劉墨

美國行政立法公眾參與制度的啟示

劉墨

行政立法是指行政主體依據(jù)法定權限并且按照法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。也就是指這一部分法規(guī)的制定是由行政機關進行的。我國的有關法律對行政立法的過程雖有一套完整的規(guī)定，要求所立之法能夠滿足社會各方的要求，協(xié)調社會共同利益，但在實際運作過程中仍存在行政立法濫權和腐敗等問題。為此，筆者希望通過對美國行政立法公眾參與制度的研究，能找到他山之石，以利于制約和防止行政權的違法和濫用。

一、美國公眾參與行政立法的做法及其特點

美國聯(lián)邦政府部門、州政府和縣（郡）、市行政機關的立法過程及其形式雖然各有不同，但都集中體現(xiàn)了聯(lián)邦《行政程序法》和《信息自由法》精神。美國《行政程序法》規(guī)定，行政立法程序必須合法，所有行政立法除少數(shù)不宜公布外，都須公眾參與，違反立法程序制定的法規(guī)無效。美國《信息自由法》規(guī)定，政府信息屬于公眾，公眾有權獲得除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私以及法律特別規(guī)定之外的所有政府信息。

美國公眾參與行政立法最突出的體現(xiàn)在政府的立法程序上。美國聯(lián)邦政府和地方政府立法，其公眾參與的主要做法和程序：一是發(fā)布通告。政府部門提出立法建議或公民、社會組織向政府部門提出立法建議后，政府部門要把有關材料如立法依據(jù)和目的、成本效益分析等，在《聯(lián)邦登記》《州登記》等相應刊物上發(fā)表，同時也在政府的網站上發(fā)布，公眾可以查看或下載有關的立法信息。二是公眾評論。公民或社會組織，特別是利益相關人可在一定的期限內對立法議題發(fā)表評論，參與討論。三是舉行聽證會。評論結束后，如果有公眾或社會組織要求舉行聽證會的，政府部門必須依照法律規(guī)定舉行聽證會，聽取利益相關人的直接陳述。四是報送審查。政府部門對公眾意見進行歸納、整理、分析，對于是否采納，一一做出說明并公布。并根據(jù)公眾意見作出是否出臺或進行修改的決定，然后起草法規(guī)草案，并把草案、公眾意見采用情況和法規(guī)成本效益分析報告等文件報送政府立法審查協(xié)調主管機構審查。五是政府立法審查協(xié)調主管機構進行審查和協(xié)調后，如果通過，則提交部長或州長簽署，郡（縣）、市則需要提交議會表決。六是發(fā)布。在發(fā)布法規(guī)時還要同時發(fā)布制定法規(guī)的依據(jù)和目的、公眾評論采納的情況等，發(fā)布的主要形式是在《聯(lián)邦登記》《州登記》上公開發(fā)布，同時也在政府的網站上發(fā)布，對于州的法規(guī)還要編纂到州的法典上。

由此可見，美國行政立法公眾參與制度具有如下特點：

（一）通過法律確保立法過程公開透明

美國繼《行政程序法》和《信息自由法》之后，又相繼頒布了《政府公開法》《聯(lián)邦咨詢委員會法》等，這些法律相互銜接，賦予了公眾十分廣泛的參與權利，也是公眾參與行政立法的法律依據(jù)。從美國行政機關制定法規(guī)過程來看，公開、透明體現(xiàn)得較為充分，可以說每部法規(guī)的制定或修改都經過發(fā)布通告、發(fā)表評議、舉行聽證、報送審查、法規(guī)公布等行政立法程序，都是全方位的公開，體現(xiàn)了美國行政立法具有較高的透明度和公眾參與度。

（二）具有一套較為完備的公眾參與行政立法的制度

為了保證公眾參與、監(jiān)督政府立法，美國建立了一套較為健全完備的公眾參與行政立法制度。其一，通告制度。這是美國政府立法工作的一種方式，也是公眾參與立法的重要形式，它貫穿整個立法的全過程，所有的立法環(huán)節(jié)都需要通告。如果沒有通告，所制定的法規(guī)就無效。其二，回復制度。在立法過程中，美國行政機關對每個公眾的意見都要認真閱讀、分析、歸納、整理。并就是否采納一一作出說明，同時還須向公眾提供法規(guī)咨詢，答復公眾提出的問題。對于直接利益關系人或組織，一般通過電子郵件的形式回復。其三，聽證制度。這是政府與公眾溝通的橋梁和紐帶，是公眾直接參與行政立法的重要形式。根據(jù)美國行政程序法的規(guī)定，在立法過程中一般要舉行立法聽證會，如果政府決定不舉行聽證會，公眾可在15天內提出要求聽證，政府就必須召開聽證會。政府要對聽證會各個方面意見進行詳細記錄，聽證會的內容應是立法的重要信息資料。其四，監(jiān)督制度。美國每部法規(guī)都必須按照聯(lián)邦或州的行政程序法規(guī)定進行。每個公民、社會組織和其他政府機構若對某部法規(guī)的制定過程及其內容有異議，都可到法院提起訴訟，由法院判定法規(guī)是否有效。一系列完備有效的制度是美國公眾參與行政立法的重要保障。

（三）各類社會中介組織是行政立法中的一支重要力量

美國各類社會中介組織是行政立法的積極參與者和推動者，它們主動給立法人員寫信或直接參與會談，反映利益群體意見。如美國國內各類行業(yè)協(xié)會通過收集信息資料、撰寫分析報告、幫助政府部門理解制定某項法規(guī)的重要性，協(xié)助政府與利益群體溝通，以期爭取協(xié)會會員利益。又如美國的游說集團也是公眾參與法規(guī)政策制定的重要力量。僅加州政府就有1500多個游說集團，他們受公民、企業(yè)或行業(yè)協(xié)會等委托，對法規(guī)草案進行研究，向其客戶講解法規(guī)出臺的預期影響，代表其客戶參加聽政，提供評議意見。由于各類社會中介組織的積極參與，彌補了公眾只懂專業(yè)不懂法律的不足，同時也為政府立法提供了有價值的信息。

（四）功能健全的信息處理平臺在行政立法中作用巨大

在美國的行政立法過程中，便捷的立法檔案信息處理系統(tǒng)成為公眾參與的主要平臺，為實施立法透明度和公眾參與度提供了重要技術支持。政府部門將政府網站作為發(fā)布通告、收集評論、公布法規(guī)的重要渠道，公眾也將政府網站作為獲取立法信息、交流互動的主要途徑。比如聯(lián)邦政府交通部創(chuàng)建的電子卷宗管理系統(tǒng)，能夠存儲法規(guī)制定的相關信息，形成法規(guī)信息庫。公眾可在該系統(tǒng)前臺網站上隨時查詢或發(fā)表意見，交通部也可通過該網站進行意見反饋和回復。又如聯(lián)邦政府環(huán)保署也開發(fā)了在線立法文檔管理系統(tǒng)和法規(guī)起草工具系統(tǒng)，既可對內為立法工作人員收集處理信息提供數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)政府部門間的信息互動和跨部門立法協(xié)作，又能夠讓公眾一站式檢索、瀏覽和評論所有聯(lián)邦政府部門相關法規(guī)信息。

二、完善我國行政立法公眾參與制度的思考

立法過程實質上是利益整合、協(xié)調和平衡的過程。隨著改革的深入和市場經濟的發(fā)展，不同的社會利益群體在形成，這些群體的利益日趨獨立，而且都期望通過立法體現(xiàn)自己的利益和意愿。面對社會的這些變化，要做到在立法中體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，的確應當提高立法的公眾參與程度，建立各方利益能夠充分表達的機制。而平衡各種不同利益的最好方法，就是讓他們都能充分參與到立法過程中來，把各自的利益要求都充分地表達出來，然后加以整合、協(xié)調和平衡。只有這樣，制定出來的法律才能真正表民意、體民情、聚民智、得民心。美國行政立法實踐探索出的公眾參與制度，給我們帶來眾多的啟示，我們應結合國情，形成特色，不斷完善我國行政立法公眾參與機制。

（一）公眾參與行政立法應通過立法加以確定

公眾參與行政立法就是把政府決策和政策法規(guī)制定置于陽光下，接受群眾參與和監(jiān)督，防止立法權尋租，遏阻不當利益法制化，克服法律自身的不平等，不公正、不嚴密。近年來，我國行政立法程序的公開化和透明度以及公眾參與立法的機會都有了明顯的改善，但由于我國的立法體制是由計劃經濟過渡而來的，立法成為部門的特有權力，立法過程的透明度開放度還遠不能適應改革開放以及加快推進民主化進程的要求，在公開立法過程中仍存在一些問題。例如，立法征求意見時對于征求意見的對象、方式以及是否征求意見的決定權由法規(guī)制定機關掌握，具有較大自由裁量權。也就是說，由行政機關判斷是否涉及公民、法人和其他組織的切身利益，是否需要征求公民、法人和其他組織的意見。而在美國征求意見是必須程序，整個立法程序稱為“通知和評論”式規(guī)章制定程序。所以說，我國目前的法律規(guī)定缺少對公眾立法建議權的保障，公眾對未來立法的需求、現(xiàn)行法律的優(yōu)劣有切身體會，但很少對立法工作提出實質性的建議。又如，我國法律規(guī)定了公民對制定法規(guī)的表達權，但對收到公眾提出意見后政府是否負有反饋意見的義務，沒有明文規(guī)定。而美國的立法明確要求，每修改一稿必須在規(guī)定的網站和指定的刊物上再刊登15天，同時向提出意見的人反饋意見采納情況，否則會引起訴訟方面的麻煩。還有一個問題，那就是目前我國行政立法透明度存在著發(fā)展不平衡的情況，這是因為立法透明度的高低，在一定程度上也取決于立法者對透明度認識的高低的原因。因此要從根本上解決這些問題，就是要通過立法來具體規(guī)定立法的透明度，把目前這種不確定的自由度較大的做法，演變成一種明確的不可改變的程序性規(guī)定。美國的一位資深律師曾就我國一些地方立法公開征求意見、公眾有時參與不多的問題指出：公眾參與立法的人不多的原因有許多，但很重要的一點就是公眾不知道參與立法有什么實際意義，會產生什么后果，如果我們能夠在法律上就這方面做出程序性規(guī)定，就會使公眾參與立法的積極性大為提高。這也是我們要求在立法中做出透明性規(guī)定的理由之一。

（二）建立有效的制度和完備的程序，確保立法活動各個環(huán)節(jié)公開透明

美國公眾參與行政立法制度源于聯(lián)邦《行政程序法》和《信息自由法》，在此法律框架下，聯(lián)邦各部、州、縣（郡）市都制定了相應的行政程序制度。美國政府各個立法環(huán)節(jié)最重要的制度也都涉及信息公開和公眾參與，若違反這些程序制度，所制定的法規(guī)視為無效。借鑒美國的經驗，我們應一方面普遍地真實地全面地公開立法過程，使立法公開透明體現(xiàn)在立法活動的各個方面各個環(huán)節(jié)。如在立法規(guī)劃的制定上，要公布規(guī)劃草案，聽取廣大人民群眾的意見和建議；在立法起草階段，要充分允許公民和社會各界闡述對法律草案的看法，以便更加廣泛地匯集民意；在立法提案階段，要擴大提出法律案的主體；在立法審議階段，不僅要運用網絡或采取電視臺和電臺直接轉播的形式讓公民了解立法的情況，還應盡可能多地在報刊上公布法律草案以征求各方面的意見，而且應當經常舉行公開的立法聽證會，允許公民自由旁聽立法討論；在法案表決階段，要允許公民旁觀并在電視和電臺轉播全過程；在法律公布階段，不僅要公布法律文本，而且應當公開立法會議的議事紀錄，包括每個代表的全部發(fā)言記錄。另一方面要制定行之有效的立法信息和立法過程公開以及公眾參與的制度。如建立立法信息公開制度，保障公眾能夠及時方便地獲得有關立法信息；建立立法公眾參與制度，保障公民和社會組織等參與政府立法的權利和義務；建立信息反饋制度，對于來自社會的意見公開反饋并說明采用與否，保障公眾參與立法的實效；建立責任制度，對沒有做到信息公開，違反程序的政府機構要追究責任；完善行政復議和行政訴訟制度，對于違反信息公開的立法行為可以通過行政復議和行政訴訟的方式進行處理。總之要通過一套完善規(guī)范的制度，切實保障人民在行政立法中當家作主。

（三）加大信息化網絡化建設力度，為公眾參與行政立法提供技術支持

現(xiàn)代化社會的運轉是以信息技術為支撐的，建立公眾參與信息系統(tǒng)是現(xiàn)代立法的客觀要求。美國的政府機構，都把在互聯(lián)網上建立一個功能健全的網站作為立法中的一項重要任務。美國的立法實踐證明加強信息化網絡建設，對公眾參與立法、提高立法透明度的作用巨大，因此我們應借鑒美國經驗，重視并抓好這項工作：一要建立信息發(fā)布平臺；二要建立公眾參與信息平臺；三要建立信息收集反饋平臺，通過這些平臺發(fā)布通告、收集評論、公布法規(guī)、反饋意見、儲存信息，交流互動。要大力提高信息化含量和信息網絡水平，提高立法人員駕馭網絡信息的能力，充分發(fā)揮公眾參與立法信息系統(tǒng)的功能。

（四）進一步加強政府與公眾的立法溝通，充分發(fā)揮公眾在法治政府建設中的作用

要建設法治政府，首先必須加強與公眾的立法溝通，最大限度地實現(xiàn)公眾廣泛參與行政立法；最大限度地調動公眾推進法治建設的積極性、主動性和創(chuàng)造性。美國行政立法實踐表明，政府與公眾的立法溝通，有利于改變國家立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化的傾向，變部門立法為社會立法，使行政立法真正代表公眾的意志和根本利益。這是其一。其二是有利于提高法規(guī)制定的質量，公眾以其在實踐中積累的寶貴經驗對行政立法工作和立法內容直接提出意見和建議，以彌補政府部門立法信息獲得難以全面、處理信息能力和經驗不足等缺陷。公眾參與立法，是提高立法質量的必由之路。其三是有利于擴大和增強法規(guī)實施效果。公眾參與行政立法，實際上也是一種普法，是增強公眾法治意識的重要方式。公眾通過參與立法，增加對法規(guī)的理解和認同，在法規(guī)實施時能夠主動配合行政機關執(zhí)法，并監(jiān)督行政機關的執(zhí)法活動。另外，在加強政府與公眾雙向交流時，還要注意培育一支力量，那就是行業(yè)組織和中介機構。要認真貫徹落實《全國推進依法行政實施綱要》，加強對行業(yè)組織和中介機構的引導與規(guī)范，充分發(fā)揮其在法治政府建設中的作用。

［此文為北京市教委資助的社科課題(重點項目)《中國特色社會主義政治文明建設與發(fā)展研究》的論文之一，課題編號為08AbKD060］

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中共海南省委黨校）