□韓德利

（河北司法警官職業(yè)學(xué)院，河北邯鄲056004）

論我國教育仲裁制度的構(gòu)建
——以大學(xué)生權(quán)利救濟為視角

□韓德利

（河北司法警官職業(yè)學(xué)院，河北邯鄲056004）

隨著教育糾紛的日漸增多，尤其是在高等教育領(lǐng)域，高校與學(xué)生的糾紛日趨復(fù)雜化、多樣化，學(xué)界對教育糾紛的救濟方式也各抒己見。現(xiàn)行法律設(shè)計的救濟制度在解決高校教育糾紛的過程中雖發(fā)揮著一定的作用，但也存在著諸多的缺陷和不足，因此，有必要在高等教育領(lǐng)域建構(gòu)教育仲裁制度。建立教育仲裁制度能夠更加有效地化解矛盾和處理各種教育糾紛，在大學(xué)生的權(quán)利救濟上發(fā)揮其獨特的作用。

教育糾紛；權(quán)利救濟；教育仲裁

隨著我國教育體制改革的不斷深化，在依法治國理念的推動下，教育糾紛從隱性、內(nèi)在性走向顯性、外向性，并在高等教育領(lǐng)域表現(xiàn)得更為突出主要分為三大類：一是高校與教師之間的糾紛，包括教師資格認(rèn)定、職稱評定、職務(wù)聘任等；二是高校與學(xué)生之間的糾紛，包括違紀(jì)處分、學(xué)歷或?qū)W位證書頒發(fā)、成績評定等；三是教師因教學(xué)管理或教育管理行為與學(xué)生產(chǎn)生的教育糾紛，其中最令人關(guān)注的是高校與學(xué)生之間的糾紛。自1999年田永一案①田永是北京科技大學(xué)94級學(xué)生，在1996年補考中因作弊被學(xué)校開除學(xué)籍，1998年在畢業(yè)時學(xué)校沒有發(fā)給他畢業(yè)證和學(xué)位證。田永遂起訴，北京市海淀區(qū)法院經(jīng)審理判決校方敗訴。以來，大學(xué)生與母校對簿公堂的案件時有發(fā)生，而且案件性質(zhì)紛繁復(fù)雜。這些鮮活的案件不僅讓實務(wù)界應(yīng)接不暇，令新聞媒體熱議紛紛，更引起了理論界的廣泛關(guān)切。

縱觀高校與大學(xué)生之間的糾紛，筆者認(rèn)為無外乎存在三種糾紛：第一種是民事糾紛，表現(xiàn)為高校與學(xué)生之間因校方提供的學(xué)生在受教育過程中所需的教學(xué)設(shè)施、生活設(shè)施、安全設(shè)施不足導(dǎo)致的侵權(quán)等引起的糾紛；第二種是行政糾紛，表現(xiàn)為高校在日常管理、處分懲戒方面行使行政權(quán)力與學(xué)生之間的糾紛，包括作息管理、學(xué)籍管理、評優(yōu)評先、違紀(jì)處分、頒發(fā)畢業(yè)證書、派遣證書等決定引起的糾紛。但是這類糾紛沒有直接涉及到高校教學(xué)研究專業(yè)知識領(lǐng)域；第三種是學(xué)術(shù)糾紛，表現(xiàn)為高校在學(xué)術(shù)管理活動中行使學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)生之間發(fā)生的糾紛，包括成績評定糾紛、學(xué)位論文判定糾紛、學(xué)位授予糾紛等。

由于我國當(dāng)前教育糾紛解決機制無論從立法規(guī)制上還是在權(quán)利救濟實踐上都凸顯出明顯的缺陷和不足，使很多案件的解決令人扼腕，導(dǎo)致大學(xué)生的受教育權(quán)不能得到有效的保護(hù)。

一、現(xiàn)行大學(xué)生權(quán)利救濟制度的缺陷

（一）立法上存在的缺陷

我國關(guān)于高等教育方面的立法主要包括：《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《學(xué)生管理規(guī)定》）。在這三部法律、規(guī)章中，關(guān)于大學(xué)生權(quán)利保障和救濟的規(guī)定寥寥無幾。只有《教育法》第42條作出了如下規(guī)定：受教育者享有下列權(quán)利：（四）對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出了申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟；在《學(xué)生管理規(guī)定》第5條中規(guī)定：學(xué)生在校期間依法享有下列權(quán)利：（五）對學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W校、教育行政部門提出申訴；對學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟。當(dāng)然，在《學(xué)生管理規(guī)定》中，對申訴制度也做出了較為具體的規(guī)定。另外《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條規(guī)定：有下列情形之一的公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：（九）申請行政機關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的。

從以上規(guī)定能夠看出，我國關(guān)于大學(xué)生不服學(xué)校的處理或處分，在法律上確實規(guī)定了救濟方法，但是也存在明顯的不足。

首先，教育申訴制度存在以下問題：

⒈公正性令人質(zhì)疑。首先，“學(xué)生申訴處理委員會”屬于高校內(nèi)部機構(gòu)，自己不存在獨立性，它的復(fù)查結(jié)論根本沒有法律效力，最后的決定還是由高校做出，實質(zhì)上，這種申訴制度違背了“自己不做自己法官”的自然公正原則。其次，校外申訴制度的權(quán)力歸屬于教育行政部門，而高校與教育申訴部門之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，其復(fù)查決定的公正性也難以令人信服。

⒉沒有明確規(guī)定教育申訴制度與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接。如果學(xué)生對教育行政部門的復(fù)查決定不服，能否進(jìn)一步提出復(fù)議或者直接提出行政訴訟，在以上相關(guān)法律、行政規(guī)章中，都沒有具體而明確的規(guī)定，導(dǎo)致學(xué)生的權(quán)益難以得到真正的保護(hù)，劉路一案②劉路是大連外國語學(xué)院2002級學(xué)生，因與同學(xué)打架被學(xué)校勒令退學(xué)，后經(jīng)省教育廳復(fù)查、教育部復(fù)議，最后還是由學(xué)院作出維持原勒令退學(xué)的決定。后劉路兩次向法院提起行政訴訟，均被法院以不屬于受案范圍為由，駁回起訴。就是明證。

其次，教育糾紛行政復(fù)議制度和行政訴訟制度存在在以下問題：

⒈《行政復(fù)議法》規(guī)定，只有對教育行政部門不履行保護(hù)學(xué)生教育權(quán)才能提出復(fù)議。言外之意對于學(xué)生的其他權(quán)利我國復(fù)議制度是不予保護(hù)的，同時，對于學(xué)校的處理決定不服，學(xué)生是不能直接提出行政復(fù)議的。這種制度設(shè)計是典型的特別權(quán)力關(guān)系理論的體現(xiàn)。

⒉我國《教育法》和《行政訴訟法》對于學(xué)生不服學(xué)校的處理決定，能否提起行政訴訟都沒有規(guī)定?！督逃ā芬?guī)定對學(xué)校、教職員工侵犯學(xué)生人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，可以提起訴訟?？梢婈P(guān)乎學(xué)生受教育權(quán)乃至發(fā)展權(quán)的教育行政糾紛和學(xué)術(shù)糾紛是不能提起行政訴訟的。雖然現(xiàn)實中部分人民法院已經(jīng)進(jìn)行了處理教育行政糾紛的實踐，但是這只能是一種大膽的創(chuàng)新，也是對現(xiàn)行法律規(guī)定的突破，甚至存在違法的嫌疑。

（二）救濟實踐中暴露的問題

由于我國在立法上存在缺陷，導(dǎo)致在大學(xué)生權(quán)利救濟實踐上暴露出很多問題。

⒈校內(nèi)申訴制度流于形式，無法發(fā)揮應(yīng)有功能。由于學(xué)生申訴處理委員會屬于校內(nèi)機構(gòu)，不具有獨立性，它的復(fù)查結(jié)論即使對學(xué)生有利，但是最后的決定權(quán)歸屬于學(xué)校，復(fù)查意見能否被學(xué)校采納法律上沒有硬性規(guī)定。另外，申訴程序是采取公開的聽證形式，還是書面形式，相關(guān)法律、規(guī)章中也沒做出規(guī)定，導(dǎo)致很多高校在復(fù)查時多采取書面復(fù)查形式。由于以上原因，復(fù)查與否對于學(xué)生來說意義不大，只能走走形式，對學(xué)生只能起到安慰性的作用。而學(xué)?？梢砸源藶槔碛桑?guī)避法律，因為校方可以理直氣壯地說，我復(fù)查過了，完全符合法定程序。

⒉校外申訴制度，即教育行政機關(guān)對學(xué)生的申訴處理制度，實踐上也不盡如人意。從筆者掌握的大量資料來分析，教育行政機關(guān)最常見的做法有兩種。一是教育行政機關(guān)對學(xué)生的申訴，或者不予答復(fù)，或者不認(rèn)真復(fù)查，直接維持學(xué)校的處理決定；二是發(fā)現(xiàn)高校的處理或處分確實存在問題，但是以尊重高校自治權(quán)為由，要求高校重新處理。這兩種做法的直接后果是學(xué)校照常我行我素，學(xué)生的權(quán)利沒有得到救濟。

⒊在教育行政復(fù)議中，復(fù)議被申請人是教育行政機關(guān)，一般是省教育廳，而作出處分或者處理決定的高校只能作為第三人的身份出現(xiàn)。實踐中的常見做法是教育行政復(fù)議機關(guān)撤銷被申請人的復(fù)查答復(fù)或者復(fù)查決定，并責(zé)令被申請人重新復(fù)查，而被申請人又要求第三人即學(xué)校重新作出處理決定。可見，最后的處理權(quán)還是在學(xué)校。同時，這種制度設(shè)計消耗了大量資源和時間，最終結(jié)果形成互相扯皮，根本無法有效保護(hù)學(xué)生權(quán)利。

⒋在教育行政訴訟中，最大的問題是，法律規(guī)定只能對侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的民事糾紛部分提起民事訴訟，而對于行政糾紛和學(xué)術(shù)糾紛，由于沒有明確的法律規(guī)定，很多法院以此類案件不屬于行政訴訟受案范圍為由，或者不予受理，或者駁回起訴。雖然有的法院受理并且作出裁判，但是終歸缺乏法律上的根據(jù)，這種判決或裁定的合法性令人質(zhì)疑。

從以上分析看出，我國現(xiàn)行教育糾紛解決機制不論從立法上還是救濟實踐上都存在缺陷和不足。筆者建議建立教育仲裁制度，以解決紛繁復(fù)雜的教育糾紛。

二、教育仲裁制度的可行性分析

由于教育申訴制度、教育行政復(fù)議制度、教育糾紛訴訟制度不能有效解決客觀存在的教育糾紛，因而建立教育仲裁制度是必要的，也是可行的。

（一）教育仲裁具有對抗性較弱的特征

教育仲裁制度是指教育糾紛當(dāng)事人向?qū)ｉT設(shè)置的教育仲裁機構(gòu)申請仲裁，由教育仲裁機構(gòu)對教育糾紛的事實依法做出判斷并裁決的一種法律制度。與訴訟相比較而言，教育仲裁制度對抗性較弱，比如采取書面審理方式，雙方當(dāng)事人不需要面對面的質(zhì)證辯論，因而更容易被當(dāng)事人接受。因為作為教育糾紛主體的學(xué)校、教師與學(xué)生之間不可避免存在著傳統(tǒng)意義上的倫理關(guān)系，這就決定了教育糾紛不適宜采取對抗性的解決方式，避免感情決裂、有傷倫理。采用“非對抗性”的教育仲裁方式，通過中立的仲裁機構(gòu)的裁斷程序達(dá)到糾紛解決的目的，兼顧到教育糾紛的“倫理性”，不失為兩全齊美之策。

（二）教育仲裁制度具有低成本、高效率的特征

遲到的公正即不公正。如果一個教育糾紛經(jīng)過校內(nèi)申訴、校外申訴、行政復(fù)議、一審、二審甚至再審程序，這個過程是漫長的。即使最后問題得以公正解決，往往也要經(jīng)過若干年的時間，這樣的效率對于學(xué)生和學(xué)校都是難以接受的。而教育仲裁制度不以申訴為必要前提，采取一裁終局制，則明顯節(jié)約了時間，提高了效率。另外，教育訴訟需要當(dāng)事人繳納不菲的訴訟費和其他費用，成本較高。而對于沒有任何收入的學(xué)生，教育仲裁制度當(dāng)然是免費的，這就降低了救濟成本。

（三）教育仲裁制度具有專業(yè)性和公正性

教育仲裁委員會的仲裁員由各類專家組成，與法院的審判員相比較，他們做出的裁決更具有專業(yè)性，更容易被雙方當(dāng)事人接受。同時，與教育申訴制度相比較，教育仲裁委員會與學(xué)校和學(xué)生都沒有任何利害關(guān)系，處于超然的地位，其裁決的公正性不容質(zhì)疑。

通過以上分析，筆者認(rèn)為，教育仲裁制度在我國既符合客觀需要，又能為人們所普遍接受，因而這種制度的設(shè)立是必然的、可行的，也是緊迫的。關(guān)鍵是如何設(shè)計這種制度。

三、教育仲裁制度的構(gòu)建思路

（一）模式選擇

我國現(xiàn)行仲裁制度有兩種，即商事仲裁和勞動爭議仲裁。商事仲裁解決的是平等主體間的涉及財產(chǎn)權(quán)益的民事爭議和經(jīng)濟糾紛，強調(diào)雙方當(dāng)事人的平等性和仲裁協(xié)商自愿原則。而勞動爭議仲裁解決的是用人單位和勞動者之間的勞動爭議，雙方當(dāng)事人之間地位不平等，權(quán)利也不對等，同時，一方提起仲裁也不需要對方同意，具有顯著的行政性。那么，教育仲裁應(yīng)采用哪種模式呢？

學(xué)界和司法實務(wù)界普遍認(rèn)為高校雖然是事業(yè)單位，但是在行使對學(xué)生的管理權(quán)時，高校屬于法律、法規(guī)授權(quán)組織，它所行使的學(xué)生處分權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)、學(xué)術(shù)處置權(quán)屬于行政權(quán)的范疇。高校與學(xué)生之間權(quán)（力）利不對等，存在管理與被管理的行政法律關(guān)系。雖然高校與學(xué)生之間存在民事糾紛，但是爭議的主流是行政糾紛和學(xué)術(shù)糾紛。因而筆者認(rèn)為采取勞動爭議仲裁模式較為恰當(dāng)。

（二）機構(gòu)設(shè)置

教育仲裁委員會不按照行政級別層層設(shè)立?？梢栽谠O(shè)區(qū)的市設(shè)立也可以按照學(xué)區(qū)設(shè)立。仲裁委員會之間沒有隸屬關(guān)系。仲裁委員會由教育行政部門、學(xué)校代表、學(xué)生代表組成。教育仲裁委員會依法履行下列職責(zé)：⑴聘任、解聘專職或者兼職仲裁員；⑵受理教育爭議案件；⑶討論重大或者疑難的教育爭議案件；⑷對仲裁活動進(jìn)行監(jiān)督。

仲裁員應(yīng)當(dāng)公道正派，并且應(yīng)當(dāng)由法律方面和各學(xué)科具有副高職稱以上的專家組成。

（三）仲裁范圍

其他國家也設(shè)有教育仲裁制度，比如美國，該國的仲裁范圍僅限于學(xué)校與學(xué)生之間的民事爭議。我們是否可以拿來主義呢？筆者認(rèn)為法律移植不能照搬照抄，應(yīng)結(jié)合本國實際。鑒于我國當(dāng)前教育糾紛矛盾焦點在于行政糾紛和學(xué)術(shù)糾紛，而高校與學(xué)生之間的民事糾紛通過調(diào)解、協(xié)商、訴訟等方式能夠有效解決，因而筆者建議我國教育仲裁的范圍應(yīng)當(dāng)限于行政糾紛和學(xué)術(shù)糾紛。當(dāng)然，如果民事糾紛也涉及到學(xué)校的管理行為，而不是單純的民事爭議，這類糾紛也應(yīng)屬于仲裁范圍。

（四）主要制度

⒈回避制度。仲裁員有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)回避，當(dāng)事人也有權(quán)以口頭或者書面方式提出回避申請：⑴是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人、代理人的近親屬的；⑵與本案有利害關(guān)系的；⑶與本案當(dāng)事人、代理人有其他關(guān)系，可能影響公正裁決的；⑷私自會見當(dāng)事人、代理人，或者接受當(dāng)事人、代理人的請客送禮的。教育仲裁委員會對回避申請應(yīng)當(dāng)及時作出決定，并以口頭或者書面方式通知當(dāng)事人。

⒉證據(jù)制度。在教育仲裁中，應(yīng)堅持誰主張誰舉證的原則，但特殊情形下舉證責(zé)任倒置。即學(xué)生無法提供由學(xué)校掌握管理的與仲裁請求有關(guān)的證據(jù)，仲裁庭可以要求學(xué)校在指定期限內(nèi)提供。學(xué)校在指定期限內(nèi)不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。

⒊缺席裁決。為了防止一方當(dāng)事人逃避法律責(zé)任，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威，應(yīng)當(dāng)設(shè)立缺席裁決制度。即被申請人收到書面通知，無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)仲裁庭同意中途退庭的，可以缺席裁決。

⒋時效和期間。為了及時解決糾紛，恢復(fù)紊亂的社會關(guān)系，應(yīng)當(dāng)建立時效和期間制度。即教育糾紛申請仲裁的時效期間為6個月。仲裁時效期間從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利被侵害之日起計算，因為學(xué)校每學(xué)期是半年時間，學(xué)生與高校的爭議理應(yīng)在一學(xué)期內(nèi)解決。另外，仲裁委員會自受理案件之日起，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出裁決。

（五）制度銜接

問題的關(guān)鍵是教育仲裁制度是否設(shè)置前置程序，對于仲裁決定不服可否提起行政訴訟兩個方面。

筆者認(rèn)為，不應(yīng)在教育仲裁制度中設(shè)立前置程序。當(dāng)事人如果知道自己的權(quán)利被侵犯即可以直接提出仲裁申請，而沒有必要必須經(jīng)過申訴或復(fù)議，才可以提起仲裁。這樣有利及時解決問題，提高效率。但是有一點要強調(diào)，在教育仲裁中，應(yīng)當(dāng)在自愿的原則下堅持庭內(nèi)調(diào)解制度，這樣更有利于友好地解決糾紛。

對仲裁裁決不服的能否提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況分別處置。對于行政糾紛的仲裁裁決不服當(dāng)然可以提起訴訟。但是，對于學(xué)術(shù)糾紛的仲裁裁決不服的，原則上不能提起訴訟。因為這類糾紛專業(yè)性、技術(shù)性強，人民法院的法官受自己專業(yè)局限性限制，他們的判斷遠(yuǎn)不如專家組成的仲裁庭的判斷科學(xué)。但是，如果存在以下情況，對于學(xué)術(shù)糾紛的仲裁裁決也可以提請訴訟：⑴適用法律、法規(guī)確有錯誤的；⑵教育仲裁委員會無管轄權(quán)的；⑶違反法定程序的；⑷裁決所根據(jù)的證據(jù)是偽造的；⑸對方當(dāng)事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據(jù)的；⑹仲裁員在仲裁該案時有索賄受賄、徇私舞弊、枉法裁決行為的。

［1］沈巋．高校如何走出法治的真空［M］．羅豪才．行政法論叢（第五卷）［C］．法律出版社，2001．

［2］勞凱聲．中國教育法制評論：第一輯［M］．教育科學(xué)出版社，2002．

［3］范履冰，阮李全．高校教育糾紛性質(zhì)探析——兼論解決高校教育糾紛的對策［J］．高等教育研究，2005．

［4］范晶波．論我國高校內(nèi)部管理糾紛的行政法律救濟［J］．南京郵電學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2004，（06）．

［5］周光禮．高校內(nèi)部規(guī)則的法理學(xué)審視［J］．現(xiàn)代大學(xué)教育，2005，（04）．

（責(zé)任編輯：張雅光）

On the Construction of China＇s Educational Arbitration——Viewed from the Right Relief of College Students

Han Deli

With the increasing number of them，education disputes between the colleges and students become increasingly complicated and diversified，especially in the area of higher education．Various kinds of opinions on the remedy of education disputes are discussed in the academic circles．The relief system under the current law plays a certain part in resolving disputes in higher education，but it still has some defects and shortcomings．Therefore，it is necessary to construct educational arbitration system in the field of higher education to divert，to resolve and to deal with a variety of education disputes effectively．The establishment of the education arbitration system plays a unique role in the Right Relief of college students．

education disputes；the Right Relief；educational arbitration

D922．16

A

1007－8207（2010）09－0091－03

2010－07－06

韓德利（1971—），男，河北青縣人，法律碩士，河北司法警官職業(yè)學(xué)院副教授，邯鄲市人民調(diào)解協(xié)會特邀研究員，研究方向為憲法與行政法。