【摘要】 在西方新公共管理改革浪潮波及下，我國也加入了建立靈活、高效、廉潔政府的改革行列中。政府成本管理改革作為政府會計改革的重要組成部分，并沒有引起會計和財務(wù)管理學(xué)者的注意，在理論和實踐上都非常薄弱和有限。文章通過對政府成本管理國內(nèi)相關(guān)文獻的回顧，總結(jié)我國政府成本管理研究的瓶頸和今后研究的方向，希望能對我國政府成本管理的理論和實踐有所啟示。
　　【關(guān)鍵詞】 政府； 政府成本； 政府成本管理
　　
　　凡是涉及到政府的問題都是復(fù)雜的，而在所有有關(guān)政府的問題中，成本問題又是最神秘、最敏感的，大多數(shù)的學(xué)者都選擇回避。其實政府債務(wù)和政府成本的高低關(guān)系到社會中每一個人的利益。既然涉及每個人的利益，為何沒有為獲得“集體利益”而采取的有效“集體活動”？奧爾森《權(quán)力與繁榮》著作中用“理性的人和非理性的社會”對此作了精辟的解釋。奧爾森認為作為研究和教育者不應(yīng)該對公眾的事情理性化的加以忽略，研究和教育會發(fā)揮某些作用。所以對于政府面臨債務(wù)危機和政府成本失控而大多數(shù)人仍保持“理性的無知”也是“理性的人與非理性的社會”的一種現(xiàn)象，而作為研究者不應(yīng)該因為其復(fù)雜或難以進入主流繼續(xù)保持“理性的無知”。
　　
　　一、國內(nèi)政府成本管理研究現(xiàn)狀
　　
　?。ㄒ唬┱驼杀镜慕缍?br/>　　桑玉成教授認為在討論政府成本的時候，有必要對政府作出界定。人們通常在兩種意義上使用政府這個概念：第一，廣義的政府，即指以公共權(quán)力為名義而建立起來的所有國家機構(gòu)；第二，狹義的政府，即指國家最為主要的三個國家機構(gòu)中的行政部門。他認為政府應(yīng)作廣義的理解：即凡是能夠利用它的物質(zhì)力量對社會公共事務(wù)作出權(quán)威性決定、對社會資源作出權(quán)威性分配的主體，都是這個意義上的政府。
　　何翔舟認為政府成本不僅包括財政支出，還應(yīng)包括政府行為的機會成本和社會成本。卓越從行政學(xué)角度將政府成本定義為政府組織在為社會提供公共服務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。也有學(xué)者將政府成本理解為所有的財政支出。另有學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)角度對政府成本的內(nèi)涵和分類作了界定。高宏德、劉玉蘭提出了全成本的概念，所謂“全成本”，是政府機構(gòu)和行政過程所占用、所投入、所消耗、所損失以及所損害的全部社會成本。
　?。ǘ┪覈杀臼Э氐脑?br/>　　印薇認為在組織方面，主要表現(xiàn)為機構(gòu)龐大、人員臃腫、政企不分、政社不分，部門職能交叉重復(fù)、人浮于事；在管理方面，由于我國行政行為的規(guī)范化度低，充滿了不確定性、隨意性和惰性，導(dǎo)致政令執(zhí)行不暢、作風(fēng)飄浮守舊；從執(zhí)行方面看，不少行政人員素質(zhì)欠佳，離國家公務(wù)員的法定標準仍有差距。朱文興、朱詠濤認為一是財政供養(yǎng)人口多；二是政府機構(gòu)龐大；三是政府越位嚴重；四是政府人員變相尋租；五是職務(wù)消費缺乏約束。徐雙敏、梅繼霞認為中國的政治體制、黨政領(lǐng)導(dǎo)體制、財政體制等都與行政體制一起影響著行政成本，現(xiàn)行的農(nóng)村就業(yè)制度、社會保障制度的完備程度也與行政成本相關(guān)。張傳亮認為一是體制方面，政府權(quán)力的不合理配置是行政成本居高不下的權(quán)力根源；二是觀念方面，政府及公務(wù)員缺乏較強的“成本意識”；三是操作方面，包括政府機關(guān)運營成本過高，辦公成本過大，辦公過程對行政資源浪費嚴重，對行政職務(wù)消費缺乏有效的約束機制。王義指出預(yù)算外資金的存在給行政機關(guān)任意擴大支出提供了便利條件，不僅推動了行政管理費用支出總量的急劇膨脹，也使行政成本支出結(jié)構(gòu)不合理。
　?。ㄈ┙档驼杀镜膶Σ哐芯?br/>　　卓越認為有效降低行政成本必須引入競爭機制、優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)、改革現(xiàn)行的財政預(yù)算制度和人事管理體制。普永貴提出以“五大保障機制”降低政府行政成本：即組織保障，深化行政管理體制和推進機構(gòu)改革；思想保障，強化公務(wù)員的行政成本控制意識；物質(zhì)、技術(shù)保障，加強政府辦公自動化系統(tǒng)的建設(shè)；制度保障，轉(zhuǎn)變績效評估方式；法制保障，貫徹實施《審計法》。陳向陽提出要降低行政成本，必須建立“五種政府”：一是建立適度政府；二是建立廉價政府；三是建設(shè)透明政府；四是建立仿企業(yè)政府；五是建立法制政府。周玲認為降低行政成本的關(guān)鍵是要把好“六關(guān)”：一是人員編制關(guān)；二是行政決策關(guān)；三是公務(wù)用車關(guān)；四是公務(wù)接待關(guān)；五是行政管理關(guān)；六是監(jiān)督考核關(guān)。
　?。ㄋ模┱杀竟芾淼募夹g(shù)方法
　　成本計算是成本控制的前提，有少部分學(xué)者嘗試把企業(yè)成本計算的方法引入到政府成本的計算。
　　1.分步法和分批法。鄧晴晴介紹了其在政府成本計算中的應(yīng)用。
　　2.標準成本法。蔣國發(fā)通過分析政府行政成本現(xiàn)狀，將標準成本引入政府行政成本管理，以構(gòu)建政府行政標準成本管理體系，以此控制政府行政成本，實現(xiàn)廉價政府的目標；蔣蘇婭認為行政標準成本是行政成本控制的重要舉措，是降低行政成本的有效途徑，也是確定財政撥款的重要依據(jù)，并提出了測定行政標準成本的基本思路。
　　3.作業(yè)成本法。周國強、劉勁將作業(yè)成本法運用到事業(yè)單位的基本支出預(yù)算，用作業(yè)成本法確定預(yù)算定額的步驟是：確定預(yù)算定額對象、確立作業(yè)中心、成本歸集和成本分配；張媚用ABC法測算了城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)項目的成本。
　　（五）政府成本管理制度研究
　　國內(nèi)學(xué)者已開始從制度層面探討控制政府成本的途徑，并取得了一系列研究成果，其中比較突出的主要有以下方面。
　　1.認識到通過制度來控制政府成本意義重大。如普永貴談到有效控制行政成本的四種保障中制度保障是關(guān)鍵。鄒治平、郭鴻懋提出從制度層面分析行政成本是研究行政成本的最行之有效的思路，造成我國政府行政成本居高不下的根本原因在于相關(guān)制度的不完善，只有完善多種政府管理體制，才能抓住成本控制的重點。
　　2.指出了影響我國政府成本控制的主要制度。如馬建珍指出我國政府成本過高的主要原因是制度的不完善。這些制度主要包括政府成本管理制度、政府績效評價制度、政府效益審計制度以及行政問責(zé)制度等。衛(wèi)劉華指出影響我國政府行政成本的主要制度是競爭機制、人事制度、行政審批制度以及財務(wù)預(yù)算制度等。
　　3.較為詳細地分析了我國不完善的主要制度。如卓越指出了我國行政成本偏高主要是由于競爭機制缺失，行政績效評估未制度化，財務(wù)預(yù)算制度、人事管理制度以及行政審批制度存在缺陷等。譚桔華認為我國一系列相關(guān)制度的缺失導(dǎo)致行政成本的控制一直不見起色，從而阻礙了科學(xué)發(fā)展觀目標的實現(xiàn)。這些制度主要是：干部人事制度、財政管理制度、行政監(jiān)督制度以及政府采購制度等。
　　4.指出了通過健全完善相關(guān)制度以控制政府成本的思路。如查喬治論述了有效的制度供給是構(gòu)建節(jié)約型政府的關(guān)鍵，主要包括：改革人事管理制度，健全監(jiān)督機制，完善財政管理體制以及全面推行政府采購制度等。楊曉蔚、葉偉光指出，新形勢下要有效控制行政成本就要：完善現(xiàn)行財政管理體制，增強財政預(yù)算的剛性約束；全面推行政府采購制度；實施職務(wù)消費制度改革等。譚桔華也提出通過實行政府采購，降低采購成本，從而降低行政成本。
　　
　　二、國內(nèi)政府成本管理研究評述
　　
　　我國學(xué)術(shù)界關(guān)于政府成本問題的研究最初始于政治學(xué)和行政學(xué)界，之后的研究一直活躍于經(jīng)濟學(xué)界，但是由于該論題本身的特殊性、復(fù)雜性，這一領(lǐng)域的研究并沒有取得重大的突破?？梢哉f我國學(xué)術(shù)界關(guān)于政府成本問題的研究處于起步階段，無論是研究的內(nèi)容，還是研究的方法都有待于進一步拓展。
　　一是政府成本的定義、劃分比較模糊，表現(xiàn)在定義的理論依據(jù)不足，對于“成本”、“費用”、“支出”等概念辨析不清。這影響了政府成本管理理論框架和政府成本管理方法研究的展開。研究者的學(xué)術(shù)背景大多為行政管理學(xué)、政治學(xué)，少有經(jīng)濟學(xué)，而以成本管理理論和技術(shù)見長的會計學(xué)和財務(wù)管理學(xué)的學(xué)者幾乎都沒有涉足政府成本管理研究領(lǐng)域。這對政府成本管理的研究來說，不僅是一種遺憾，更是一種極大的制約。
　　二是對通過制度途徑控制政府成本的研究還不夠深入，存在以下不足：其一，學(xué)者們主張借鑒國外政府成本控制的成功經(jīng)驗，但一般僅是泛泛而談，對于借鑒什么，如何借鑒都未做進一步論述。另外，借鑒并不是生搬硬套，要充分考慮我國的國情以及我國政府成本的特點和問題所在，這也是上述學(xué)者們所忽略的地方。其二，學(xué)者們雖指出了我國哪些制度不完善不健全，對于怎樣具體完善、健全這些制度并未深入論述，以致這部分論述過于簡單機械且缺乏可行性，對現(xiàn)實指導(dǎo)意義不足。
　　三是研究方法單一，主要采用簡單的規(guī)范研究方法，而且缺乏邏輯嚴密的理論推導(dǎo)。真正意義上的實證研究方法幾乎沒有。
　　
　　三、啟示
　　
　　政府會計改革是新公共管理改革的重要組成部分，政府會計改革的目標是幫助政府履行公共受托責(zé)任，這一目標的實現(xiàn)需要政府財務(wù)管理、政府績效管理、政府成本管理和政府審計等相關(guān)改革的支持。在我國政府會計改革和歐洲各國爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機的背景下研究政府成本管理問題不僅對避免主權(quán)債務(wù)危機的發(fā)生有現(xiàn)實意義，而且對我國政府會計改革目標的實現(xiàn)也具有重大的現(xiàn)實意義。
　　無論從現(xiàn)實還是從理論層面上看，政府成本問題都是一個復(fù)雜性、綜合性很強的問題。單單從某個學(xué)科或某個理論無法深刻地剖析政府成本問題的本質(zhì)，更別說去管理好政府的成本。國內(nèi)研究政府成本問題的絕大多數(shù)學(xué)者的學(xué)術(shù)背景為政治學(xué)、行政管理學(xué)和憲法行政法學(xué)。這些學(xué)者在研究政府成本時難免會形成了一種技術(shù)路徑依賴，而政府成本具有經(jīng)濟學(xué)內(nèi)涵，學(xué)者們對政府成本概念的界定缺乏經(jīng)濟學(xué)理論依據(jù)，混淆了政府成本和社會成本的概念，導(dǎo)致政府成本相關(guān)問題的研究難以展開。對政府成本的研究既沒有上升到制度層面的高度，也沒有觸及到管理控制的層面，多年來只停留在對政府成本的一些“表象”做文章。所以應(yīng)該鼓勵以成本管理理論和技術(shù)見長的會計學(xué)和財務(wù)管理學(xué)的學(xué)者參與政府成本管理理論的研究。●
　　
　　【參考文獻】
　?。?］ 凱特爾.有效政府——全球公共管理革命［M］.上海交通大學(xué)出版社，2005.
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