陳扣喜

地方人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況,既是地方人大行使監(jiān)督權(quán)的縮影,也是社會(huì)民主法治建設(shè)的重要標(biāo)志。提高地方人大常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)效,則是彰顯人大監(jiān)督權(quán)威的必然要求。分析地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)行使30多年的軌跡,我們可以發(fā)現(xiàn),在監(jiān)督的橫向度不斷拓展的同時(shí),監(jiān)督的縱向度則進(jìn)展緩慢,也就是監(jiān)督實(shí)效與監(jiān)督的權(quán)威度并不相對(duì)應(yīng)。較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái),地方人大常委會(huì)監(jiān)督缺位、疲軟乏力、避重就輕、避硬就軟等現(xiàn)象備受詬病,而其問(wèn)題的癥結(jié)往往歸結(jié)于政治體制的掣肘和立法規(guī)定的空泛。然而,經(jīng)過(guò)近些年來(lái)的發(fā)展,這些理由漸已顯得蒼白無(wú)力。一方面,在政治方面,地方人大的地位得以強(qiáng)化;另一方面,在立法方面,地方人大的監(jiān)督權(quán)力進(jìn)一步得以加強(qiáng)。如歷經(jīng)20余年反復(fù)醞釀,于2007年1月1日正式施行的監(jiān)督法明確規(guī)定若干具體的監(jiān)督職權(quán),但實(shí)踐表明,上述現(xiàn)象并沒(méi)有得到根本的扭轉(zhuǎn)。制約地方人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效的因素較多,除了構(gòu)建和諧的政黨與人大關(guān)系、完善民主法治條件下的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制外,內(nèi)部化因素仍是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題,而這種內(nèi)部化因素恰恰是人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效形成的不可或缺的保障性因素。仔細(xì)對(duì)內(nèi)部化因素進(jìn)行分析,可以發(fā)現(xiàn)這些因素正逐步形成了監(jiān)督的悖論:現(xiàn)階段所謂制度性設(shè)計(jì)、程序化安排、規(guī)范性運(yùn)作等內(nèi)部化因素越來(lái)越成為地方人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效不彰的制約性因素。本文擬就四個(gè)方面的內(nèi)部化因素進(jìn)行分析。

一、關(guān)于監(jiān)督的主體:內(nèi)部逆循環(huán)化的傾向,難以避免“自我監(jiān)督”格局的形成

很顯然,常委會(huì)組成人員是地方人大常委會(huì)履行監(jiān)督職權(quán)的主體。這種監(jiān)督職權(quán)最終體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主的重要權(quán)利,是人民有效治理國(guó)家的必備的重要特征,體現(xiàn)的是人民之治、民主之治、有效之治。由于常委會(huì)組成人員雙重的政治身份,即既是人大代表,也是人大常委會(huì)組成人員,使得他們履行職責(zé)時(shí)更肩負(fù)起雙重的責(zé)任,即政治責(zé)任和法律責(zé)任,這就賦予了組成人員獨(dú)立的政治人格。但在現(xiàn)階段法制意識(shí)還很欠缺、公民社會(huì)建設(shè)還未到位、政治體制改革難以適應(yīng)的情況下,這種獨(dú)立的政治人格還沒(méi)有真正成為支撐起常委會(huì)組成人員依法履職的內(nèi)在因素。獨(dú)立政治人格的形成,需要法治化和制度化的保障,而作為監(jiān)督主體的常委會(huì)組成人員的產(chǎn)生及其結(jié)構(gòu)必須遵循一定的內(nèi)在規(guī)律,即年齡結(jié)構(gòu)、個(gè)人閱歷的深淺,對(duì)黨委、政府、人大及基層工作的順序安排等,都必須保障和促進(jìn)這種獨(dú)立政治人格的形成,從法治和機(jī)制層面形成這種獨(dú)立政治人格的最大化。這是主體結(jié)構(gòu)的內(nèi)部正循環(huán)化,否則就是逆循環(huán)化。而目前制約這種獨(dú)立人格形成的制度性因素之一,也就是常常被忽視的越來(lái)越明顯的監(jiān)督主體的內(nèi)部逆循環(huán)化,以及由此帶來(lái)的個(gè)體意識(shí)和能力素質(zhì)的內(nèi)部逆循環(huán)化。由于這種逆循環(huán)化的存在使得常委會(huì)的監(jiān)督也漸進(jìn)地演變成“自我監(jiān)督”甚至是“監(jiān)督自我”。

主體結(jié)構(gòu)的內(nèi)部逆循環(huán)化,導(dǎo)致了“不好監(jiān)督”。從政治心理學(xué)的角度來(lái)說(shuō),對(duì)個(gè)人而言,最好的或者最生態(tài)的政治路徑是“人大—黨委(政府)”,因?yàn)榇嬖跊Q定意識(shí),人大工作氛圍的民主觀、法治觀將直接影響作為政治參與者的世界觀,這在缺少法治和民主傳統(tǒng)的中國(guó),尤其是在推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下是多么的難能可貴。這是政治生態(tài)的正循環(huán)。而目前實(shí)際工作中普遍存在的是內(nèi)部逆循環(huán)。這樣安排不僅給作為常委會(huì)監(jiān)督主體的組成人員在心理和作為監(jiān)督者角色的主觀認(rèn)知方面帶來(lái)微妙的變化,同時(shí)也將當(dāng)下人大監(jiān)督工作中一些體制性因素暴露出來(lái)。在現(xiàn)行的政治體制內(nèi),一方面,由于黨政決策邊界的模糊化,留給常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)際空間并不是很大,如果稍不注意,常委會(huì)的監(jiān)督很有可能就越出了政治和法律邊線。這也客觀上造成了常委會(huì)“不好監(jiān)督”的現(xiàn)象。與此同時(shí),由于常委會(huì)組成人員安排上的體制內(nèi)逆循環(huán),即常委會(huì)主任會(huì)議成員大多由黨委、政府負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)崗而來(lái),由于決策和舉措具有時(shí)間上的連續(xù)性,這就勢(shì)必造成了現(xiàn)在的某主任監(jiān)督過(guò)去的某書(shū)記、某市長(zhǎng)的現(xiàn)象,無(wú)疑陷入了“自我監(jiān)督”的怪圈。特別是在目前推行的黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的情形下,更是進(jìn)一步從體制上放大了這種“自我監(jiān)督”的現(xiàn)象。推而廣之,常委會(huì)駐會(huì)委員由黨委和“一府兩院”部門(mén)負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)崗而來(lái),不駐會(huì)委員基本上是機(jī)關(guān)有關(guān)方面、黨群社團(tuán)負(fù)責(zé)人兼任,真正屬于最基層的、沒(méi)有職務(wù)的委員少之又少。這種“體制內(nèi)的監(jiān)督”所形成的監(jiān)督體制,必然會(huì)形成在監(jiān)督之先就已經(jīng)形成“剪不斷理還亂”的尷尬境地。身份上的特殊性難以形成監(jiān)督角色的超脫性,也就難以擺脫常委會(huì)監(jiān)督上的種種羈絆。

個(gè)體意識(shí)的內(nèi)部逆循環(huán)化,導(dǎo)致了“不想監(jiān)督”。從邏輯上來(lái)說(shuō),人大工作的民主性、程序性、法制性,更易激發(fā)常委會(huì)組成人員履職的熱情,更能體現(xiàn)政治參與角色的歸屬感。但由于主體安排的內(nèi)部逆循環(huán)化,必然給作為監(jiān)督者的個(gè)體意識(shí)“內(nèi)部逆循環(huán)化”,也就是組成人員個(gè)體對(duì)于作為人大監(jiān)督主體角色認(rèn)同的弱化。實(shí)踐證明,通過(guò)“內(nèi)部逆循環(huán)” 讓黨委、政府、司法機(jī)關(guān)任期屆滿或行將屆滿的干部轉(zhuǎn)至人大工作,最終大多數(shù)人會(huì)認(rèn)定為“最后一站,平平安安;修身養(yǎng)性,什么都看淡”,即使是所謂的“一線任職”也越來(lái)越被認(rèn)同于“閑差”。政治上的失落感也就有可能導(dǎo)致“事不關(guān)己高高掛起”,也就缺乏監(jiān)督意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。在這些組成人員的潛意識(shí)的深處,一方面認(rèn)為黨委決策、政府執(zhí)行天經(jīng)地義,人大監(jiān)督難有作為,另一方面又認(rèn)為依法監(jiān)督,說(shuō)不定給自己惹來(lái)麻煩,脫不了方方面面的干系,寧可多栽花、少惹刺,以和為貴保平安。所以監(jiān)督的不作為也就難以避免,監(jiān)督的實(shí)效也就大打折扣了。

能力素質(zhì)的內(nèi)部逆循環(huán)化,導(dǎo)致了“不能監(jiān)督”。人大工作既能鍛煉人、培養(yǎng)人,同時(shí)也是天然的對(duì)個(gè)體能力素質(zhì)要求較高的民主法制崗位。只有不斷選擇一大批政治素質(zhì)較高、綜合素質(zhì)過(guò)硬的各方面人士到人大工作,才能真正保障人大監(jiān)督的開(kāi)展,最終以實(shí)效彰顯人大常委會(huì)監(jiān)督的權(quán)威。但主體結(jié)構(gòu)的內(nèi)部逆循環(huán)化,必然有可能帶來(lái)常委會(huì)組成人員能力素質(zhì)上的內(nèi)部逆循環(huán)。最大的表現(xiàn)就是以人定崗而不是以崗定人。以常委會(huì)駐會(huì)委員而言,除了具備基本的法律素養(yǎng)外,還必須具有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng),但組織意圖安排最大的出發(fā)點(diǎn)是搞平衡,即使素質(zhì)與崗位脫節(jié)也會(huì)以“先熟悉、再適應(yīng)”來(lái)掩飾。而對(duì)一些不駐會(huì)的委員人選安排上,更多地注重了年齡和性別結(jié)構(gòu),而對(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)的考量統(tǒng)籌考慮不夠。因此,在審議的過(guò)程中,審不深、議不透、人云亦云成為了常態(tài)。沒(méi)有了素質(zhì)保證,也就很難形成監(jiān)督上的實(shí)效。

二、關(guān)于監(jiān)督的程序:標(biāo)準(zhǔn)程式化的傾向,難以避免“程序主義”現(xiàn)象的出現(xiàn)

人大工作有一顯著特點(diǎn),就是程序性很強(qiáng)。人大行使監(jiān)督職權(quán),很大程度上是在履行程序性監(jiān)督職責(zé)。所以,程序是常委會(huì)監(jiān)督合法性的基礎(chǔ)性要件,“程序是人大工作的生命”。特別是監(jiān)督法頒布施行以來(lái),地方人大常委會(huì)監(jiān)督的程序更趨完整,常委會(huì)監(jiān)督更加有法可依。但任何事物都具有兩面性,僅僅是程序還是不能承載常委會(huì)監(jiān)督職責(zé)之重,從程序的視角來(lái)剖析監(jiān)督實(shí)效不彰的原因,一方面我們要肯定常委會(huì)工作中“程序正義”的力量,另一方面也要認(rèn)清“程序主義”的弊端:

斷裂的程序鏈和階段性的程序化帶來(lái)的是重過(guò)程輕效果。常委會(huì)監(jiān)督工作的程序越來(lái)越規(guī)范化,這是事實(shí),但我們也要看到,這種規(guī)范化也僅僅局限于組織和程式化事項(xiàng)的程序化,也就是階段性的程序化。就常委會(huì)監(jiān)督的整體性而言,程序又是不完整的,是一種斷裂的程序鏈。以常委會(huì)經(jīng)常開(kāi)展的審議監(jiān)督為例,會(huì)前的議題確定、調(diào)研的組織、審議的準(zhǔn)備,雖然有關(guān)法律有了原則的規(guī)定,但很不具體;審議以后如何跟蹤督查,需要的程序和過(guò)程有哪些,也就是圍繞審議的前置程序和后續(xù)程序上,明顯與會(huì)議的程序有斷裂之嫌。與此同時(shí),人大常委會(huì)履行監(jiān)督所需的程序是一個(gè)體系,包括會(huì)議的組織進(jìn)行程序、與“一府兩院”的溝通協(xié)調(diào)程序、向社會(huì)公開(kāi)通報(bào)程序、監(jiān)督形式的相互轉(zhuǎn)換程序、監(jiān)督的績(jī)效評(píng)估程序等,很顯然有的是缺失的,有的是不成體系的,有的還處于空白狀態(tài)。例如,誰(shuí)來(lái)監(jiān)督常委會(huì)的監(jiān)督工作,雖然在理論上存在應(yīng)然性,但法律規(guī)定得很空洞,實(shí)際操作難執(zhí)行。斷裂的程序鏈和階段性的程序化,帶來(lái)的是常委會(huì)監(jiān)督工作的重過(guò)程輕效果,只要是“程序性的事情程序過(guò)”,只要是程序無(wú)瑕疵,監(jiān)督就是到位的,職責(zé)就是依法履行的。帶來(lái)的后果是,常委會(huì)監(jiān)督工作的低效化。這就必然帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的社會(huì)對(duì)常委會(huì)監(jiān)督的權(quán)威性發(fā)生信任危機(jī),人大工作的公信度也越來(lái)越低。面對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督人大常委會(huì)依法履行職責(zé)”、誰(shuí)來(lái)追究人大的“不作為”的質(zhì)疑,不能不引發(fā)我們對(duì)本身工作的反思。

程序與實(shí)體的脫節(jié)帶來(lái)的是監(jiān)督的粗放化。從操作層面上看,人大監(jiān)督工作在程序“化”的進(jìn)展方面,也僅僅是一些必經(jīng)的過(guò)程,實(shí)質(zhì)這種程序化還僅僅是初級(jí)階段的程序化。因?yàn)槌绦蛞c實(shí)體相聯(lián)結(jié)的,而恰恰在實(shí)體方面,地方人大常委會(huì)頻頻遭遇實(shí)體之惑。因?yàn)樵趯?shí)質(zhì)性議題面前,地方人大常委會(huì)雖有程序的“鑰匙”,但就是打不開(kāi)實(shí)體的“大門(mén)”。于是,會(huì)議越開(kāi)越短,審議越審越簡(jiǎn),監(jiān)督成了走過(guò)場(chǎng)。有人形象地把這種監(jiān)督稱(chēng)為人大監(jiān)督“轟轟烈烈走形式”,最終的結(jié)果是監(jiān)督權(quán)效果“打白條”。這方面最典型的例子就是常委會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督。地方人大常委會(huì)無(wú)論是決算的審查和批準(zhǔn),還是預(yù)算的初步審查,雖有權(quán)在手,但難有實(shí)質(zhì)性的作為,這既有會(huì)期短的局限,也有信息不對(duì)稱(chēng)的困惑。2010年上半年全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上對(duì)財(cái)政預(yù)算問(wèn)題的詢問(wèn),引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注,破了全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督上的“天荒”。不少學(xué)者承認(rèn),英美國(guó)家每年議會(huì)會(huì)期中最具實(shí)質(zhì)意義的內(nèi)容就是對(duì)稅收和政府開(kāi)支的審議和表決。不管政府有多么強(qiáng)勢(shì),若沒(méi)有議會(huì)通過(guò)的稅收和撥款法案,政府的經(jīng)濟(jì)命脈就會(huì)被切斷。更為重要的是,議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作本身就是一個(gè)財(cái)政公開(kāi)化的過(guò)程,政府的所有收入和支出通過(guò)預(yù)算一覽表清晰地呈現(xiàn)于社會(huì)公眾的面前。當(dāng)政府權(quán)力運(yùn)作的機(jī)理在陽(yáng)光下顯示出來(lái)的時(shí)候,權(quán)威不再具有神秘化的假象,民眾也會(huì)意識(shí)到作為納稅人的權(quán)利得到了制度化的保障。這就是財(cái)政民主產(chǎn)生的制度績(jī)效。與此相對(duì)照的是,就是再繁雜的財(cái)政預(yù)算,地方人大常委會(huì)也能夠在一二天內(nèi)審查批準(zhǔn)完畢。于是乎,沈陽(yáng)市原副市長(zhǎng)馬向東挪用財(cái)政資金在境外一擲幾千萬(wàn)豪賭,人大常委會(huì)在“天衣無(wú)縫”的財(cái)政預(yù)算報(bào)告面前舉起了手,為馬向東違法行為“背書(shū)”;北京市原副市長(zhǎng)王寶森在東窗事發(fā)后飲彈自盡,挪用財(cái)政資金的罪惡才大白于天下,人大常委會(huì)這才知道了財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作中天大的“貓膩”。諸如此類(lèi),不一而足。

程序和形式的不兼容帶來(lái)的是監(jiān)督過(guò)程的簡(jiǎn)單化。常委會(huì)監(jiān)督的程序,既有同一種監(jiān)督形式上的橫向要求,還要有不同監(jiān)督形式上的縱向設(shè)計(jì)。監(jiān)督法賦予了地方人大常委會(huì)包括聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告等7種監(jiān)督形式。應(yīng)該說(shuō)這7種監(jiān)督形式是個(gè)有機(jī)的整體,不應(yīng)該是孤立的存在形式,相互之間在一定情形之下可以轉(zhuǎn)化。但我們看到,無(wú)論是在橫向的要求上,還是在縱向的設(shè)計(jì)上,程序和形式都存在不兼容的現(xiàn)象。例如審議專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告中什么情形之下啟動(dòng)質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等方式,法律規(guī)定含糊其辭。這種不兼容的后果帶來(lái)的是常委會(huì)監(jiān)督工作在橫向范圍內(nèi)的程式化,這也是質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等硬性監(jiān)督方式長(zhǎng)期束之高閣的原因之一?！俺绦蚧钡膹埩?還表現(xiàn)在依法辦事方面的“簡(jiǎn)單化”,只要法律許可,就走出最簡(jiǎn)單的程序路徑,這在基層人大工作中見(jiàn)怪不怪。

三、關(guān)于監(jiān)督的內(nèi)容:自我選擇化的傾向,難以避免“缺位失語(yǔ)”窘境的產(chǎn)生

礦難接二連三,腐敗案件居高不下,群體性事件屢見(jiàn)不鮮。在全社會(huì)問(wèn)責(zé)的呼聲不絕于耳的時(shí)候,我們這才發(fā)現(xiàn),人大的聲音竟然如此微弱,以至于在主流媒體甚而聽(tīng)不到看不到地方人大常委會(huì)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的信息,我們這才發(fā)現(xiàn)常委會(huì)的監(jiān)督及其效果與社會(huì)主流民意的取向如此背離,我們這才發(fā)現(xiàn)“漏監(jiān)”、“弱監(jiān)”、“軟監(jiān)”的“傳統(tǒng)”帶來(lái)的嚴(yán)重后果。從權(quán)力的屬性上來(lái)說(shuō),常委會(huì)是代表人民在履行職權(quán)的,理應(yīng)是人民權(quán)利的維護(hù)者,是人民利益的守夜人。面對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn),地方人大常委會(huì)或缺位或失語(yǔ)的窘境背后,暴露出的是地方人大常委會(huì)對(duì)“監(jiān)督什么”選擇上的錯(cuò)項(xiàng),這也折射出了監(jiān)督理念的錯(cuò)位、權(quán)力本位的錯(cuò)失和民意表達(dá)上的不暢。

監(jiān)督理念的錯(cuò)位。長(zhǎng)期以來(lái),人大監(jiān)督工作中有一句耳熟能詳?shù)摹皾撘?guī)則”,這就是所謂的“寓監(jiān)督于支持之中”,支持于監(jiān)督之先。也就是人大監(jiān)督工作,是對(duì)“一府兩院”工作的支持。監(jiān)督,按照字典里的標(biāo)準(zhǔn)解釋,就是監(jiān)察督促,很顯然監(jiān)督與支持是兩個(gè)完全不相同的概念。如果政府某項(xiàng)工作沒(méi)有依法辦事,人大通過(guò)監(jiān)督來(lái)支持政府不依法辦事,從邏輯上來(lái)說(shuō)是很荒謬的,從實(shí)踐上來(lái)看也是不可能的。從法律上來(lái)說(shuō),常委會(huì)的監(jiān)督具有法定的權(quán)威性、獨(dú)立性、強(qiáng)制性和懲戒性,把監(jiān)督與支持混為一談,實(shí)質(zhì)是對(duì)法律賦予人大監(jiān)督權(quán)的淺薄之解。在這種錯(cuò)位的監(jiān)督理念支撐下,常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的工作關(guān)注頗多,對(duì)公民權(quán)利的保障維護(hù)方面監(jiān)督不夠,監(jiān)督的內(nèi)容有失偏頗;“唱贊歌”的“監(jiān)督”多,一針見(jiàn)血的監(jiān)督少;運(yùn)用審議、執(zhí)法檢查等軟性監(jiān)督形式多,運(yùn)用質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等硬性監(jiān)督形式少。在這種理念支撐下的地方人大常委會(huì)的監(jiān)督效果就可想而知了。其實(shí),常委會(huì)監(jiān)督只是手段不是目的,最終通過(guò)監(jiān)督來(lái)保障人民群眾的利益,推進(jìn)依法行政、依法治國(guó),如果沒(méi)有了依法監(jiān)督,所謂的支持很顯然就是一句空話。

監(jiān)督本位的錯(cuò)失。監(jiān)督本身就是一種糾偏機(jī)制,常委會(huì)的監(jiān)督在我國(guó)政治生活中是一種僅次于人大的權(quán)威的糾偏機(jī)制。雖然我國(guó)沒(méi)有搞西方式的“三權(quán)鼎立”制度,但人大及其常委會(huì)的監(jiān)督就是對(duì)“一府兩院”違法行為的權(quán)力糾偏,特別是在我國(guó)目前行政權(quán)力還十分強(qiáng)勢(shì)的情形之下,這種糾偏顯得特別重要。而這種糾偏和監(jiān)督的本位應(yīng)該立足于“人民性”,也就是要以人民群眾的意愿和要求作為人大及其常委會(huì)監(jiān)督的第一出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。而實(shí)際的情形是,在“圍繞中心、服務(wù)大局”的口號(hào)之下,黨委、政府工作的中心和重點(diǎn)就是常委會(huì)監(jiān)督工作的中心和重點(diǎn),“同頻共振”也好,同質(zhì)化也好,反映的是黨委思維和政府工作思維在常委會(huì)工作中的體現(xiàn)。當(dāng)然,黨委和政府工作與人民群眾的利益要求本身并不存在必然的矛盾和沖突,但在一定時(shí)期一定條件之下,利益的博弈和政策舉措的取舍很有可能要打破區(qū)域之間、群體之間、個(gè)體之間的利益均衡,利益訴求的多樣化成為現(xiàn)階段社會(huì)矛盾和問(wèn)題的重要表現(xiàn)。這就要求常委會(huì)監(jiān)督的視角是多維的,而不能僅僅是單向的,應(yīng)該充分發(fā)揮人大工作的優(yōu)勢(shì),在這種訴求的多樣化之中尋求最佳的平衡點(diǎn),防止行政權(quán)力的過(guò)度膨脹。如果保持同質(zhì)化的思維,以黨委和政府的思維來(lái)反向推定人民群眾的意愿和要求,必然會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督工作的死角,留下難以彌補(bǔ)的缺憾。

民意表達(dá)的不暢。監(jiān)督什么是重要的,用開(kāi)放式的思維形成開(kāi)放式的民意表達(dá)機(jī)制并從廣泛的民意中找出常委會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)顯得更加重要。由于種種原因,目前地方人大對(duì)社情民意的掌握顯得比較遲滯,僅有的幾條通道也不是十分暢通,一些特發(fā)性集中性事情初露端倪之時(shí)也因種種原因被忽視。人大工作的官僚化在一些地區(qū)、一些部門(mén)仍然存在:調(diào)查研究滿足于聽(tīng)匯報(bào)、看材料,下基層到村頭的時(shí)候少了,真正的民情民意被隔絕;執(zhí)法檢查、代表視察熱衷于看“盆景”、看亮點(diǎn),揭露問(wèn)題發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候少了,真正的基層呼聲被隔離;代表的意見(jiàn)和建議年年提、年年講,年復(fù)一年“打水漂”,真正的履職激情被隔離。加之常委會(huì)在工作要點(diǎn)的形成過(guò)程中,大多采取的是相對(duì)封閉的“倒置”機(jī)制:不是更多地聽(tīng)取基層和群眾意見(jiàn),而是更多地征求被監(jiān)督者的意見(jiàn);不是廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn),多途徑、多形式集思廣益,而是小范圍內(nèi)點(diǎn)題圈題搞平衡。人大在社情民意方面的耳不聰、目不明,帶來(lái)的是對(duì)新時(shí)期新階段新情況新問(wèn)題的反應(yīng)遲鈍,監(jiān)督效果也就日漸式微。

四、關(guān)于監(jiān)督的機(jī)構(gòu):過(guò)度扁平化的傾向,難以避免“服務(wù)參謀”功能的失衡

扁平化管理是企業(yè)為解決層級(jí)結(jié)構(gòu)的組織形式在現(xiàn)代環(huán)境下面臨的難題而實(shí)施的一種管理模式。當(dāng)管理層次減少而管理幅度增加時(shí),金字塔狀的組織形式就被“壓縮”成扁平狀的組織形式。而地方人大常委會(huì)機(jī)關(guān)從成立之初就在“精干高效”的原則下“自然”形成了這種扁平化:在同級(jí)機(jī)關(guān)中具有最豐富的管理層級(jí)而管理層次相對(duì)扁平,與同等級(jí)別的越來(lái)越臃腫的黨政機(jī)關(guān)相比無(wú)疑是袖珍得不能再袖珍了。更有甚者,在一些地方人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于一種“一人委”的狀態(tài),“校長(zhǎng)兼校工,上課代打鐘”還不是個(gè)別現(xiàn)象。雖然人大機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革也曾經(jīng)被提上了議事日程,但僅僅是設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)還是設(shè)工作委員會(huì)之爭(zhēng)。機(jī)關(guān)是常委會(huì)履行職責(zé)的辦事機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)建設(shè)的水平在某種程度上決定了常委會(huì)履行職責(zé)的水平。彭真委員長(zhǎng)早在地方人大設(shè)立常委會(huì)之初就說(shuō)過(guò):“人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān),也是工作機(jī)關(guān),不是‘養(yǎng)老院,而要依法行使權(quán)力,進(jìn)行工作。”過(guò)度扁平化和過(guò)度被“壓縮”的后果,就是人大機(jī)關(guān)“去功能化”傾向越來(lái)越嚴(yán)重,“服務(wù)參謀”的兩項(xiàng)功能越來(lái)越低下。

一是“三不對(duì)稱(chēng)”下的先天劣勢(shì),使人大機(jī)關(guān)難以履行職責(zé)。地方人大常委會(huì)機(jī)關(guān)與“一府兩院”的機(jī)構(gòu)相比,具有三個(gè)方面的先天劣勢(shì)。其一是信息的不對(duì)稱(chēng)。人大機(jī)構(gòu)既無(wú)能力也無(wú)渠道能在第一時(shí)間了解和掌握“一府兩院”政務(wù)信息、政策信息和司法信息,相對(duì)處于一種“信息孤島”的狀態(tài),這就使常委會(huì)的監(jiān)督在信息方面先天不足。其二是素質(zhì)上的不對(duì)稱(chēng)?，F(xiàn)代管理越來(lái)越知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化,人大機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)水平再高也難以適應(yīng)這種全方位的專(zhuān)業(yè)化。其三是工作對(duì)應(yīng)上的不對(duì)稱(chēng)。寥寥幾個(gè)委辦室寥寥幾個(gè)人,要與幾十個(gè)上百個(gè)“一府兩院”機(jī)構(gòu)打交道,難免會(huì)應(yīng)接不暇。這種機(jī)構(gòu)與職責(zé)的脫節(jié),基本上使常委會(huì)的監(jiān)督處于一種被動(dòng)應(yīng)付的“馬后炮”式狀態(tài),事后監(jiān)督更多于事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。

二是決策咨詢機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)職能機(jī)構(gòu)設(shè)置上的空白,使常委會(huì)的監(jiān)督還始終處于一種經(jīng)驗(yàn)化監(jiān)督的階段。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)加快發(fā)展,社會(huì)化分工越來(lái)越細(xì),常委會(huì)的監(jiān)督僅僅停留在依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人價(jià)值判斷上已經(jīng)很不合時(shí)宜了,社會(huì)管理的幅度和寬度越來(lái)越賦予社會(huì)管理者綜合性和專(zhuān)業(yè)化的特質(zhì)。多少年前,有學(xué)者曾經(jīng)建議將政府的審計(jì)局和監(jiān)察局劃歸為地方人大常委會(huì)的直屬機(jī)構(gòu),由于爭(zhēng)論較多,最終沒(méi)有轉(zhuǎn)化為實(shí)際性步驟。而當(dāng)前無(wú)論是地方人大工作者也好,還是學(xué)界的專(zhuān)家、理論工作者也好,對(duì)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督的詬病較多,建設(shè)專(zhuān)業(yè)性的職能機(jī)構(gòu)的建議和要求此起彼伏。多年的經(jīng)驗(yàn)和理性的思考凝聚了大家這樣的共識(shí):沒(méi)有專(zhuān)門(mén)性和專(zhuān)業(yè)性的工作機(jī)構(gòu),常委會(huì)的監(jiān)督將是舉步維艱的監(jiān)督,也是難有實(shí)際成效的監(jiān)督。

三是“精而不干”的現(xiàn)狀,使人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的管理彈性越來(lái)越小。精干高效是機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則,但人大機(jī)構(gòu)人員的特點(diǎn)是人少但不精干,或者說(shuō)是精而不干。由于“年齡大,不到政協(xié)到人大”,由于是領(lǐng)導(dǎo)密集型機(jī)關(guān),使人大機(jī)關(guān)老齡化步伐明顯高于黨政機(jī)關(guān)。每到換屆時(shí),上上下下成批地?fù)Q人,讓機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性都難以保持。與此同時(shí),對(duì)機(jī)關(guān)所謂的年輕同志而言,由于人大機(jī)關(guān)長(zhǎng)期存在的“出不去、進(jìn)不來(lái)”的現(xiàn)象,時(shí)過(guò)境遷,年輕同志也越來(lái)越老氣橫秋。雖然有些地方人大機(jī)構(gòu)大大小小也有幾十個(gè)甚至上百個(gè)人,但除去領(lǐng)導(dǎo)干部,剩下的就只能是“數(shù)著人用人,用少數(shù)人”了。

總之,如何提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效已經(jīng)成為當(dāng)前人大工作非常迫切的一個(gè)問(wèn)題。這既需要從外部體制方面著力,更重要和更可行的是認(rèn)真解決和處理好影響常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效的內(nèi)部化因素。礙于行文的篇幅,本文只是分析了“是什么”的問(wèn)題,不過(guò),只要正視了這些“是什么”的問(wèn)題,以我為主不斷化解內(nèi)部化因素的困境,人大監(jiān)督的實(shí)效將不再是人大工作負(fù)面化的話題。

(作者系江蘇省泰州市人大常委會(huì)研究室主任)