曾慶輝

對于選舉法修改后新一輪的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作中面臨的問題和困難,我們要有充分的認(rèn)識和足夠的估計,切不可掉以輕心,麻痹大意。不能把換屆選舉簡單地看成是選幾個人,換幾個人,開幾個會,要防止任何怕麻煩、圖省事、走捷徑而采取形式主義、簡單化的做法,更要避免違法行為的發(fā)生,保證換屆選舉工作依法健康順利地進(jìn)行。

改,新選舉法增加了一些新的內(nèi)容,對部分條款進(jìn)行了修改調(diào)整,進(jìn)一步完善了我國人民代表大會制度下的選舉制度。從2011年開始,縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作將在全國各地陸續(xù)展開。這次選舉是我國政治生活中的一件大事,如何貫徹落實好新選舉法,尋找、探索出按新選舉法做好地方人大換屆選舉工作的辦法和措施,特別是落實關(guān)于城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表、選舉委員會組成人員和應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面等新的規(guī)定,以及怎樣處理好現(xiàn)實中面臨的其他問題,需要我們及早加以思考和探討。

1.關(guān)于代表名額分配的問題

根據(jù)新選舉法關(guān)于代表名額“按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則”進(jìn)行分配的規(guī)定,城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民選舉人大代表比例變?yōu)?:1,這樣勢必造成城鎮(zhèn)代表要大幅減少,農(nóng)民代表則要相應(yīng)增加,如何進(jìn)行代表名額分配,如何具體操作?

根據(jù)實際情況和新選舉法的規(guī)定,我們在這次縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作中可以較過去的做法做新的調(diào)整:結(jié)合縣鄉(xiāng)人大同時換屆,采取大選區(qū)套小選區(qū)的方法,把劃分選區(qū)與代表資源的分布有機(jī)結(jié)合起來,按照每一代表所代表的人口數(shù)大體相等和便于選民參加選舉活動、便于選民了解和監(jiān)督代表、便于代表聯(lián)系選民的原則,按居住狀況或者按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分選區(qū)。具體工作中,第一,要把各村各單位人口基數(shù)調(diào)查清楚,這是劃分選區(qū)的前提條件。第二,要根據(jù)每一名代表所代表的人口數(shù)合理劃分選區(qū),但每一名代表所代表的人口數(shù)不可能絕對相等。第三,按照選區(qū)大小和代表構(gòu)成確定選區(qū)代表名額。

2.關(guān)于選舉委員會組成人員的問題

根據(jù)新選舉法“選舉委員會的組成人員為代表候選人的,應(yīng)當(dāng)辭去選舉委員會的職務(wù)”的規(guī)定,與以往的具體做法不太一樣。原來的選舉委員會組成人員絕大部分是由縣人大常委會領(lǐng)導(dǎo)和常委會委員擔(dān)任的,這部分對象絕大多數(shù)又為參選的代表候選人人選,常委會領(lǐng)導(dǎo)還分別擔(dān)任選舉委員會的主任或副主任,也仍安排作為下一屆人大代表的人選,那么選舉委員會的組成人員究竟由哪些對象來組成?

新選舉法增加的這一規(guī)定,不僅為選舉委員會組成成員的構(gòu)成帶來了新變化,而且這一細(xì)節(jié)之便,擴(kuò)大了民主的因素,有利于增加代表選舉工作的透明度,提升代表選舉結(jié)構(gòu)的可信度。我們在實際工作中可以從以下幾個方面去考慮:(1)成立選舉委員會成員時,可考慮由黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大常委會領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來的老同志和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成,盡量不安排可能選舉為人大代表的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入選舉委員會。(2)選舉委員會成員被提名為正式代表候選人后再辭去選舉委員會的職務(wù),縣人大常委會應(yīng)及時調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會成員。

3.關(guān)于代表候選人與選民見面的問題

關(guān)于原選舉法規(guī)定選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面,回答選民的問題,修改為“選舉委員會根據(jù)選民的要求,應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面,由代表候選人介紹本人的情況,回答選民的問題”。從“可以”變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)”,也包含著必須的意思。如何組織代表候選人與選民見面?代表候選人如何向選民介紹自己的情況和回答選民提出的問題?

根據(jù)實際情況和新選舉法的規(guī)定,我們在今后的選舉工作中應(yīng)從以下方面去做工作:(1)代表候選人應(yīng)該向選舉委員會提供本人簡歷及其他基本情況,選舉委員會應(yīng)對代表候選人的情況進(jìn)行審查。(2)選舉委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民介紹代表候選人的情況。(3)應(yīng)選民要求,選舉委員會應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面,由代表候選人介紹本人的情況并回答選民的問題。

4.關(guān)于設(shè)立流動票箱的問題

原選舉法第三十四條規(guī)定各選區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)立投票站、流動票箱或者召開選舉大會進(jìn)行選舉,新選舉法第三十六條規(guī)定:“選舉委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)各選區(qū)選民分布狀況,按照方便選民投票的原則設(shè)立投票站,進(jìn)行選舉。選民居住比較集中的,可以召開選舉大會,進(jìn)行選舉;因患有疾病等原因行動不便或者居住分散并且交通不便的選民,可以在流動票箱投票?！边@一規(guī)定更加明確了組織投票選舉要以設(shè)立投票站和召開選舉大會投票為主、流動票箱為輔的原則,這在農(nóng)村習(xí)慣以流動票箱為主的做法不太一樣,而要改變這種做法的工作難度是比較大的,具體如何操作?

根據(jù)實際情況和新選舉法的規(guī)定,我們在組織流動票箱投票時應(yīng)該堅持做到以下幾點:(1)要確定流動投票的對象,并登記造冊。(2)選民投票必須在簽名簿上簽名。(3)流動票箱必須有2人以上的選舉工作人員負(fù)責(zé)。(4)認(rèn)真分發(fā)選票,發(fā)出和收回選票要由參加流動投票工作人員簽字、蓋章等。

5.關(guān)于設(shè)立秘密寫票處的問題

以前曾經(jīng)有代表說,投票時有攝像機(jī)拍攝,選票上“贊成”選項不用動,只有棄權(quán)或者反對選項才需要填寫。這次新選舉法第三十八條新增 “選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處”的規(guī)定,設(shè)置“秘密寫票處”可以更好地保障選民的自由意志,體現(xiàn)出進(jìn)步意義。新選舉法增加的這一規(guī)定,既是部分選民的愿望,也是民主法治的進(jìn)一步完善。秘密寫票處該如何得到保障?

根據(jù)實際情況,地方選舉委員會應(yīng)當(dāng)及早做好組織協(xié)調(diào)工作,為選民進(jìn)入秘密寫票處填寫選票提供方便和條件,否則選民主動進(jìn)入秘密寫票處就會給有些人形成另有企圖、不想和組織或某些人保持一致的印象。筆者認(rèn)為,在實踐操作中,不妨在“秘密寫票處”的基礎(chǔ)上設(shè)定“秘密投票站”,讓所有參與投票的選民都毫無例外地在“秘密投票站”不受干擾地自由表達(dá)自己的選擇意愿。眼下,可先由各省、自治區(qū)、直轄市人大在選舉法實施細(xì)則中作出具體規(guī)定,以保障秘密寫票制的價值得以實現(xiàn)。

6.關(guān)于選舉工作中的代表結(jié)構(gòu)問題

在以往換屆選舉工作中,代表結(jié)構(gòu)比例一般是通過以下七組數(shù)據(jù)反映出來的:(1)性別;(2)年齡;(3)民族;(4)政治面貌;(5)文化程度(即受教育水平);(6)代表身份構(gòu)成;(7)代表行業(yè)分類(代表界別)。

在實際的統(tǒng)計中,前五組數(shù)據(jù)是比較容易把握的,即代表性別比例(男女)、代表年齡構(gòu)成(老中青)、代表民族狀況(漢族與少數(shù)民族)、代表政治面貌(中共黨員、民主黨派、無黨派、群眾)、代表文化程度(博士、碩士、本科、大專、中專、高中、初中、小學(xué))。實踐中比較難界定,也比較容易混淆的是代表身份構(gòu)成和代表行業(yè)分類,也最能體現(xiàn)和反映代表結(jié)構(gòu)比例。代表身份構(gòu)成主要是將代表分為工人、農(nóng)民、干部、知識分子、解放軍、民主人士、愛國人士、宗教人士、歸僑等類別,分別加以統(tǒng)計。代表的行業(yè)分類一般分為:政府部門、人民團(tuán)體、公檢法司、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、流通、教科文衛(wèi)、解放軍、其他。在“身份”的分類中,只有解放軍不易與其他“身份”混淆,其他六種身份既沒有明確和統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn),更沒有嚴(yán)格的界限,于是出現(xiàn)了一系列的難題:工人或農(nóng)民出身的領(lǐng)導(dǎo)干部,是應(yīng)按其出身確定為工人、農(nóng)民,還是應(yīng)按其現(xiàn)在從事的工作確定為干部;具有高學(xué)歷和職稱的教師和科研人員,作為民主黨派的成員,是確定為知識分子還是民主黨派;等等。

隨著改革開放的深入,傳統(tǒng)的身份稱謂不但已經(jīng)失去階層劃分的意義,還在政治、經(jīng)濟(jì)、生活狀況發(fā)生巨大變化的沖擊下,注入了許多新的內(nèi)容,界線和內(nèi)涵已變得越來越模糊,并且已不能涵蓋社會所有的群體,如果繼續(xù)使用這些身份稱謂,必須對其進(jìn)行重新界定,從而確定符合當(dāng)代中國社會狀況的代表分類制度。我們在這次縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作中對此應(yīng)該重新界定和具體規(guī)定,確定符合當(dāng)代中國社會狀況的代表結(jié)構(gòu)分類制度。

(1)工人。專指正在從事工商業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)的勞動者,國有企業(yè)、集體企業(yè)、合資企業(yè)、私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的職工,無論是固定工、合同工,還是臨時工,都應(yīng)該包括在內(nèi)。(2)農(nóng)民。專指正在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者,村民委員會“干部”,村辦企業(yè)的管理者和勞動者以及農(nóng)村從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個體勞動者。(3)知識分子。專指具有中等專業(yè)以上文化水平正在從事或主要從事專業(yè)技術(shù)工作的腦力勞動者,包括教師、科研工作者、醫(yī)務(wù)人員、文藝工作者、律師、記者、體育工作者。(4)干部。專指國家機(jī)關(guān)(包括各級黨委、人大、政府及其職能部門)和各級管理部門的領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)員和一般工作人員,同時應(yīng)當(dāng)包括國有企業(yè)、事業(yè)單位的管理人員。(5)軍人。專指中國人民解放軍現(xiàn)役官兵、武裝警察和各級武裝部隊成員。(6)自由職業(yè)者。專指城鎮(zhèn)中從事個體職業(yè)的勞動者。

代表結(jié)構(gòu)問題是一個既十分重要又比較復(fù)雜的問題。我國地域遼闊,各地情況差異很大,即使一個縣一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),情況也不相同。從全國來講,很難提出一個各地都適用的代表結(jié)構(gòu)比例。因此,各地應(yīng)當(dāng)從本地的實際情況出發(fā),按照廣泛性、代表性的原則等要求,研究提出本地的代表結(jié)構(gòu)的具體比例,使選出的代表結(jié)構(gòu)比較合理。

7.關(guān)于依法保障流動人口的選舉權(quán)利的問題

流動人口參選問題是以往歷次換屆選舉工作中的一個難題。近年來隨著流動人口數(shù)量的急劇增加,這一問題將進(jìn)一步凸顯。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,目前我國已有一億以上農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè),還有小城鎮(zhèn)人口流入大城市,中西部人口流入東部,流動人口的數(shù)量已經(jīng)超過全國總?cè)丝诘氖种?。過去各地對流動人口參加選舉的問題認(rèn)識和做法很不一致,有的地方主張在現(xiàn)居住地(即流入地)參加選舉為主,有的地方主張在戶口所在地(即流出地)參加選舉為主。

根據(jù)選舉法的規(guī)定,選民實際上已經(jīng)遷居外地但沒有轉(zhuǎn)出戶口的,在取得原選區(qū)選民資格的證明后,可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。至于如何把握法律規(guī)定的選民實際上已經(jīng)遷居外地的情況,也就是如何確定流動人口在現(xiàn)居住地參加選舉必須達(dá)到的居住年限等條件,需要我們根據(jù)本地實際情況作出具體規(guī)定。各地要在流動人口中廣泛進(jìn)行宣傳,使參選者明白參加選舉的意義、具體途徑、法定程序以及選舉的具體時間,積極有效地行使民主選舉權(quán)利。

8.關(guān)于做好選民登記工作的問題

選民登記關(guān)系到選民的民主權(quán)利,要努力做到不錯登、漏登和重登。選舉法規(guī)定選民資格一次登記、長期有效,鑒于現(xiàn)在的情況變化很大,重新登記對選民情況變化太大的地方則是更好的選擇,也有利于保障所有選民的民主權(quán)利,并不違背選舉法精神。在登記過程中,既可以是選民登記,也可以是登記選民,但原則應(yīng)該是全面、客觀、準(zhǔn)確。(1)按選區(qū)組織登記,經(jīng)確認(rèn)的選民資格長期有效。(2)每一選民只能在一個選區(qū)進(jìn)行登記。住滿一年以上的外地選民愿意參加區(qū)、鎮(zhèn)人大代表選舉的,持戶口所在地的選舉委員會或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上單位選民資格證明后,可以在居住地的選區(qū)進(jìn)行登記。(3)必須符合登記條件。如:年齡條件、屬地條件、政治權(quán)利條件、行為能力條件等。

9.關(guān)于防范和處理破壞選舉行為的問題

近年來的基層選舉中,破壞選舉的行為時有發(fā)生。為了保障選民和代表自由地行使選舉權(quán)和被選舉權(quán),不受他人的干擾和支配,保證選舉的真實性、公正性、權(quán)威性,保障選舉工作的順利進(jìn)行,必須切實防范和及時處理破壞選舉的行為。選舉法對制裁破壞選舉的行為作了明確規(guī)定。對以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表的,以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的;對偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)或者有其他違法行為的;對于控告、檢舉選舉中違法行為的人,或者對于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報復(fù)的,要依照選舉法和有關(guān)法律的規(guī)定,嚴(yán)格依法處理。

處理選舉中的違法行為,是一項政策性很強(qiáng)的工作,要掌握好三個界線:一是罪與非罪的界線。涉及選舉的犯罪,包括妨害選舉罪和打擊報復(fù)罪。二是違法與違紀(jì)的界線。違法要承擔(dān)法律責(zé)任,違紀(jì)要承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任。對于國家工作人員來說,違法也構(gòu)成違紀(jì),要同時承擔(dān)法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。三是故意違法與工作過失的界線。在選舉工作中,有的為了達(dá)到某種目的,故意偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù);而有的則是因為工作失誤、粗心大意,錯發(fā)選舉文件、錯報選舉票數(shù)。兩者之間有本質(zhì)不同,應(yīng)當(dāng)區(qū)別處理。

(作者單位:甘肅省人大常委會《人大研究》雜志社)