□ 李小紅

人大工作探討

論形式監(jiān)督與實(shí)質(zhì)監(jiān)督
——以人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督為參照

□ 李小紅

不應(yīng)將形式監(jiān)督與實(shí)質(zhì)監(jiān)督完全絕對化、對立化，或者將“形式和實(shí)質(zhì)”想當(dāng)然地理解為“程序和實(shí)體”，又或者將形式監(jiān)督機(jī)械地理解成“監(jiān)督的形式主義”。

一、形式監(jiān)督與實(shí)質(zhì)監(jiān)督問題的提出

（一）監(jiān)督研究的價值范疇之一：形式與實(shí)質(zhì)

監(jiān)督起源于社會生產(chǎn)和分配中的契約活動，后引用于公共治理之中，從字面理解即是一種察看并督促的行為，最簡單的定義可表述為，一方主體對另一方主體是否行為或行為是否符合一定準(zhǔn)則進(jìn)行察看、督促甚至管理的行為。監(jiān)督者與被監(jiān)督者的組合是無窮盡的，因此討論監(jiān)督一般都以目的、主體、對象、客體、權(quán)能、方式等作為基本要素，并依此對監(jiān)督進(jìn)行了各種分類、定位，學(xué)者對監(jiān)督的分類不盡相同。有的從宏觀主體角度將監(jiān)督分為代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、公民與社團(tuán)監(jiān)督、輿論監(jiān)督［1］；有的對某一方面的監(jiān)督，如對國家權(quán)力的監(jiān)督又分出黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督系統(tǒng)、國家政權(quán)監(jiān)督系統(tǒng)和人民群眾參與監(jiān)督系統(tǒng)[2]；此外，還有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、職能監(jiān)督與專門監(jiān)督、事前監(jiān)督與事后監(jiān)督等多種分類。價值是一個事物對人的抽象意義,簡言之，即現(xiàn)實(shí)的一種存在對社會的終極主體人而言，究竟有什么意義或者可以有什么作用。人們對每一個社會存在或者現(xiàn)象的價值解讀都是多元的。上述對監(jiān)督的諸多分類研究中沒有學(xué)者從價值角度考慮如何分類，但可以肯定，并不是人們理所當(dāng)然地認(rèn)為監(jiān)督的價值是一元的、單一的。從監(jiān)督的價值發(fā)揮視角探視，監(jiān)督至少又可以分為形式監(jiān)督和實(shí)質(zhì)監(jiān)督。

對形式監(jiān)督這一話題我國的憲政學(xué)者們鮮有論及，主要是學(xué)者的理想監(jiān)督狀態(tài)都是實(shí)打?qū)嵉貙ΡO(jiān)督對象形成制約，認(rèn)為“虛”是監(jiān)督這種社會行為最要不得的。另外就我國的各類監(jiān)督與被監(jiān)督主體而言，心理上非常接受不了別人將自己的監(jiān)督或者對自己的監(jiān)督者定位為“形式的”，例如人大系統(tǒng)肯定對“橡皮圖章”這樣一種社會評價很是避諱，而人民檢察院大力推行了人民監(jiān)督員制度，最不愿聽到的社會評價一般說來也是“走形式而已”。財會領(lǐng)域?qū)π问奖O(jiān)督的問題是有所認(rèn)識的，他們談到形式監(jiān)督是“實(shí)效性監(jiān)督的對稱而已，在一定條件下也具有一定程度的監(jiān)督作用。如一個財務(wù)科內(nèi)的稽核員在有嚴(yán)格的稽核制度的條件下，這種稽核制度與稽核員存在本身，就足以使會計人員不敢以身試法，也足以監(jiān)督一般職工的財經(jīng)活動?！盵3]盡管財會專業(yè)領(lǐng)域?qū)π问奖O(jiān)督的理解對憲政學(xué)者來說太過簡單甚至粗糙了些，但他們無疑對形式監(jiān)督的基本的價值存在還是有所體認(rèn)的，即監(jiān)督形式化存在本身就是一種需要，就是一種作用發(fā)揮的路徑。

因?yàn)閻u談“形式”，我們對形式監(jiān)督的真正價值也就沒有認(rèn)識到位。事實(shí)上形式監(jiān)督所彰顯的是一種類似“程序正義”的價值，正如“完善的程序正義常常是罕見的”，但人們依然認(rèn)可了程序正義的價值，即“只能要求設(shè)計出一個公正的程序，但不一定能夠保證執(zhí)行此程序的結(jié)果一定會公正”［4］，實(shí)體的公正則需借助其他的因素。良好的形式性監(jiān)督要達(dá)到完美的監(jiān)督效果也是很艱難的，但有些監(jiān)督的形式卻是必要和不可或缺的，形式監(jiān)督要取得監(jiān)督的實(shí)效，也需要借助其他因素，這些因素至少包括被監(jiān)督者的政治素養(yǎng)，監(jiān)督者理念的建立，社會公眾對形式監(jiān)督價值的認(rèn)識，形式監(jiān)督形式設(shè)計的科學(xué)、有效等。盡管如此，用程序正義來解讀形式監(jiān)督顯然太過狹窄，因?yàn)楸O(jiān)督所涵蓋的是廣泛的，有具體的經(jīng)濟(jì)、社會問題，更多的是形而上的政治、法律問題。人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督正是從政治、法律視角而生發(fā)的監(jiān)督制度，這就使得對形式監(jiān)督的研究又拓展到了民主或者協(xié)商民主，以及權(quán)力合法的民主過程保證，結(jié)果合理的程序條件配備視角［5］，“協(xié)商民主可以理解成一種理性的決策形式，或者是一種組織形態(tài)，或者是一種治理形式”[6]。協(xié)商民主最原始的表現(xiàn)狀態(tài)是雜亂的或者說作用是有限的，一定程度上其表現(xiàn)的平臺就是“哈貝馬斯”所論及的“公共領(lǐng)域”，“公共領(lǐng)域靠自己來解決問題的能力是有限的，但這種能力必須用來監(jiān)督政治系統(tǒng)之內(nèi)對問題的進(jìn)一步處理?！惫差I(lǐng)域中所形成的信念，“必須能影響政治系統(tǒng)中獲得授權(quán)之成員的信念”，“只有通過建制化程序才能轉(zhuǎn)變成政治權(quán)力”［7］。形式監(jiān)督則正是這種轉(zhuǎn)變要求的結(jié)果或者說載體，亦即形式是一種民主的必要，監(jiān)督表現(xiàn)為形式化并不是監(jiān)督的異化而是監(jiān)督的一種常態(tài)。當(dāng)然人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督與形式監(jiān)督的關(guān)系并不可以簡單地概括為是形式監(jiān)督或者不是形式監(jiān)督，其關(guān)系狀態(tài)將在下文展開論述。

（二）可能的認(rèn)識偏差

提出形式監(jiān)督、實(shí)質(zhì)監(jiān)督的概念是一種有危險的學(xué)術(shù)嘗試，可能招致的批評或者可能產(chǎn)生的認(rèn)識偏差至少有如下幾點(diǎn)：

一是將形式監(jiān)督與實(shí)質(zhì)監(jiān)督完全絕對化、對立化。非此即彼的思維慣性可能會使不少人認(rèn)為一種監(jiān)督種類，要么是形式監(jiān)督，要么是實(shí)質(zhì)監(jiān)督。事實(shí)上任何一種監(jiān)督都存在形式和實(shí)質(zhì)兩方面的價值追求，只不過在不同的監(jiān)督類別中側(cè)重不同而已。在監(jiān)督制度的運(yùn)行過程中，形式監(jiān)督為主要彰顯價值的監(jiān)督類別，其監(jiān)督主體也為了提高監(jiān)督的實(shí)效性而作努力，如人大系統(tǒng)的會主張人大應(yīng)“努力實(shí)現(xiàn)由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變”［8］；而在以實(shí)質(zhì)監(jiān)督為主要價值關(guān)注的監(jiān)督中，相關(guān)監(jiān)督主體也會越來越關(guān)注監(jiān)督形式的研究和設(shè)計，但目標(biāo)還是為了更好地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)監(jiān)督。

二是將“形式和實(shí)質(zhì)”想當(dāng)然地理解為“程序和實(shí)體”。在現(xiàn)有的學(xué)術(shù)框架內(nèi)對“程序和實(shí)體”的關(guān)注頻度顯然要高于“形式和實(shí)質(zhì)”?！靶问胶蛯?shí)質(zhì)”最對應(yīng)的解讀詞語似乎正是“程序和實(shí)體”，如上文所述，二者的精神意蘊(yùn)也確有相似之處。但一則“程序與實(shí)體“在法理學(xué)以及訴訟法專業(yè)領(lǐng)域中討論的已非常廣泛和成熟，領(lǐng)域特色已非常明顯，將監(jiān)督解讀為“程序和實(shí)質(zhì)”會使業(yè)已形成的術(shù)語慣例產(chǎn)生混亂；二則“程序和實(shí)體”的內(nèi)涵涵蓋不了“形式和實(shí)質(zhì)”，在討論監(jiān)督的價值問題上，“形式和實(shí)質(zhì)”更為合適與貼切一些?！俺绦颉标P(guān)注的是過程，“形式”關(guān)注的是存在，“實(shí)體”關(guān)注的是本體本原，“實(shí)質(zhì)”關(guān)注的是本質(zhì)本性，從形式和實(shí)質(zhì)角度探視監(jiān)督關(guān)注的正是監(jiān)督存在價值和本質(zhì)追求。

三是將形式監(jiān)督機(jī)械地理解成“監(jiān)督的形式主義”。形式主義在我國是一個遭到否定的價值范疇，特別是在政治領(lǐng)域，經(jīng)過毛澤東主席的權(quán)威解讀，形式主義被單一定位為“一種形而上學(xué)思想方法和惡劣作風(fēng)”［9］。本文討論的是形式監(jiān)督不是監(jiān)督的形式主義，目的不在于對監(jiān)督進(jìn)行評價，而在于對特定監(jiān)督種類價值的發(fā)掘和探究。

(3)將二掛鏈條摘取下的雞心、雞肝、雞胗、雞肛(帶板油)收集，集中處理稱重，記錄各部位數(shù)量及重量。整理雞頭、雞爪數(shù)據(jù)，將前區(qū)所有副產(chǎn)品數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，待分析。

二、人大監(jiān)督目前的價值定位是形式大于實(shí)質(zhì)

人大監(jiān)督的內(nèi)容包括“監(jiān)督憲法實(shí)施的制度即憲法監(jiān)督制度，監(jiān)督法律執(zhí)行的制度即執(zhí)法檢查制度，聽取和審議國家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的工作報告的制度，審查和批準(zhǔn)國家計劃及其執(zhí)行情況、國家預(yù)算及其執(zhí)行情況的制度，受理申訴、控告和檢舉的制度，詢問和質(zhì)詢制度，特定問題的調(diào)查制度，罷免或撤銷國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)的制度等”［10］。人大的這些監(jiān)督在本質(zhì)上都是間接監(jiān)督，或者更準(zhǔn)確地說大多數(shù)只能間接監(jiān)督。人大在履行以上監(jiān)督職能時，從人大制度建構(gòu)以來一以貫之的是固化的形式，以致很多都可上升到憲法慣例的層次去討論，并且這種形式的追求不只是表現(xiàn)為程序性的形式，還包括人員構(gòu)成、決議表述、表決模式等方面。

換一角度分析，人大監(jiān)督一定程度上就是一種儀式化表演，只是我們一直因?yàn)楸苤M被定位為“形式主義”而沒有體認(rèn)到這種儀式的價值。儀式價值“是一種強(qiáng)制性的社會意識，是把人們從結(jié)合在社會體系之中的社會意義的象征表現(xiàn)。儀式的根基在于賦予對象或事件以儀式價值。這些事件或者本身就是將共同體成員結(jié)合在一起的，對社會成員具有共同利益的重要對象；或者它們象征地代表了這些對象”［11］。人大監(jiān)督的儀式價值可以簡單理解為彰顯人民當(dāng)家作主的政治預(yù)設(shè)。

當(dāng)然，人大的形式監(jiān)督內(nèi)涵比宗教的儀式要廣泛得多，其還包括制度、法律的效能預(yù)設(shè)，或者說人大監(jiān)督是可拓展性的監(jiān)督種類，除了彰顯形式價值，隨著一國政治、經(jīng)濟(jì)、文化水平的不斷發(fā)展和提高，實(shí)質(zhì)監(jiān)督的價值會逐漸得到完善和發(fā)掘。例如“罷免或撤銷國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)的制度”就是極具實(shí)質(zhì)監(jiān)督特色的監(jiān)督內(nèi)容。在目前，人大履行這項(xiàng)監(jiān)督職能多數(shù)表現(xiàn)為事后監(jiān)督，即只有其他機(jī)關(guān)經(jīng)過實(shí)質(zhì)監(jiān)督認(rèn)定該人違法或者犯罪之后，人大才啟動“罷免或撤銷”程序，完成形式監(jiān)督的角色任務(wù)。假以時日，人大罷免和撤銷國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)是基于自己的實(shí)質(zhì)監(jiān)督而致，則此時人大監(jiān)督的形式價值和實(shí)質(zhì)價值就都得到了體現(xiàn)。

必須注意的是，在我國現(xiàn)有的政治體制下，人大的形式監(jiān)督定位是不應(yīng)該改變的。現(xiàn)實(shí)中，人們從多個視角不斷追索著人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，人大的監(jiān)督實(shí)效性在現(xiàn)實(shí)中不斷地得到加強(qiáng)，但實(shí)質(zhì)監(jiān)督價值的彰顯，不能說是對人大形式監(jiān)督價值的“取代或轉(zhuǎn)變”，而應(yīng)是對人大監(jiān)督價值的“充實(shí)或發(fā)展”，并且努力彰顯人大監(jiān)督的實(shí)質(zhì)價值還應(yīng)該成為人大監(jiān)督的不懈追求目標(biāo)。這其中牽涉的話題是形式民主與實(shí)質(zhì)民主話題，本文限于篇幅，不便展開討論。

三、人民監(jiān)督員的監(jiān)督應(yīng)追求個案性的實(shí)質(zhì)價值

人民監(jiān)督員制度建構(gòu)的直接理由是檢察機(jī)關(guān)在辦理自偵案件時，現(xiàn)行的法律體系沒有為其設(shè)置一種強(qiáng)制的、程序性的外部監(jiān)督機(jī)制。不少持肯定態(tài)度的學(xué)者和有的地方的檢察機(jī)關(guān)賦予了此制度太多的價值和功能，這是不科學(xué)的，也不利于該項(xiàng)制度的健康發(fā)展，無限抬高的價值和無限擴(kuò)大的功能會使一個單純的制度變得毫無意義甚至失去其存在的空間［12］。正因?yàn)榇?，有必要給人民監(jiān)督員制度進(jìn)行價值“減負(fù)”。

不少學(xué)者認(rèn)為人民檢察院是為回應(yīng)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)問而生發(fā)人民監(jiān)督員制度，事實(shí)上“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”質(zhì)問的是檢察工作的局部而非全面，或者是說應(yīng)僅指自偵案件這一塊檢察業(yè)務(wù)。一切權(quán)力必然導(dǎo)致腐化，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐化，權(quán)力易于濫用，直到其碰到約束機(jī)制為止等等，這些真理性的表述，也是普遍性的認(rèn)同，中國的制度設(shè)計者不可能不預(yù)知這一點(diǎn)，所以檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對其不可能沒有監(jiān)督者，事實(shí)上僅從外部監(jiān)督制約機(jī)制來看，有來自人大、公安、法院的權(quán)力制約，也有來自案件當(dāng)事人、媒體的權(quán)利制約［13］。內(nèi)部則有上下級之間，機(jī)關(guān)內(nèi)容部門科室之間等諸多的內(nèi)容監(jiān)督制約機(jī)制。但不可否認(rèn)，在檢察院的自偵案件辦理過程中，確實(shí)存在監(jiān)督漏洞，即無外部監(jiān)督制約機(jī)制，或者更準(zhǔn)確地說是無具體的、剛性的外部監(jiān)督制約機(jī)制。因此將人民監(jiān)督員制度目的定位為在檢察院辦理自偵案件的過程，強(qiáng)制性地置于特定主體的監(jiān)督之下，由特定主體為其提供一種思路上的沖擊，程序性的壓力，以更好地保證自偵案件偵查權(quán)、起訴權(quán)等的正確行使，或者說人民監(jiān)督員是一種強(qiáng)行介入的“檢察顧問”都未嘗不可。但其根本的價值目標(biāo)應(yīng)是填補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件無程序性的、剛性的外部監(jiān)督機(jī)制的制度設(shè)計漏洞，它是發(fā)現(xiàn)并提示檢察機(jī)關(guān)糾正自偵案件的起訴前程序中可能存在的職責(zé)消極或職權(quán)濫用的決定的機(jī)制。

為實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的上述價值目標(biāo)，在建構(gòu)和運(yùn)作該類監(jiān)督時一方面要關(guān)注程序上、形式上的，這一目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，另一方面是效果的剛性，即人民監(jiān)督員的監(jiān)督應(yīng)追求個案性的實(shí)質(zhì)價值，這一點(diǎn)目前并沒有實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象具體包括：（1）“三類案件”，即檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的三類案件。（2）“五種情形”即人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情形之一的五種情形。（3）人民檢察院直接受理偵查案件的除以上情形的其他執(zhí)法檢查活動?？梢娫诒驹先嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督的范圍僅為自偵案件個案的立案、偵查、逮捕和不起訴等幾個環(huán)節(jié)。其中對“三類案件”的監(jiān)督是剛性啟動的，人民監(jiān)督員可被動進(jìn)行?！拔宸N情形”需要人民監(jiān)督員主動進(jìn)行，對其他自偵案件的檢察活動，檢察院可以邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督。不管是主動還是被動啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，其當(dāng)前的意義終究還是程序性的，即人民監(jiān)督員的監(jiān)督只能引起審查、討論、研究甚至復(fù)查，同時牽制和調(diào)整實(shí)體的處分，但人民監(jiān)督員的監(jiān)督并不必然可以改變檢察院的決定，也就是說目前這種監(jiān)督凸現(xiàn)的價值是形式層面的。給合上文可知，對于檢察院自偵權(quán)這一極細(xì)小的權(quán)力分枝而言，從形式角度展示人民民主主權(quán)已顯得并不那么重要了，對這種權(quán)力運(yùn)行設(shè)置監(jiān)督制度，實(shí)質(zhì)價值應(yīng)是第一位的。

綜上，似乎可以將形式監(jiān)督概念化為一國基于人民民主和政治權(quán)力合理性考量而設(shè)計的一種程式化的監(jiān)督機(jī)制，而實(shí)質(zhì)監(jiān)督則是一國基于具體權(quán)力的制約與管控而設(shè)計的監(jiān)督機(jī)制。在我國前者以人大監(jiān)督為典型代表，這種監(jiān)督機(jī)制存在的政治價值、形式價值是第一考量，實(shí)質(zhì)性作用是第二考量；后者以審計監(jiān)督為典型代表，國家建構(gòu)這種監(jiān)督機(jī)制更關(guān)注的是其實(shí)際效能。在全國檢察系統(tǒng)中試行多年的人民監(jiān)督員監(jiān)督，應(yīng)關(guān)注實(shí)質(zhì)性效果，而不僅僅是制度形式上的民主彰顯。

注釋：

［1］參見尤光付著：《中外監(jiān)督制度比較》，商務(wù)印書館2003年第1版。

[2]參見高山著：《國家權(quán)力的制約監(jiān)督》，河北人民出版社2005年第1版，第104頁。

[3]朱德惠、薛任福主編：《中國總會計師實(shí)用大全》，東北大學(xué)出版社1994年版，第1692頁。

［4］顧肅編著：《羅爾斯：正義與自由的求索》，遼海出版社1999年版，第36、37頁。

［5］[7]參見【德】哈貝馬斯著：《在事實(shí)和規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第336、337、445、449頁。

[6]薛曉源、李惠斌主編:《當(dāng)代西方學(xué)術(shù)前沿研究報告 2005～2006》，華東師范大學(xué)出版社2005年11月版，第282頁。

［8］李凱：《人大應(yīng)努力從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變》，http://www.sdrd.gov.cn（2010/4/11/8：09），從筆者的論述視角分析，此處“轉(zhuǎn)變”提法是值得商榷的，準(zhǔn)確地講應(yīng)是“發(fā)揮”或者“發(fā)掘”實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的作用或價值。

［9］旅大師范學(xué)校文科政治組編：《辯證唯物主義和歷史唯物主義名詞解釋》1977年版，第81頁。

［10］人民代表大會制度研究所組織編：《與人大代表談人民代表大會制度》，人民出版社2004年版，第210～211頁。

［11］劉曉牟著：《世界當(dāng)代宗教史》，中國國際廣播出版社1996年版，第173頁。

［12］比如有學(xué)者認(rèn)為：最高人民檢察院推此制度，實(shí)際上的意圖是試圖通過這一制度的實(shí)施來吸收和化解社會公眾對檢察院司法現(xiàn)狀的失望與不滿，這種策略更多的還是基于一種政治性的考慮。滿腔熱情的司法改革的背后未必就一定不是出于改革者私利的動機(jī)。

［13］參見郭立新、張紅梅：《檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約機(jī)制研究》，載《河北法學(xué)》2007年第2期。

(作者系三江學(xué)院法律系講師、南京市雨花臺區(qū)人大代表、雨花臺區(qū)人民檢察院人民監(jiān)督員)