丁生東

青海省大部分地區(qū)人口稀少，居住分散，為適應這一特點，上世紀60、70年代開始創(chuàng)辦寄宿制學校。寄宿制學校自創(chuàng)辦以來，在調整農村牧區(qū)學校布局、優(yōu)化教育資源配置，促進教育公平公正，加快農村牧區(qū)中小學教育的發(fā)展作出了突出貢獻，總體態(tài)勢是良好的，方向是正確的。但隨著形勢的變化，寄宿制學校也存在著一些不容忽視的困難和問題。為了全面了解掌握目前青海省寄宿制學校發(fā)展的實際情況，2011年5月份，筆者參加了由青海省教育廳、發(fā)改委和財政廳組成的聯(lián)合調研組，對海北州海晏縣、剛察縣，海西州天峻縣，海南州共和縣、興海縣、同德縣、貴南縣、貴德縣，海東地區(qū)的化隆縣、循化縣，黃南州的同仁縣、澤庫縣等12個縣、44所不同層次、不同規(guī)模、不同形式的寄宿制學校進行了一次專題調研。在調研中我們采取實地察看，召開由寄宿制學校校長、教師、學生家長、社會各界人士、有關部門人員參加的座談會，查閱寄宿制學校檔案資料等形式詳細深入地了解各寄宿制學校的現(xiàn)狀、存在的問題等有關情況。本文將在這次調研的基礎上，從政策層面分析目前青海省寄宿制學校發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問題及建議。

一、發(fā)展概況

到2010年底，全省有寄宿制小學428所，在校寄宿生151193人，占全省小學在校生總數(shù)的29，13％，寄宿生生均宿舍面積1，6平方米；寄宿制中學281所，其中初中在校寄宿生100509人，占全省初中在校生總數(shù)的45，8％，高中在校寄宿生53701人，占全省高中在校生總數(shù)的49，85％，普通中學寄宿生生均宿舍面積3，5平方米。

從調研情況看，近年來各級政府高度重視寄宿制學校建設和管理工作，各地區(qū)結合教育項目實施，普遍加大對寄宿制學校基本建設投入力度，學校辦學水平、管理水平和教學質量不斷提高。特別是2000年以來，通過實施國家貧困地區(qū)義務教育工程、中小學危房改造工程、寄宿制學校建設工程、初中校舍改造工程、校舍安全工程和中小學布局調整，農村牧區(qū)中小學校面貌已經發(fā)生和正在發(fā)生深刻變化。據(jù)統(tǒng)計，2001-2009年全省教育基本建設總投資達到36，95億元，其中中央專項投資24億元，建設項目學校2007所，建設面積307，19萬平方米，極大地改善了全省各級各類學校特別是農村牧區(qū)中小學的辦學條件。從2010年開始，全省進行大范圍學校布局調整和校舍建設，投資規(guī)模和建設力度之大前所未有，寄宿制學校辦學條件將會進一步改善，為全省教育事業(yè)的發(fā)展與改革奠定了扎實的物質基礎。

一是加大布局調整力度，改善辦學條件。2010年，省委、省政府決定投資76億元，用3年時間實施中小學布局調整和校舍安全工程。充分表明了省委、省政府加快教育改革與發(fā)展、振興青海教育的堅強決心。與此同時，各地都制定了中小學布局調整和校舍安全工程實施方案，把辦好標準化寄宿制學校作為教育工作的重中之重，緊緊圍繞辦學條件標準化、學校管理規(guī)范化、教師隊伍最優(yōu)化、教學發(fā)展均衡化的目標，整體規(guī)劃，分步實施，通過各級政府多渠道加大投資力度，各有關部門齊心協(xié)力支持學校建設，有效推進了中小學布局調整和校舍安全工程，促進了寄宿制學校建設。“十一五”期間，全省中小學布局調整工作力度不斷加大。201 0年全省中小學總數(shù)已由2005年的3409所調整為2226所，減少1183所(高中25所，初中52所，小學1106所)。其中2010年比2009年減少270所(高中7所，初中8所，小學255所)，校均規(guī)模進一步擴大，辦學效益進一步提高，農村牧區(qū)學校布點分散、規(guī)模小、效益低的狀況得到明顯改善。海南州5個縣基本完成中小學布局結構調整工作，各學校教學生活設施進一步完善，辦學條件得到有效改善，基本滿足了各寄宿制學校教學和學生生活需求，教學儀器、設備、圖書基本達到標準。海晏縣、剛察縣今年基本完成布局調整工作任務，天峻縣2012年基本完成布局調整工作任務。各地布局調整工作完成后，將有效緩解校舍緊缺、宿舍狹小、危房面積多等問題i有效縮小縣城學校與基層學校、優(yōu)質學校與薄弱學校之間的辦學差距，促進教育的均衡發(fā)展；有效盤活存量資源、激活增量資源，最大限度發(fā)揮教育資源的集中優(yōu)勢，進一步提高各級各類學校的辦學質量和效益。

二是各部門協(xié)調配合，有效解決學校困難。各地政府及教育、財政、發(fā)展改革、建設、衛(wèi)生等有關部門，積極協(xié)調配合解決寄宿制學校存在的問題。如海南州共配備寄宿制學校后勤服務團隊人員1445名，后勤管理人員嚴格按照比例配備，并將從“4050”、零就業(yè)家庭、特困家庭、殘疾人家庭、大中專畢業(yè)進社區(qū)見習人員中招聘。果洛州和海南州的興海、貴南等縣積極探索寄宿制學校衛(wèi)生保健工作新體系建設，與縣衛(wèi)生部門統(tǒng)籌協(xié)調，由縣衛(wèi)生局統(tǒng)一招聘配備校醫(yī)，安排專職醫(yī)務人員專門負責學生衛(wèi)生保健工作，完善學校醫(yī)務室基本建設，做到衛(wèi)生保健及學生衛(wèi)生健康防控措施到位，校級衛(wèi)生室及專職人員基本覆蓋。貴德縣為切實保證學生交通安全，由政府統(tǒng)籌，教育、交通、財政等各相關部門聯(lián)手合作，在學校開學放假時間，由縣上統(tǒng)一安排，專車接送學生，既為寄宿學生提供了便利，也有效保證了學生開學放假的交通安全。天峻縣針對這幾年寄宿學生大幅度增加，中央和省級生活補助費發(fā)放以2007年學生數(shù)為基數(shù)的實際，由縣財政補充解決新增寄宿生生活補助，2009年縣財政補助寄宿生生活費53，5萬元，2010年補助24萬元。其他各縣也在配備校醫(yī)、工勤人員、生活費補助、取暖費補助等方面采取了一些符合各地實際的措施，有效解決了寄宿制學校的部分困難和問題。

三是寄宿制學校管理規(guī)范有序，辦學水平明顯提高。各地從基本建設入手，狠抓寄宿制學校管理，以制度建設為基礎，促進寄宿制學校規(guī)范化辦學，在幾年的實踐中不斷探索創(chuàng)新，努力開創(chuàng)了寄宿制學校發(fā)展的新局面。海南州統(tǒng)一制定了包括學校管理、教師隊伍建設、教學管理等各個方面內容的47個文件；各地、各學校也都結合實際，制訂了各項規(guī)章制度，規(guī)范學校各項管理，構建了比較完善的寄宿制學校管理體系。各學校樹立“安全第一、健康第一”的理念，切實把學生的安全工作放在首位，通過各種措施，保證了寄宿制學生的健康成長。很多學校班主任和生活老師就像對待自己的子女一樣耐心照顧寄宿生的生活起居，并鍛煉學生的生活能力，培養(yǎng)良好的學習習慣和生活習慣。

二、存在的問題

(一)生活用房及教師周轉房緊缺。近年來雖然各級政府投入大量資金建設寄宿制學校，但大部分項目根據(jù)國家項目實施要求主要是教學用房以及教學輔助用房，校安工程主要解決的是現(xiàn)有校舍安全問題，不產生增量；布局調整擴建的學校，生均面積仍不達標。食堂、醫(yī)務室、廁所、公共澡

堂和洗衣房等配套生活用房建設較少，部分寄宿制學校生活用房大多為上世紀70、80年代修建的磚混結構房屋，現(xiàn)在大部分已成危房，急需維修或擴建。教師周轉房緊缺也是調研中農牧區(qū)基層學校普遍反映的問題，雖然國家已從2010年開始啟動教師周轉房建設試點工程，但目前僅限于以“三江源”為主的部分地區(qū)，大多數(shù)地區(qū)還未實施教師周轉房建設工程。

(二)學校后勤管理人員缺乏。寄宿制學校學生的衣、食、住、學、醫(yī)、用等都在學校內，需要配備生活管理員、炊事員、保育員、校醫(yī)等后勤管理和服務人員。雖然各地根據(jù)財力配備了一部分生活管理人員、保育員、炊事員等后勤服務人員，但是由于工作強度大、薪酬低等原因，很難穩(wěn)定后勤服務人員隊伍，寄宿制學校后勤人員編制不足，人員缺乏的情況普遍存在。全省除個別地區(qū)和學校采取不同方式配備了校醫(yī)外，大部分學校由于無編制而沒有配備校醫(yī)。寄宿制小學學生年齡小，生活自理能力差，青海省大部分寄宿制學校又地處高海拔地區(qū)，氣候惡劣，生活環(huán)境差，寄宿制學校學生的衛(wèi)生保健條件缺乏，集中寄宿易發(fā)生傳染疾病。由于沒有專門的保育員和校醫(yī)，大部分學校教師除了完成教學任務外，還要負責學生的生活管理，加大了教師工作的強度。由于寄宿制學校學生吃住都在學校，學校對學生管理的時間由8小時變?yōu)?4小時，使更多的社會責任和家庭責任轉嫁到教育部門和學校。有的學校聘請了保育員，但保育員大多沒有經過正規(guī)培訓，對學生的生活管理不到位，還要靠班主任老師參與管理。

(三)寄宿生生活補助及公用經費出現(xiàn)缺口。近年來，國家對青海省經費保障機制補助資金測算中，公用經費和寄宿生生活費補助資金采用的學生人數(shù)雖然從2004年數(shù)據(jù)逐步調整為2009年數(shù)據(jù)。隨著全省“兩基”攻堅和鞏固工作力度的不斷加大，中小學布局調整工作工程的實施，各地寄宿制學校在校生人數(shù)大幅度增加，經費保障機制資金需求也隨之增長，使得保障機制經費投入產生實際缺口。據(jù)省委辦公廳《青海信息》第331期《海東地區(qū)寄宿生生活補助制度實施中存在的困難》反映，海東地區(qū)2011年寄宿生達到6，26萬人，比2007年凈增2，36萬人，缺口資金達1993，92萬元，已下?lián)艿纳钛a助金總額只能保證全區(qū)小學寄宿生4個月、初中寄宿生8個月的生活補助，給學校布局調整帶來困難。與此同時，因地理條件限制，牧區(qū)蔬菜、燃煤等均需從外地運進，運輸成本增加，由于物價上漲較快，現(xiàn)有的生活補助標準，不能滿足需求。另外，在調研中各地、各學校也普遍反映，由于青海省采暖期限較長，現(xiàn)行的學校取暖費標準遠遠滿足不了學校取暖需求，亟待調整提高。

三、政策建議

筆者認為，在推進中小學布局調整，加快建設寄宿制學校建設的過程中，存在或出現(xiàn)一些問題是必然的、暫時的，對發(fā)展中存在的問題必須通過進一步改革發(fā)展，并隨著經濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化配套設施的建設逐步解決。根據(jù)2010年編制全省中小學布局調整和校舍安全工程規(guī)劃時確定的思路，2012年前青海省主要集中解決全省中小學布局調整和中小學校舍安全問題，重點建設好布局調整中并入學生較多、規(guī)模較大的學校；2012年至2015年逐步解決校舍達標問題。因此，到2012年全省布局調整和校舍安全工程投資76億元后，將完成基本消除中小學危房、基本完成布局調整任務，校舍配套建設及寄宿制學校達標工作還需進一步加大投入。針對目前青海省寄宿制學校存在的問題，提出以下幾點政策建議。

(一)繼續(xù)積極爭取項目，加大寄宿制學校配套生活用房建設力度。建議各地政府在制定和寄宿制學校建設規(guī)劃中，結合目前正在實施的布局調整和校舍安全工程規(guī)劃以及城鎮(zhèn)化配套設施的建設，將寄宿制學校學生的食堂、醫(yī)務室、廁所、公共澡堂和洗衣房等生活用房建設列入規(guī)劃。通過國家2010年底已經開始實施的農村義務教育階段薄弱學校改造項目，正在爭取的藏區(qū)教育項目、初中二期建設項目和教師周轉房建設試點工程等，進一步加大對寄宿制學校的基本建設投入，以標準化學校建設標準為依據(jù)，加大寄宿制學校學生宿舍、食堂、衛(wèi)生室、澡堂、洗衣房、室內廁所和教師周轉房建設等輔助設施建設，做到規(guī)劃一次到位，建設分步實施，全力推進寄宿制學校標準化建設進程。

(二)認真研究政策，妥善解決寄宿制學校后勤團隊編制及人員配備問題。建議由各地教育、編制、人事、財政部門對寄宿制學校的生活管理和后勤服務人員進行詳細需求的測算，研究制定解決辦法，足額配齊寄宿制學校生活管理和后勤服務人員。根據(jù)中小學布局調整后寄宿生實際人數(shù)，按合適的比例核定寄宿制學校后勤人員，加強寄宿制學校后勤管理團隊建設。同時探索建立省、州、縣三級財政按比例分擔工資的機制，提高其工資待遇，促進寄宿制學校協(xié)調發(fā)展。同時，建議由各地區(qū)政府統(tǒng)籌協(xié)調，教育、衛(wèi)生、人事、財政等部門結合本地區(qū)實際，配備專職人員、專業(yè)設備及基本藥品，推行專業(yè)醫(yī)療機構與教育部門和學校聯(lián)點共建，政府保障基本經費，積極支持開展建立學校衛(wèi)生保健工作良性機制，妥善解決農牧區(qū)寄宿制學校校醫(yī)配備、醫(yī)務室建設和學生看病就醫(yī)問題。

(三)根據(jù)各地實際，多渠道籌措解決寄宿生生活補助缺口問題。建議由青海省財政廳和教育廳繼續(xù)爭取國家財政支持，特別是考慮青海省布局調整的實際，將下達經費保障機制補助資金測算的學生人數(shù)采用最近統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并實行年度動態(tài)管理。應進一步加大對寄宿制學校寄宿生生活補助費落實到位情況的督查力度，督促州、縣政府應在保證中央和省級專項資金足額及時到位的同時，不減少原來州、縣財政安排的寄宿學生生活費補助經費，并建立相應的考核機制。同時，縣鄉(xiāng)政府還應繼續(xù)堅持并完善支持寄宿制學校勤工儉學的相關扶持政策，發(fā)展寄宿制學校農牧場。各地政府、教育部門和學校應進一步加大義務教育經費保障機制政策的宣傳力度，使農牧民群眾了解掌握寄宿制學生生活費國家實行的是補助，而不是全免費，并根據(jù)當?shù)厣钏街朴啽镜貐^(qū)學生家長負擔補助標準，多種渠道提高寄宿制學生生活費標準。與此同時，建議針對物價持續(xù)上漲的實際情況，由省有關部門聯(lián)合在全省農牧區(qū)選取2-3個縣，對寄宿制學校的蔬菜、食品、燃煤、生活用品等實行集中統(tǒng)一采購、集中定期配送試點，以保證采購食品的質量、衛(wèi)生及合理價格，最大限度降低寄宿制學校學生生活成本。

(四)因地因校制宜，統(tǒng)籌解決寄宿生交通問題。目前全省寄宿制學校均沒有專門接送學生的交通工具，學生放假回家主要靠家長接送或搭乘其他交通工具。農牧區(qū)群眾出行主要靠摩托車等交通工具，普遍存在無證無牌駕駛現(xiàn)象，不熟悉道路交通法規(guī)，交通安全意識淡薄，造成寄宿制學校學生放假回家交通安全隱患。此次調研中，各地對配備接送學生校車問題普遍持反對意見，認為即使學校配有交通工具，1所學校接送學生按不同方向至少要有4-5輛車，利用率不高，作為學校平時很難保持正常運轉，同時也普遍擔心接送過程中的安全問題。建議各地根據(jù)實際情況，適當調整城鎮(zhèn)寄宿制學校學生放假時間，采取放月假或半月假等方式，緩解接送學生的交通壓力。學校離家較近的由家長接送，離家較遠的借鑒貴德縣做法，由當?shù)卣y(tǒng)～協(xié)調，教育部門和交通部門研究協(xié)商解決城鎮(zhèn)寄宿制學校接送學生交通問題，交通部門統(tǒng)一安排車輛，以優(yōu)惠的價格定期定時定點派發(fā)班車接送學生上學、回家。

(作者單位：青海教育科學研究所)