自我保障能力，才能形成社會(huì)保障制度可持續(xù)的長(zhǎng)效性作用。

［1］甘肅年鑒編委會(huì).甘肅年鑒［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社.2009（8）：34，73，124，144，18，162，278.

［2］張小艷.建構(gòu)西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系 ［J］.赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（4）：76.

［3］李寅.民族自治地方貧困人口占全國(guó)比重逐年增加［EO／BL］.（2010-09-20）［2010-10-05］.http：／／www.cnr.cn／xjfw／mzzj／201009／t20100920＿507078448.html.

［4］馬子量.制約民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系發(fā)展的因素分析——以甘肅省臨夏縣為個(gè)案 ［J］.寧夏社會(huì)科學(xué)，2009（3）：73.

［5］高勇.甘肅省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)調(diào)研農(nóng)村社保紀(jì)實(shí)［EO／BL］.（2009-11-02）［2010-10-05］.http：／／www.gsrdw.gov.cn／showart.asp？art＿id＝3645，2009-11-2.

［6］岳天明，毛桂蕓.城市化進(jìn)程中我國(guó)民族地區(qū)社會(huì)保障現(xiàn)狀及其改善 ［J］.社會(huì)保障研究，2009（4）：46.