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政府采購(gòu)法規(guī)制簡(jiǎn)論

閆 海 張?zhí)旖?/p>

前言

政府提供公共服務(wù)一般有兩種方式，一種是政府直接生產(chǎn)，另一種是政府購(gòu)買或委托生產(chǎn)。前一種方式雖然能夠較好地貫徹政府意圖，但是存在資金使用低效、機(jī)構(gòu)人員膨脹、權(quán)力尋租等問(wèn)題。而且政府不是萬(wàn)能的專家，相比各類專業(yè)公司，政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)存在劣質(zhì)與低效的情況。鑒于此，目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家還采用購(gòu)買的方式為公眾提供公共服務(wù)。公共服務(wù)的市場(chǎng)化是20世紀(jì)80年代以來(lái)工業(yè)化國(guó)家行政改革實(shí)踐的核心取向［1］，歐美等國(guó)家在行政改革中采取公共服務(wù)合同外包的民營(yíng)化方式，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共財(cái)政資金使用效率和公共福利的效果。1992年歐盟《公共服務(wù)采購(gòu)指令》將機(jī)動(dòng)車及設(shè)備的維修、電子政務(wù)及相關(guān)服務(wù)、會(huì)計(jì)和審計(jì)、樓房清潔及財(cái)產(chǎn)管理、收費(fèi)或依據(jù)合同的印刷和出版、污水和垃圾處理、人員安置與供應(yīng)、調(diào)查及安全服務(wù)、健康與社會(huì)服務(wù)、休閑、文化及體育等27類公共服務(wù)全部納入向市場(chǎng)購(gòu)買的范圍，凡是價(jià)值超過(guò)200000歐元的公共服務(wù)，一律公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買。即使一向被視為國(guó)家機(jī)器標(biāo)志的監(jiān)獄，20世紀(jì)70年代后期出現(xiàn)私人部門廣泛參與提供管教服務(wù)活動(dòng)的潮流，監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)成為成長(zhǎng)較快的產(chǎn)業(yè)。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，已經(jīng)成為新公共管理全球性變革的重要內(nèi)容之一。

我國(guó)在90年代后期開(kāi)始在社會(huì)公益領(lǐng)域探索“政府購(gòu)買公共服務(wù)”的模式，一些地區(qū)進(jìn)行了積極地嘗試，例如1999年深圳羅湖區(qū)通過(guò)環(huán)衛(wèi)清掃外包進(jìn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)；2004年廣州市首創(chuàng)對(duì)畢業(yè)生招聘會(huì)的政府購(gòu)買服務(wù)；2005年北京市海淀區(qū)的醫(yī)改實(shí)施政府購(gòu)買公共服務(wù)；上海市從最初的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，到現(xiàn)在覆蓋多種社會(huì)公共服務(wù)，可謂實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的典范。政府購(gòu)買公共服務(wù)涉及到醫(yī)療、教育、城市公交、法律、居民養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、就業(yè)以及其他專業(yè)服務(wù)等等廣泛領(lǐng)域，呈現(xiàn)地域化、規(guī)?；⒍鄻踊陌l(fā)展趨勢(shì)，已經(jīng)成為公共服務(wù)供給的重要途徑之一。

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵和特點(diǎn)

《政府采購(gòu)法》第2條第2款指出，“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程或服務(wù)的行為”。其中關(guān)于政府采購(gòu)中服務(wù)的定義，由于難以表述，《政府采購(gòu)法》采取排除法的方式，第2條第7款規(guī)定，“服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”?！墩少?gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》第4條第3款進(jìn)一步指出，“服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購(gòu)對(duì)象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)，以及維修與維護(hù)服務(wù)等”。無(wú)論是《政府采購(gòu)法》還是《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)“公共服務(wù)”都沒(méi)有給出明確的界定，不利于法律對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)制。

根據(jù)內(nèi)容和形式，公共服務(wù)可以分為：基礎(chǔ)公共服務(wù)，即為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂(lè)等活動(dòng)所需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等；經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)，即為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)所提供的各種服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等；公共安全服務(wù)，即為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊(duì)、警察和消防等；社會(huì)公共服務(wù)，即為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性直接需求所提供的服務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會(huì)福利等。政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府遵循市場(chǎng)的基本原則最有效地滿足社會(huì)公眾需求的重要途徑，“政府壟斷型的公共服務(wù)供給模式要逐步打破，通過(guò)引入新的公共服務(wù)供給主體、公共服務(wù)的生產(chǎn)方式，構(gòu)建出‘一主多元’的公共服務(wù)供給模式”。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，“自治團(tuán)體不可能全面替代政府和市場(chǎng)進(jìn)行公共物品的供給，這既是現(xiàn)實(shí)的不能，也是理論上的不可能。例如，國(guó)防、司法等以暴力支撐的公共物品只能由國(guó)家壟斷供給，否則，會(huì)在供給方之間發(fā)生暴力沖突，導(dǎo)致社會(huì)陷入‘霍布斯叢林’”［2］。

綜上所述，政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種方式，是指政府機(jī)關(guān)及公共部門為開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)或向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的需要，遵循法定程序、方式和采購(gòu)目錄，將原來(lái)由自己直接承擔(dān)或政府通過(guò)事業(yè)單位承擔(dān)、為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的公共服務(wù)事項(xiàng)，以合同方式交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用的做法。這是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型的政府提供公共服務(wù)的方式，它的核心意義是公共服務(wù)提供的契約化，政府與社會(huì)組織之間構(gòu)成平等、獨(dú)立的契約雙方。作為一種公共服務(wù)供給新方式，政府購(gòu)買公共服務(wù)模式徹底顛覆了以往的單一政府供給模式，因而在對(duì)象、形式、程序、效果上都呈現(xiàn)出與政府壟斷模式所不同的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)象非常廣泛，涉及到醫(yī)療、教育、城市公交、法律、居民養(yǎng)老服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)以及其他專業(yè)服務(wù)等眾多方面，具有對(duì)象廣泛性；政府購(gòu)買公共服務(wù)的形式以民營(yíng)化、合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)、憑單制度等多種“契約”形式取代以往單一的政府供應(yīng)形式，具有形式多樣性；政府購(gòu)買公共服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)和行為都要在一系列法律和制度規(guī)范下進(jìn)行，具有嚴(yán)格的程序性；政府通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)合同規(guī)定對(duì)由私營(yíng)部門和非政府組織提供的服務(wù)效果和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，具有效果監(jiān)督性。

二、規(guī)制政府購(gòu)買公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)

我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革起步較晚，目前學(xué)術(shù)界的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，運(yùn)用政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，探討我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革及政府管制問(wèn)題；二是從技術(shù)層面進(jìn)行分析，探討市場(chǎng)化過(guò)程中以及市場(chǎng)化后要解決的問(wèn)題。而規(guī)制政府購(gòu)買公共服務(wù)的法理研究極其匱乏，我們嘗試以下列不同視角加以剖析。

1.“雙重失靈”治理理論。所謂“雙重失靈”，一個(gè)是市場(chǎng)失靈，一個(gè)是政府失靈。由于信息不足、濫用權(quán)力、腐敗尋租、體制不健全、多頭管理等諸多方面的原因，政府在資源配置上是低效的甚至是無(wú)效的，這被稱為政府失靈。而“雙手并用”理論則能夠很好的解決“政府失靈”問(wèn)題。該理論強(qiáng)調(diào)：市場(chǎng)在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而國(guó)家則要在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上發(fā)揮宏觀調(diào)控和保障方向的作用。著名學(xué)者E·S·薩瓦斯曾說(shuō)：“‘治理’一詞源于希臘語(yǔ)kyberm，其含義是‘操舵’。政府的角色是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)都是在劃槳，而政府對(duì)此并不在行”［3］。所以，政府應(yīng)該將掌舵和劃槳的職能分開(kāi)，掌舵是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展把握方向，劃槳是專業(yè)管理和直接提供服務(wù)，這是公共服務(wù)領(lǐng)域改革的趨勢(shì)。政府購(gòu)買公共服務(wù)符合這種改革趨勢(shì)，由市場(chǎng)提供公共服務(wù)，政府只需發(fā)揮宏觀調(diào)控和保障方向的作用。也有學(xué)者指出，政府“掌舵”，市場(chǎng)“劃槳”，形式上雖表現(xiàn)為決策與執(zhí)行的分開(kāi)，但在實(shí)際效果上是建立起以市場(chǎng)具體運(yùn)作為依托，以政府宏觀管理為維系的公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了公共機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。無(wú)規(guī)矩不成方圓，這種“掌舵”、“劃槳”及其結(jié)合的規(guī)則需要法律加以規(guī)制。

2.利益主體博弈理論。各類主體都有自己的獨(dú)立利益，為了使自己的利益最大化，必然要采取相應(yīng)的理性行動(dòng)，進(jìn)行成本核算。從個(gè)體的角度來(lái)看，要追求個(gè)體的營(yíng)利性，力爭(zhēng)效率，希望實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化或效用的最大化；從整體的角度來(lái)看，又要追求社會(huì)的公益性，強(qiáng)調(diào)公平，由此形成了經(jīng)濟(jì)法上的基本矛盾，即個(gè)體營(yíng)利性與社會(huì)公益性的矛盾，以及作為其延伸的效率與公平的矛盾，即競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的矛盾。在政府壟斷公共服務(wù)中，政府、供應(yīng)商及社會(huì)三方主體必然為了自己的獨(dú)立利益博弈：一方面，供應(yīng)商為了追求個(gè)體營(yíng)利性，必然要求進(jìn)入更多領(lǐng)域和行業(yè)，其追求的是效率；而政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)，不僅要投入大量的人力、物力、財(cái)力，還導(dǎo)致政府職能越位與缺位并存，機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)，既“養(yǎng)事”又“養(yǎng)人”，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，恰恰是最沒(méi)效率。因此，必然產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的矛盾。另一方面，社會(huì)為了追求社會(huì)公益性，追求公共服務(wù)的最大化，必然要求在社會(huì)公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公平，打破政府壟斷。在當(dāng)代中國(guó)，公共服務(wù)需求與供給的矛盾非常突出，政府公共服務(wù)供給能力低下，已經(jīng)使政府面臨巨大的社會(huì)輿論壓力。政府購(gòu)買公共服務(wù)彌補(bǔ)或替代了政府的不足，它將公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)，能較好地兼顧效率和公平。我國(guó)很多地方已經(jīng)開(kāi)展了實(shí)踐，既取得了一定成績(jī)，也暴露出很多問(wèn)題，其中，缺乏有效的制度化保障機(jī)制已經(jīng)成為推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要障礙。

3.法律的交易成本分析理論。不同的當(dāng)事人對(duì)于權(quán)利的不同估價(jià)是權(quán)利發(fā)生交易的源泉，當(dāng)交易成本過(guò)高而阻礙交易時(shí)，應(yīng)授權(quán)給最珍視它們的人。正如法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯指出的，“權(quán)利就應(yīng)該讓于那些能夠最具生產(chǎn)性地使用權(quán)利并有激勵(lì)他們這樣使用的動(dòng)力的人，而且要發(fā)現(xiàn)和維持這種權(quán)利分配，就應(yīng)該通過(guò)法律的清楚規(guī)定，通過(guò)使權(quán)利讓渡的法律要求不太繁重，而使權(quán)利讓渡的成本比較低?！保?］法律制度的存在之所以必要，關(guān)鍵在于它能節(jié)約交易成本。法律說(shuō)到底，就是一整套從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從組織到行為以降低交易成本和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的制度系統(tǒng)。［5］既然政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)既不利于效率也不利于公平，就應(yīng)該通過(guò)購(gòu)買的方式授權(quán)給供應(yīng)商。規(guī)制政府購(gòu)買公共服務(wù)行為，只是為了明晰和維護(hù)當(dāng)事人的這種“授權(quán)”，降低權(quán)利讓渡成本，使社會(huì)資源配置達(dá)到最優(yōu)。

綜上，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)制具有法理上的正當(dāng)性，這種規(guī)制包括“積極的誘導(dǎo)和消極的壓抑兩個(gè)方面”［6］。

三、我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律問(wèn)題

從總體上看，同西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)尚處于起步階段，沒(méi)有形成完善的制度化保障，主要法律問(wèn)題包括但不限于以下：

1.相關(guān)的法律法規(guī)不健全。眾所周知，法律法規(guī)以其權(quán)威性、強(qiáng)制性、規(guī)范性成為推進(jìn)制度建設(shè)的“利器”。2003年實(shí)施的《政府采購(gòu)法》，對(duì)于規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障政府采購(gòu)市場(chǎng)健康有序地發(fā)展起到了非常重要的作用。建設(shè)部2002年出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》是目前中央政府關(guān)于購(gòu)買公共服務(wù)的基本政策，它鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。同時(shí)，地方政府通過(guò)各自制定的政府購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見(jiàn)或?qū)嵤┘翱己嗽u(píng)估辦法，甚或用紅頭文件來(lái)推進(jìn)工作。目前，與政府購(gòu)買公共服務(wù)有關(guān)的法律是《政府采購(gòu)法》，沒(méi)有專門的法律法規(guī)。而且，由于地方政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，致使其指導(dǎo)性意見(jiàn)都缺少指導(dǎo)性、具體實(shí)施方法缺少可操作性、考核評(píng)估辦法不完善。不僅效力低，而且隨意性很大，地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)展水平往往與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視程度成正比。對(duì)此，2010年財(cái)政部的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》雖有改進(jìn)但尚存不足。

2.供應(yīng)商的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不完善。在政府購(gòu)買公共服務(wù)中，能否讓供應(yīng)商在同一起點(diǎn)上開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，完全取決于供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。遺憾的是，我國(guó)《政府采購(gòu)法》構(gòu)建的供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度還不完善，例如，供應(yīng)商不包括社會(huì)組織，采購(gòu)的內(nèi)容大多是工程和貨物，工程和貨物之外的服務(wù)多屬于有形的服務(wù)，也沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的供應(yīng)商準(zhǔn)入資格判定實(shí)施細(xì)則。關(guān)于供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。《政府采購(gòu)法》第22條規(guī)定，“供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；（二）具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；（三）具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；（四）有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄；（五）參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇?！痹摋l對(duì)供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，但不夠完善，過(guò)于原則，操作性不強(qiáng)，給供應(yīng)商的資格認(rèn)定帶來(lái)困難。政府購(gòu)買公共服務(wù)對(duì)供應(yīng)商的責(zé)任能力和商業(yè)信譽(yù)有更為嚴(yán)格的要求，《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有特殊的規(guī)定。關(guān)于供應(yīng)商資格預(yù)審程序的規(guī)定。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第23條規(guī)定，“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查?！北緱l過(guò)于籠統(tǒng)，不夠具體，只對(duì)資格預(yù)審的內(nèi)容作出了規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定資格預(yù)審公告發(fā)布的時(shí)間、發(fā)布渠道、程序及方式等程序性內(nèi)容，實(shí)際操作性不強(qiáng)，更沒(méi)考慮到政府購(gòu)買公共服務(wù)的特殊性。關(guān)于供應(yīng)商資格瑕疵的規(guī)定?！墩少?gòu)法》第77條對(duì)供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的法律責(zé)任作出了規(guī)定，但過(guò)于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，更沒(méi)考慮侵害公眾利益的后果。

3.信息公開(kāi)制度不完善。公開(kāi)披露政府購(gòu)買信息，能夠促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，確保政府購(gòu)買工作公正、規(guī)范、透明。《政府采購(gòu)法》第11條規(guī)定，“除涉及商業(yè)秘密外，政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布”。該法第63條規(guī)定政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，初步建立了信息公開(kāi)制度。并于第75條規(guī)定“采購(gòu)人未依法公布政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)結(jié)果的，責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分”的法律責(zé)任制度，但從總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的信息公開(kāi)制度還不完善，且并沒(méi)有考慮到政府購(gòu)買公共服務(wù)信息的特殊性。政府購(gòu)買公共服務(wù)信息的發(fā)布不規(guī)范，缺乏供應(yīng)商信息網(wǎng)絡(luò)。從采購(gòu)方信息發(fā)布來(lái)看，主要存在信息公開(kāi)范圍小，不在指定媒體公布、虛假公布、模糊公布等違法行為，信息公布不充分，許多招標(biāo)文件對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)辦法等披露模糊。從供應(yīng)商來(lái)看，沒(méi)有完善的供應(yīng)商信息網(wǎng)絡(luò)，兩方面信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府購(gòu)買公共服務(wù)成本居高不下，限制了效率的提高。

4.績(jī)效評(píng)估機(jī)制不完善。美國(guó)審計(jì)學(xué)者布朗曾說(shuō)：“公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)通常是在非競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和缺少利潤(rùn)刺激的情況下進(jìn)行的，對(duì)它也采取標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)下的審計(jì)方法和技術(shù)是行不通的”［7］。因此，必須建立政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制?！墩少?gòu)法》第41條只是籠統(tǒng)的規(guī)定了采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商的驗(yàn)收義務(wù)和責(zé)任，屬于“內(nèi)部取向型”評(píng)估體系，無(wú)需應(yīng)對(duì)外部壓力。事實(shí)上，公共服務(wù)的評(píng)估應(yīng)當(dāng)主要取決于公眾的滿意度，樹(shù)立公民評(píng)估機(jī)制，與公眾進(jìn)行互動(dòng)。

5.監(jiān)督管理制度不完善。缺乏健全的監(jiān)管約束機(jī)制，政府購(gòu)買公共服務(wù)就會(huì)缺失健康環(huán)境保障。政府采購(gòu)法》第13條規(guī)定，“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。”《政府采購(gòu)法》初步建立了政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)督管理機(jī)制，但由于不同公用事業(yè)之間存在行業(yè)差異性，對(duì)其監(jiān)管需要很強(qiáng)的專業(yè)性，同時(shí)監(jiān)管機(jī)關(guān)在角色、利益、監(jiān)管的銜接、覆蓋面等問(wèn)題上存在沖突和錯(cuò)位，很難對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督。

四、政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律制度重構(gòu)

相關(guān)法律制度建設(shè)是政府購(gòu)買公共服務(wù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。為了使政府購(gòu)買公共服務(wù)真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，筆者認(rèn)為首先應(yīng)該明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本原則，再根據(jù)這個(gè)原則制定相應(yīng)的程序，設(shè)置相應(yīng)的具體制度。

1.明確政府購(gòu)買的基本原則。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第3條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循“公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則”。但是，“公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)信”只是政府采購(gòu)的基本原則，政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)該有自己特有的具體原則。結(jié)合地方立法經(jīng)驗(yàn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)特有的原則應(yīng)該包括，在“政府購(gòu)買公共服務(wù)”理念下：（1）明確責(zé)任，協(xié)調(diào)一致。明確各職能部門的工作職責(zé)，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為目標(biāo)，共同做好政府購(gòu)買公共服務(wù)工作；（2）公開(kāi)透明，接受監(jiān)督。按照《政府采購(gòu)法》和《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，政府購(gòu)買公共服務(wù)堅(jiān)持公開(kāi)、透明的原則，廣泛接受法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督；（3）預(yù)算管理，提高效益。將政府購(gòu)買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)全部納入預(yù)算管理，確保財(cái)政資金安全和高效運(yùn)行，不斷提高資金的使用效益。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)。（1）完善立法，修訂《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，依法規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)。修改后的《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)組織供應(yīng)商地位，并對(duì)購(gòu)買的范圍、程序、經(jīng)費(fèi)保障、爭(zhēng)議解決等做出規(guī)定，使政府購(gòu)買公共服務(wù)得到法律的有效保障。政府要制定法律效力較高的行業(yè)法規(guī)、操作準(zhǔn)則等，完善相關(guān)的政策規(guī)定，包括在準(zhǔn)入資質(zhì)、信息公開(kāi)、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督管理等方面制定統(tǒng)一明確的可操作規(guī)定。同時(shí)，盡快出臺(tái)《公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目目錄》，合理界定政府提供公共服務(wù)的范圍。（2）地方政府也應(yīng)根據(jù)修改的《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或配套政策，既保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性，又較好地體現(xiàn)出緊扣地方實(shí)際的靈活性。（3）要加強(qiáng)政府公務(wù)人員的法律意識(shí)。政府的工作人員要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行操作，嚴(yán)格依法購(gòu)買。

3.健全供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。（1）在《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中應(yīng)完善供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，就是使供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)具體化，對(duì)不同的政府購(gòu)買活動(dòng)中供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。（2）明確招投標(biāo)公告發(fā)布的時(shí)間、發(fā)布渠道、程序及方式等程序性內(nèi)容。（3）借鑒WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》中的規(guī)定，在《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中對(duì)公共服務(wù)供應(yīng)商資格瑕疵作出規(guī)定。（4）建立供應(yīng)商資源庫(kù)，例如在政府采購(gòu)網(wǎng)上設(shè)立專欄。建立國(guó)家統(tǒng)一的協(xié)議供應(yīng)商名錄，凡是入圍國(guó)家協(xié)議供應(yīng)商名錄的供應(yīng)商均具備在全國(guó)范圍內(nèi)參與政府購(gòu)買招標(biāo)的資格。

4.完善信息公開(kāi)制度。政府購(gòu)買公共服務(wù)中要求及時(shí)披露、公開(kāi)相關(guān)的信息，否則，不同的競(jìng)爭(zhēng)主體在競(jìng)逐過(guò)程中將會(huì)處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)之中，信息獲取不完全的供應(yīng)商在競(jìng)爭(zhēng)中也將處于劣勢(shì)，結(jié)果將不利于供應(yīng)商參與公用事業(yè)的積極性，并最終影響到政府購(gòu)買公共服務(wù)的效果。因此，應(yīng)該建立信息的公開(kāi)披露制度，使得政府購(gòu)買信息的公開(kāi)制度化、經(jīng)?；?，為供應(yīng)商營(yíng)造一個(gè)公平的信息環(huán)境。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》第12條規(guī)定，“除涉及國(guó)家秘密或商業(yè)秘密外，政府采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)程序性文件、采購(gòu)結(jié)果等政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。采購(gòu)金額達(dá)到500萬(wàn)元以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布?！备诘?4條指出，“政府采購(gòu)可以全部或部分通過(guò)電子系統(tǒng)進(jìn)行操作，保證政府采購(gòu)活動(dòng)公開(kāi)統(tǒng)一、安全通暢、高效便捷。”征求意見(jiàn)稿的規(guī)定，有利于雙方信息的對(duì)稱。同時(shí)，政府應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》制定詳細(xì)、具體的政府購(gòu)買公共服務(wù)公開(kāi)招投標(biāo)制度，從而保證政府購(gòu)買過(guò)程中的招投標(biāo)活動(dòng)有法可依，有章可循。

5.完善績(jī)效評(píng)估制度。我國(guó)傳統(tǒng)上對(duì)公共服務(wù)的評(píng)估方式是內(nèi)部取向的，主要取決于上級(jí)部門的滿意程度，無(wú)需考慮外部壓力。然而，公共服務(wù)的評(píng)估恰恰應(yīng)當(dāng)取決于公眾的滿意度，把公眾滿意作為衡量公共服務(wù)的核心要素，建立公民評(píng)估機(jī)制，與社會(huì)公眾進(jìn)行互動(dòng)，建設(shè)“外部取向型”的評(píng)估體系。（1）要推進(jìn)社會(huì)公眾參與?！墩少?gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》要明確公眾參與的辦法和途徑，如設(shè)立民意信箱、開(kāi)通網(wǎng)上通道、開(kāi)展民意調(diào)查等，使之制度化、規(guī)范化，通過(guò)公眾的參與和監(jiān)督，不斷規(guī)范政府和供應(yīng)商的行為，提高公共服務(wù)整體供給能力；（2）要建立評(píng)估專家?guī)臁Ｍㄟ^(guò)專家評(píng)估和群眾評(píng)議，對(duì)相關(guān)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行定期考核、評(píng)價(jià)，保持和提高項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的效率。

6.建立有效的政府購(gòu)買監(jiān)督架構(gòu)。公共服務(wù)可以購(gòu)買，可以外包，但政府的責(zé)任不能外包，甚至更應(yīng)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不會(huì)因外包而縮水。應(yīng)做到：（1）建立相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！墩少?gòu)法》應(yīng)明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)，可參照國(guó)際慣例，在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)政府購(gòu)買管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府購(gòu)買法規(guī)、編制政府購(gòu)買預(yù)算、協(xié)調(diào)管理政府購(gòu)買等事務(wù)；（2）強(qiáng)化合同監(jiān)管，對(duì)供應(yīng)商提供服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、價(jià)格水平進(jìn)行監(jiān)督，制止暴利；（3）建立責(zé)任追究制度和仲裁機(jī)構(gòu)。仲裁機(jī)構(gòu)既可以是專門成立的政府購(gòu)買仲裁委員會(huì)，也可以是一般性的仲裁機(jī)構(gòu)，應(yīng)按規(guī)范的工作程序和規(guī)則進(jìn)行仲裁，解決招投標(biāo)和履行中的爭(zhēng)議；（4）提高監(jiān)管人員素質(zhì)，尤其是法律素質(zhì)，嚴(yán)格依法監(jiān)管；（5）重視社會(huì)監(jiān)督，建立健全內(nèi)外結(jié)合的全方位、全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)由決策者、供應(yīng)商和公共服務(wù)消費(fèi)者組成的互動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，尤其要重視納稅人的監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。

結(jié)論

“政府購(gòu)買公共服務(wù)”，實(shí)質(zhì)上是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共行政的領(lǐng)域，用市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)克服政府這只“看得見(jiàn)的手”的失靈。要建立有中國(guó)特色的政府購(gòu)買公共服務(wù)法律制度，還需要做好更多的配套工作：盡快建立健全相關(guān)法律法規(guī)，適時(shí)修改《政府采購(gòu)法》，出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》；完善相關(guān)配套措施，建立有效的政府購(gòu)買監(jiān)督機(jī)制，建立政府購(gòu)買投訴制度、信息公開(kāi)制度、績(jī)效評(píng)估制度、供應(yīng)商庫(kù)等。只有這些都做好了，才能讓政府購(gòu)買公共服務(wù)充分發(fā)揮它的作用。

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遼寧大學(xué)法學(xué)院）