李春燕

各省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)督法的授權(quán),制定縣級(jí)以上人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的程序,而不能隨意擴(kuò)大或縮小規(guī)范性文件備案審查的范圍。

監(jiān)督法以專章形式規(guī)定了規(guī)范性文件備案審查制度,并授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(下文簡(jiǎn)稱省級(jí)人大常委會(huì))參照立法法的有關(guān)規(guī)定,對(duì)“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序”作出具體規(guī)定[1],同時(shí)還授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)督法和有關(guān)法律,結(jié)合本地實(shí)際情況,制定監(jiān)督法實(shí)施辦法[2] 。

自監(jiān)督法于2007年1月1日實(shí)施以來(lái),全國(guó)大部分省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)都出臺(tái)了地方性法規(guī),對(duì)如何建立健全規(guī)范性文件備案審查制度進(jìn)行了有益探索。本文結(jié)合各地立法與實(shí)踐,對(duì)規(guī)范性文件備案審查的范圍發(fā)表淺見(jiàn),以求教同仁[3]。

一、規(guī)范性文件備案審查的范圍:來(lái)自地方性法規(guī)的回答

省級(jí)人大常委會(huì)往往通過(guò)制定監(jiān)督法實(shí)施辦法或?qū)ｉT的規(guī)范性文件備案審查條例來(lái)規(guī)范和細(xì)化規(guī)范性文件備案審查制度[4]。其中,各省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案審查的范圍的規(guī)定存在一些差異。

從規(guī)定方式角度看,有的地方性法規(guī)首先界定規(guī)范性文件的內(nèi)涵,然后列舉規(guī)范性文件的具體表現(xiàn)形式,即采用了概括式規(guī)定與列舉式規(guī)定相結(jié)合的界定方式,如《河南省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》《湖北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》等;有的地方性法規(guī)則直接列舉規(guī)范性文件的具體表現(xiàn)形式,如《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》《吉林省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》等。

從規(guī)范性文件的范圍角度看,各地方性法規(guī)的規(guī)定,無(wú)論是概括式規(guī)定,還是列舉式規(guī)定,既有相同點(diǎn),也有差異。其中,相同點(diǎn)表現(xiàn)為:都將省級(jí)以下地方各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決議、決定以及省級(jí)人民政府和較大市的人民政府制定的規(guī)章列為規(guī)范性文件。

就差異而言,主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

1. 對(duì)規(guī)范性文件的界定

各地方性法規(guī)主要從制定主體、內(nèi)容、法律效力和公布方式等角度闡釋規(guī)范性文件的內(nèi)涵,而差異也存身其間。

(1)規(guī)定性文件的制定主體

《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》都未提及制定主體,《河南省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》將制定主體表述為“國(guó)家機(jī)關(guān)”;《湖北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》則將制定主體確定為“人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出或者人民政府作出”;而《黑龍江省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》則強(qiáng)調(diào)規(guī)范性文件的制定主體是地方政府規(guī)章的制定主體和“市、縣級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),縣級(jí)以上各級(jí)人民政府,人民法院,人民檢察院,鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)”。

(2)規(guī)范性文件的內(nèi)容

《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》未作明示,《河南省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》要求規(guī)范性文件必須“設(shè)定公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系”;而其他大部分地方性法規(guī),如《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》《湖北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》《黑龍江省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》等,僅要求規(guī)范性文件“涉及”公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

(3) 規(guī)范性文件的法律效力

《河南省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》《廣西壯族自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》強(qiáng)調(diào)規(guī)范性文件具有“普遍約束力”(對(duì)象效力),并且“能夠反復(fù)適用”(時(shí)間效力);大部分地方性法規(guī)僅強(qiáng)調(diào)規(guī)范性文件應(yīng)具有“普遍約束力”。同時(shí),《青海省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》《山西省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》《湖北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等地方性法規(guī)還強(qiáng)調(diào)規(guī)范性文件的地域效力是“本行政區(qū)域”內(nèi)。

(4) 規(guī)范性文件的公布方式

在界定規(guī)范性文件時(shí),《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》要求規(guī)范性文件必須“公開公布”。

2. 對(duì)規(guī)范性文件的列舉

各地方性法規(guī)在列舉規(guī)范性文件的具體表現(xiàn)形式時(shí),除前述達(dá)成高度一致的兩種形式外,更多的是差異。這種差異具體表現(xiàn)為:

(1) 是否包括對(duì)地方立法所作的解釋

在《湖北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》中,規(guī)范性文件包括“有解釋權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章所作的解釋”?！哆|寧省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》對(duì)解釋主體的規(guī)定比較明確,即規(guī)定“省和較大的市的人民政府、自治縣人民政府依法對(duì)地方性法規(guī)、自治條例、單行條例在具體應(yīng)用中的解釋”屬于應(yīng)予備案審查的規(guī)范性文件?！督K省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》對(duì)解釋主體和解釋對(duì)象的規(guī)定都非常狹窄,僅將“較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)該市地方性法規(guī)的解釋”列入規(guī)范性文件之列。相比較而言,大部分地方性法規(guī)未明確規(guī)定是否將針對(duì)地方立法的解釋納入備案審查的范圍。

(2) 是否包括地方人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件

大部分地方性法規(guī)未將地方人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件列入應(yīng)予備案審查的規(guī)范性文件。即使將地方人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件列入應(yīng)予備案審查的規(guī)范性文件,地方性法規(guī)的規(guī)定也存在范圍上的差異:《河南省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》將“各級(jí)人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件”都列入應(yīng)予備案審查之列;《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》則限于“自治區(qū)高級(jí)人民法院、人民檢察院制定的執(zhí)行具體應(yīng)用法律解釋的規(guī)范性文件和人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范審判、檢察工作的文件”;《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》要求是“人民法院、人民檢察院制定的執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規(guī)范性文件”;而《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和區(qū)縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法》只要求“市高級(jí)人民法院、市人民檢察院為執(zhí)行法律、法規(guī)和司法解釋而制定的具有普遍約束力的文件”報(bào)送備案審查。

(3) 是否包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件

《四川省〈監(jiān)督法〉實(shí)施辦法》《湖北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》和《陜西省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》規(guī)定“地方各級(jí)人民政府”或“各級(jí)人民政府”或“人民政府”制定的規(guī)范性文件應(yīng)予備案審查,而《山西省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》和《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》等地方性法規(guī)則規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府”制定的規(guī)范性文件應(yīng)予備案審查。換句話說(shuō),各地方性法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件應(yīng)否備案審查有不同要求。

(4) 是否包括人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件

《福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》將“經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的文件”納入規(guī)范性文件的范圍,《湖南省縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》將省人民政府所屬部門、長(zhǎng)沙市人民政府所屬部門“根據(jù)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的授權(quán),就地方性法規(guī)、自治條例和單行條例適用中的具體問(wèn)題所作的規(guī)定”納入規(guī)范性文件的范圍。

(5) 其他

在《湖南省縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》中,規(guī)范性文件包括“縣級(jí)以上人民政府辦公廳(室)向社會(huì)公開發(fā)布的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件”。

《貴州省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》在界定規(guī)范性文件的概念之后,明確規(guī)定“規(guī)范本機(jī)關(guān)、本系統(tǒng)內(nèi)部工作制度、管理制度的文件,人事任免決定以及向上級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示和報(bào)告等,不適用本條例”。

《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》《青海省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等地方性法規(guī)以“其他應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案的規(guī)范性文件”或“其他規(guī)范性文件”等開放性表述方式結(jié)束對(duì)規(guī)范性文件的列舉,而大部分地方性法規(guī)都采用了窮盡式列舉方式。

此外,在實(shí)踐中,對(duì)黨政聯(lián)合署名發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)否納入縣級(jí)以上人大常委會(huì)備案審查的范圍,各地也頗有爭(zhēng)議。

總之,規(guī)范性文件備案審查的范圍是各省級(jí)人大常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)的關(guān)注重點(diǎn),也是最令縣級(jí)以上人大常委會(huì)頭痛之處。而且,各地方性法規(guī)的不同規(guī)定也令社會(huì)公眾產(chǎn)生疑惑:監(jiān)督法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”中的“規(guī)范性文件”究竟指的是什么?

二、規(guī)范性文件備案審查的范圍:對(duì)監(jiān)督法的解讀

探究規(guī)范性文件備案審查的范圍,必須回歸監(jiān)督法的具體規(guī)定。

監(jiān)督法第五章題名為“規(guī)范性文件的備案審查”,共計(jì)6個(gè)條文。其中,與規(guī)范性文件備案審查的范圍直接相關(guān)的是第二十八至二十九條,即“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷,依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理”,而“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定,作出具體規(guī)定”。同時(shí),監(jiān)督法第三十一條規(guī)定:“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋,應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”

在法律解釋的若干方法中,文義解釋是首先應(yīng)予考慮的[5]。通過(guò)運(yùn)用文義解釋方法,可以發(fā)現(xiàn),監(jiān)督法第二十八至二十九條和第三十一條傳遞出以下信息:

首先,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都屬于規(guī)范性文件,但其備案、審查和撤銷由立法法予以規(guī)定。通讀立法法可知,立法法已對(duì)前述規(guī)范性文件報(bào)送備案的時(shí)間、審查標(biāo)準(zhǔn)、被動(dòng)審查程序、撤銷主體等作出明確規(guī)定。換言之,省級(jí)人大常委會(huì)雖然對(duì)較大市的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章?lián)碛袀浒笇彶闄?quán),但無(wú)權(quán)、也無(wú)須對(duì)備案審查機(jī)制作出初次規(guī)定,而只能是基于實(shí)施立法法的需要來(lái)作出更為細(xì)致的規(guī)定。

其次,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令擁有備案審查權(quán),但其備案審查程序由省級(jí)人大常委會(huì)予以規(guī)定。這包含兩層意思:(1)明確規(guī)定了由縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查的規(guī)范性文件的范圍,即下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作出的決議、命令以及本級(jí)人民政府作出的決定、命令。從我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的設(shè)置來(lái)看,此處的規(guī)范性文件包括:省級(jí)以下(不含省級(jí))地方各級(jí)人民代表大會(huì)制定的決議、命令;縣級(jí)以上(含縣級(jí))地方各級(jí)(不含省級(jí))人大常委會(huì)制定的決議、命令;縣級(jí)以上(含縣級(jí))地方各級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令。顯然,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)以上地方人民政府工作部門發(fā)布的決定、命令,都不需要接受縣級(jí)人大常委會(huì)的備案審查。(2)監(jiān)督法授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)制定縣級(jí)以上人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的程序[6]?？梢?jiàn),省級(jí)人大常委會(huì)獲得的授權(quán)非常小,僅限于制定備案審查的“程序”,而不包括列入備案審查的規(guī)范性文件的范圍。

最后,最高人民法院、最高人民檢察院作出的規(guī)范性文件并非都需要報(bào)送備案審查,而僅限于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。

綜上,監(jiān)督法對(duì)應(yīng)予備案審查的“規(guī)范性文件”的規(guī)定總體上是比較清晰的,即包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等法律性規(guī)范文件以及上述文件之外其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋[7]。如果說(shuō)有爭(zhēng)議,那么爭(zhēng)議的只是如何界定監(jiān)督法第二十九條中“下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”中的“決議、決定”、“決定、命令”。筆者認(rèn)為,此時(shí)應(yīng)以目的解釋方法取代文義解釋方法,將“決議、決定”、“決定、命令”視作對(duì)“規(guī)范性文件”的一種非窮盡式列舉。這是因?yàn)?備案審查制度的立法目的是為了確保國(guó)家法制的統(tǒng)一,而非僅限于審查某幾類公文,因此不宜以公文類別的名義限定規(guī)范性文件的范圍。況且,我國(guó)規(guī)范性文件的名稱非常繁雜,僅行政規(guī)范性文件的名稱就有命令(或令)、決定、公告、通告、通知、通報(bào)、議案、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、意見(jiàn)、函、會(huì)議紀(jì)要等13種之多。如果對(duì)“決議、決定”、“決定、命令”進(jìn)行嚴(yán)格的文義解釋,必然為某些規(guī)范性文件規(guī)避備案審查提供了便利[8]。

對(duì)于如上理解,有兩點(diǎn)需要說(shuō)明:

第一,備案審查作為制度化的法律監(jiān)督方式,必須以備案審查主體對(duì)備案審查對(duì)象擁有處置權(quán)為前提

監(jiān)督法第一條明確其立法目的是“保障全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán),發(fā)展社會(huì)主義民主,推進(jìn)依法治國(guó)”,立法依據(jù)是憲法。因此,對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查是各級(jí)人大常委會(huì)來(lái)自憲法授予的一項(xiàng)“監(jiān)督職權(quán)”。

無(wú)疑,這里的“監(jiān)督”是法律監(jiān)督,而非社會(huì)監(jiān)督。法律監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的重要區(qū)別在于,社會(huì)監(jiān)督只能通過(guò)啟動(dòng)法律監(jiān)督程序來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的,而法律監(jiān)督則可以通過(guò)監(jiān)督主體的處置權(quán)直接實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。換句話說(shuō),作為一種法律監(jiān)督方式,對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查僅僅是判斷規(guī)范性文件是否違背上位法或與上位法相抵觸的一種方式,而真正體現(xiàn)“監(jiān)督”意蘊(yùn)或者說(shuō)威懾力的是備案審查主體能夠?qū)`背上位法或與上位法相抵觸的規(guī)范性文件作出處置。質(zhì)言之,法律上的監(jiān)督權(quán)應(yīng)該是一種否決權(quán)。

回歸主題:縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)有權(quán)處置哪些規(guī)范性文件?憲法第一百零四條規(guī)定:縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)“撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”。同時(shí),地方組織法第四十四條規(guī)定,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán):“撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”,“撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”?？梢?jiàn),縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的決定和命令、下一級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人大常委會(huì)的決議,而這恰恰與監(jiān)督法第二十九條關(guān)于縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的范圍的規(guī)定相一致。

補(bǔ)充說(shuō)明的是,從憲法原理上講,“人大常委會(huì)基于產(chǎn)生與被產(chǎn)生關(guān)系對(duì)政府的行使權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督……這不僅是人大常委會(huì)……的職權(quán)之所在,更是其職責(zé)之所系?！盵9]因此,縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)當(dāng)然擁有“撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的權(quán)力。但是,對(duì)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門發(fā)布的規(guī)范性文件,縣級(jí)以上人大常委會(huì)并不擁有直接處置權(quán),而只能通過(guò)其他方式進(jìn)行監(jiān)督[10]。畢竟,備案審查應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行,況且縣級(jí)以上人大常委會(huì)也不具備足夠的審查能力[11]。

第二,縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的職權(quán)是有限的,不能任意擴(kuò)張

根據(jù)憲法第二條的規(guī)定,我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民,而人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。在人民代表大會(huì)制這一政權(quán)組織形式之下,人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)。不過(guò),值得注意的是,我國(guó)不僅實(shí)行人民代表大會(huì)制,還實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。而在單一制之下,“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”[12]。

仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn):憲法第六十二條在列舉全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)時(shí),最后一項(xiàng)是“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”,而憲法第六十七條中全國(guó)人大常委會(huì)的最后一項(xiàng)職權(quán)是“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”。這意味著,全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)是開放性的。不過(guò),憲法在規(guī)定地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)時(shí)則采取了比較保守的態(tài)度:以多個(gè)條文或一個(gè)條文規(guī)定其職權(quán),都沒(méi)有為職權(quán)的擴(kuò)展留有余地。同時(shí),地方組織法第八至九條、第四十四條分別列舉了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員的職權(quán),也都采用了封閉式的規(guī)定方式。這說(shuō)明,在單一制之下,地方權(quán)力機(jī)關(guān)并不能任意擴(kuò)張自己的職權(quán)。

誠(chéng)然,憲法和立法法都明確規(guī)定省級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī),但地方性法規(guī)的制定必須以“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”[13]為前提,并且只能就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:

“(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);(二) 屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外,其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的,省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要,可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后,地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效,制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止?！盵14]

顯然,規(guī)范性文件的備案審查旨在達(dá)致國(guó)家法制的統(tǒng)一,而這決定了該事項(xiàng)絕不是地方性事務(wù)。事實(shí)上,省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性規(guī)范性文件備案審查的法規(guī)是為執(zhí)行監(jiān)督法的規(guī)定,根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定。作為監(jiān)督法的實(shí)施辦法,該類地方性法規(guī)當(dāng)然不能與監(jiān)督法相抵觸,隨意擴(kuò)大縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的備案審查權(quán)限。

三、 規(guī)范性文件備案審查的范圍:地方性法規(guī)應(yīng)向監(jiān)督法回歸

如前所述,地方性法規(guī)不得與法律相抵觸。因此,省級(jí)人大常委會(huì)在制定有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)時(shí),不能與監(jiān)督法相抵觸。因此,相關(guān)省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)向監(jiān)督法回歸,根據(jù)監(jiān)督法來(lái)確定規(guī)范性文件備案審查的范圍。

值得肯定的是,地方性法規(guī)在確立規(guī)范性文件備案審查的范圍時(shí),應(yīng)采用概括性規(guī)定與列舉性規(guī)定相結(jié)合的立法模式,因?yàn)檫@一立法模式在提高地方性法規(guī)的適應(yīng)性的同時(shí),也有利于提高其可操作性。在闡釋規(guī)范性文件的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式時(shí),則應(yīng)關(guān)注以下事項(xiàng):

1. 規(guī)范性文件的界定

筆者認(rèn)為,在界定規(guī)范性文件的內(nèi)涵時(shí),應(yīng)重點(diǎn)說(shuō)明“規(guī)范性”的內(nèi)涵。

首先,作為法律規(guī)范的“規(guī)范性”,它具有對(duì)行為的指引功能,并且是通過(guò)權(quán)利與義務(wù)的合理配置來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行為的指引。因此,在界定規(guī)范性文件時(shí),應(yīng)強(qiáng)調(diào)其在內(nèi)容方面與權(quán)利義務(wù)的關(guān)系。不過(guò),在行文上,“涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)”較“設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)”更為妥當(dāng),因?yàn)樽孕姓幜P法使用“設(shè)定”概念之后,“設(shè)定”具有了特定內(nèi)涵,即權(quán)利義務(wù)的初次規(guī)定;而“涉及”則包括“設(shè)定”和“規(guī)定”兩種情形。從接受備案審查的規(guī)范性文件的制定主體的權(quán)限來(lái)看,使用“涉及”更為妥切。

其次,“規(guī)范性”要求該法律文件具有普遍約束力。普遍約束力強(qiáng)調(diào)的是該法律文件對(duì)不同主體的同等約束,即該法律文件的適用對(duì)象具有開放性。換句話說(shuō),如果某法律文件適用于數(shù)量巨大但可數(shù)、可確定的社會(huì)主體,則不能說(shuō)該法律文件具有普遍約束力。

最后,“規(guī)范性”要求法律文件能夠反復(fù)適用?！胺磸?fù)適用”意味著同一法律文件在符合法定條件時(shí),可以對(duì)同一公民、法人或其他組織多次適用。因此,如果說(shuō)“普遍約束力”體現(xiàn)了規(guī)范性的對(duì)象效力,那么“能夠反復(fù)適用”則體現(xiàn)了規(guī)范性的時(shí)間效力。

此外,“公開公布”是規(guī)范性文件生效的前提條件,而不能用來(lái)界定規(guī)范性文件的內(nèi)涵。至于制定主體,同樣與某法律文件是否具有“規(guī)范性”沒(méi)有必然聯(lián)系。當(dāng)然,基于規(guī)范性文件備案審查制度是人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的一種方式,而接受其監(jiān)督的社會(huì)主體是特定的,因此在界定規(guī)范性文件的內(nèi)涵時(shí),限定其制定主體的范圍有其積極價(jià)值。不過(guò),從監(jiān)督法的規(guī)定來(lái)看,規(guī)范性文件的制定主體具有多樣性,若在概念界定時(shí)一一列出,恐怕有頭重腳輕之嫌。因此,以“特定國(guó)家機(jī)關(guān)”來(lái)指代規(guī)范性文件的制定主體較為妥當(dāng)。

綜上,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)接受人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件,意指特定國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和程序制定、發(fā)布的涉及公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的,具有普遍約束力,并且能夠反復(fù)適用的法律文件。

2. 規(guī)范性文件的列舉

鑒于監(jiān)督法對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)的有限授權(quán),省級(jí)人大常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí),可以在陳述完畢規(guī)范性文件的內(nèi)涵之后,結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況,仿照監(jiān)督法第二十八條的規(guī)定,作出如下規(guī)定:“以下規(guī)范性文件的備案、審查和撤銷,依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理:(1)本省及較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī);(2)自治州、自治縣的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的自治條例、單行條例;(3)本省及較大的市的人民政府制定的地方政府規(guī)章?！?/p>

同時(shí),在列舉規(guī)范性文件的具體表現(xiàn)形式時(shí),重點(diǎn)是說(shuō)明其制定主體的多樣性[15]。至于該法律文件是否命名為“決議”、“決定”、“命令”,則不在考慮之列[16]。因此,在行文形式上,直接表述為“×××(國(guó)家機(jī)關(guān)名稱)制定的規(guī)范性文件”即可。

就規(guī)范性文件的具體列舉來(lái)看,對(duì)于前述各地方性法規(guī)中表現(xiàn)出的差異,筆者嘗試著說(shuō)明如下:

(1) 對(duì)地方立法所作的解釋

為實(shí)施地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及民族自治地方的自治條例、單行條例,特定主體可以出臺(tái)解釋性規(guī)范。這些解釋性規(guī)范往往以規(guī)范性文件為載體。此時(shí),如果該規(guī)范性文件的制定主體是縣級(jí)以上地方人民政府或地方各級(jí)人大及縣級(jí)以上人大常委會(huì),則應(yīng)接受縣級(jí)以上人大常委會(huì)的備案審查。

(2)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件

根據(jù)地方組織法第六十一條的規(guī)定,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府有權(quán)“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令,發(fā)布決定和命令”。由此可知,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府有權(quán)制定規(guī)范性文件。不過(guò),根據(jù)地方組織法第九條的規(guī)定,有權(quán)“撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。前文已述,監(jiān)督法的立法目的是確保各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán),并且規(guī)范性文件備案審查的主體是縣級(jí)以上人大常委會(huì)。因此,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件無(wú)法納入監(jiān)督法意義上備案審查的范圍。

不過(guò),如果有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)的立法依據(jù)除監(jiān)督法之外,還包括地方組織法,或者該地方性法規(guī)不以“監(jiān)督法實(shí)施辦法(條例)”命名,那么,將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件納入應(yīng)予備案審查之列,是有充足理由的[17]。

(3)地方人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件

憲法雖然規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé),并報(bào)告工作,但是并沒(méi)有明確要求最高人民法院和最高人民檢察院將其作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案,更沒(méi)有規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷最高人民法院和最高人民檢察院作出的法律解釋。不過(guò),如前所述,全國(guó)人大及其常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。即使憲法沒(méi)有明確授權(quán),全國(guó)人大常委會(huì)在其制定的監(jiān)督法中要求最高人民法院和最高人民檢察院將其制定的法律解釋報(bào)送備案審查,也與憲法關(guān)于其職權(quán)的規(guī)定是相一致的[18]。

然而,與全國(guó)人大及其常委會(huì)不同,根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定,省級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)是封閉性的,它制定的地方性法規(guī)不能與憲法和法律相抵觸?，F(xiàn)在,無(wú)論是憲法,還是地方組織法,抑或是立法法、監(jiān)督法,都沒(méi)有授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)可以制定地方性法規(guī),對(duì)地方人民法院和人民檢察院制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案、審查和撤銷。這樣,省級(jí)人大常委會(huì)怎么能進(jìn)行自我授權(quán)呢?當(dāng)然,否認(rèn)省級(jí)人大常委會(huì)的這項(xiàng)立法權(quán)限,并非否認(rèn)縣級(jí)以上人大常委會(huì)對(duì)人民法院、人民檢察院擁有監(jiān)督權(quán)[19]。

(4) 縣級(jí)以上地方人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件

憲法和地方組織法使用了“人民政府”、“行政機(jī)關(guān)”和人民政府的“工作部門”等不同術(shù)語(yǔ)。從法律文本的內(nèi)在統(tǒng)一性以及國(guó)家法律體系的統(tǒng)一性角度看,這些術(shù)語(yǔ)指向的對(duì)象不可能是相同的。因此,將監(jiān)督法中的“本級(jí)人民政府”擴(kuò)展至“縣級(jí)以上人民政府的工作部門”是不妥當(dāng)?shù)?。而?地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上人民政府的工作部門都能夠以自己的名義獨(dú)立行使職權(quán)和獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,即“縣級(jí)以上人民政府的工作部門是代表人民政府在行使職權(quán)”這一結(jié)論并不必然成立。

不過(guò),值得注意的是,《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(國(guó)發(fā)〔2000〕23號(hào))第十七條規(guī)定:“屬于部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù),應(yīng)當(dāng)由部門自行行文或聯(lián)合行文……須經(jīng)政府審批的事項(xiàng),經(jīng)政府同意也可以由部門行文,文中應(yīng)當(dāng)注明經(jīng)政府同意?！边@類經(jīng)人民政府同意、由人民政府工作部門發(fā)布的規(guī)范性文件體現(xiàn)了政府的意志,可以考慮納入規(guī)范性文件備案審查之列[20] 。

(5)其他

第一,《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(國(guó)發(fā)〔2000〕23號(hào))第七條和第十五條規(guī)定:“各級(jí)行政機(jī)關(guān)的辦公廳(室)是公文處理的管理機(jī)構(gòu),主管本機(jī)關(guān)的公文處理工作并指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文處理工作”,“部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳(室)外不得對(duì)外正式行文”。也就是說(shuō),政府辦公廳(室)可以代表政府對(duì)外正式行文。因此,縣級(jí)以上人民政府辦公廳(室)制定的規(guī)范性文件應(yīng)納入備案審查的范圍。

第二,《貴州省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》對(duì)備案審查范圍的否定性列舉值得商榷。理由在于:監(jiān)督法建立備案審查制度的目的是維護(hù)法制統(tǒng)一。這里的“法制統(tǒng)一”,不僅包括處理國(guó)家與公民、法人、其他組織之間關(guān)系的法制的統(tǒng)一,也包括處理國(guó)家機(jī)關(guān)之間以及國(guó)家機(jī)關(guān)與其工作人員之間關(guān)系的法制的統(tǒng)一。因此,“規(guī)范性文件”概念重視的是法律文件的規(guī)范性,而非其調(diào)整對(duì)象的外部性。也正因?yàn)槿绱?人大及其常委會(huì)、縣級(jí)以上人民政府制定的某些“規(guī)范本機(jī)關(guān)、本系統(tǒng)內(nèi)部工作制度、管理制度的文件”,同樣應(yīng)接受備案審查。至于“人事任免決定以及向上級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示和報(bào)告”,它們根本不具有規(guī)范性,當(dāng)然不需要報(bào)送備案審查[21]。

第三,根據(jù)前述分析,應(yīng)予備案審查的規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延都是很清晰的,因此,《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》和《青海省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》等地方性法規(guī)以“其他應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案的規(guī)范性文件”或“其他規(guī)范性文件”等開放性表述方式結(jié)束對(duì)規(guī)范性文件的列舉,似有不當(dāng)。

第四,根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(國(guó)發(fā)〔2000〕23號(hào))第十六條的規(guī)定,同級(jí)政府、上級(jí)政府部門與下一級(jí)政府、政府與同級(jí)黨委和軍隊(duì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文。對(duì)于這類聯(lián)合行文的行政規(guī)范性文件,只要行文主體之一是縣級(jí)以上地方人民政府,就應(yīng)接受縣級(jí)以上人大常委會(huì)的備案審查。不過(guò),在具體處理方式上,可以區(qū)別對(duì)待,“如黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件存在監(jiān)督法規(guī)定的不適當(dāng)情形,人大常委會(huì)可不直接撤銷,而是建議政府與黨委研究后糾正[22]?！?/p>

注釋:

[1][2]監(jiān)督法第二十九、四十七條。

[3]從系統(tǒng)論角度看,規(guī)范性文件備案審查制度由備案審查主體、備案審查范圍、備案審查標(biāo)準(zhǔn)、備案審查程序、備案審查處理方案等要素構(gòu)成。其中,監(jiān)督法已明確規(guī)定備案審查主體是縣級(jí)以上人大常委會(huì)。在此情形下,規(guī)范性文件備案審查的范圍明確了縣級(jí)以上人大常委會(huì)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)在備案審查方面的職責(zé)分工。

[4]網(wǎng)絡(luò)檢索發(fā)現(xiàn),截至2010年8月4日,全國(guó)已經(jīng)有山西、四川、河南、西藏、寧夏、重慶、湖北、新疆、甘肅、天津、廣西、青海、江西、湖南、貴州、浙江、江蘇、福建、吉林、遼寧、廣東、陜西、安徽、黑龍江、內(nèi)蒙古等25家省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了有關(guān)規(guī)范性文件備案審查制度的地方性法規(guī)——有的以監(jiān)督法實(shí)施辦法的組成部分的形式出現(xiàn),有的以獨(dú)立的專門性地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)。

[5]關(guān)于文義解釋的優(yōu)勢(shì),意大利法學(xué)家貝卡利亞有精辟論述:“嚴(yán)格遵守刑法文字所遇到的麻煩,不能與解釋法律所造成的混亂相提并論。這種暫時(shí)的麻煩促使立法者對(duì)引起疑惑的詞句作必要的修改,力求準(zhǔn)確,并且阻止人們進(jìn)行致命的自由解釋,而這正是擅斷和徇私的源泉?！薄疽獯罄控惪ɡ麃喼?《犯罪與刑罰》,黃風(fēng)譯,中國(guó)大百科全書出版社1993年版,第12頁(yè)。

[6]有學(xué)者認(rèn)為,監(jiān)督法授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)制定規(guī)范性文件的備案審查程序并不妥,因?yàn)檫@可能“使得本要統(tǒng)一法律執(zhí)行的監(jiān)督法反而變成導(dǎo)致法律實(shí)施不統(tǒng)一的淵藪。按照立法原理,一般來(lái)說(shuō),對(duì)于涉及公民權(quán)利、義務(wù)的事項(xiàng),在強(qiáng)調(diào)地方主動(dòng)性、積極性的前提下,可以允許各地方作出較為靈活的規(guī)定;但涉及國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)程序的準(zhǔn)則,就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加統(tǒng)一,避免出現(xiàn)法不一致的情形”。參見(jiàn)胡玉鴻:《〈監(jiān)督法〉對(duì)規(guī)范性文件備案審查機(jī)制的完善與不足》,載《學(xué)習(xí)論壇》2007年第1期。

[7]楊景宇主編:《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》,中國(guó)民主法制出版社2006年版,第132頁(yè)。

[8]也正因?yàn)槿绱?有學(xué)者提出,如果要貫徹好監(jiān)督法,首先要對(duì)人大及其常委會(huì)、人民政府的公文名稱進(jìn)行規(guī)范化。胡玉鴻:《〈監(jiān)督法〉對(duì)規(guī)范性文件備案審查機(jī)制的完善與不足》,載《學(xué)習(xí)論壇》,2007年第1期。

[9]劉一純:《改進(jìn)地方政府規(guī)范性文件備案審查制度的思考》,載《江漢論壇》2009年第5期。

[10]根據(jù)憲法第八十九條和第一百零八條的規(guī)定,國(guó)務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章”,“改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府“有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門”不適當(dāng)?shù)臎Q定。也就是說(shuō),憲法已經(jīng)對(duì)人民政府工作部門發(fā)布的規(guī)范性文件的法律監(jiān)督問(wèn)題作出了制度安排。

[11]參見(jiàn)潘金順、楊獻(xiàn)莉:《地方各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查管窺》,載《人民政壇》2007年第11期。

[12]憲法第三條第四款。

[13][14]立法法第六十三、六十四條。

[15]再次重申的是,省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)督法的明確規(guī)定來(lái)確定應(yīng)接受備案審查監(jiān)督的規(guī)范性文件的制定主體,而非所有“人大及其常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象”。因?yàn)?人大及其常委會(huì)的監(jiān)督方式具有多樣性,對(duì)不同監(jiān)督對(duì)象,應(yīng)采用不同的監(jiān)督方式。羅建明就主張根據(jù)“大及其常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象”來(lái)確定規(guī)范性文件的制定主體。對(duì)此,筆者認(rèn)為值得商榷。參見(jiàn)羅建明:《規(guī)范性文件備案審查的范圍和標(biāo)

準(zhǔn)》,載《人大研究》2007年第9期。

[16]監(jiān)督法第二十九條中的“‘決議、決定和‘決定、命令,是依據(jù)憲法、地方組織法、監(jiān)督法的規(guī)定表述的,是有關(guān)規(guī)范性文件的統(tǒng)稱,其表現(xiàn)形式可以多種多樣,如:規(guī)定、規(guī)則、決議、決定、命令、通知、通告、布告、意見(jiàn)、辦法、紀(jì)要等。不論其表現(xiàn)形式如何,不論是什么名稱,只要是涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力的文件,都應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)送備案。”徐平:《淺談規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督的幾個(gè)問(wèn)題》,載《人大研究》2008年第8期。

[17]補(bǔ)充說(shuō)明的是,目前,可通過(guò)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件備案審查制度和行政復(fù)議中的附帶審查制度對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。

[18]值得注意的是,根據(jù)憲法第六十七條和立法法第四十二條的規(guī)定,法律的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì),而最高人民法院和最高人民檢察院已經(jīng)不再擁有司法解釋權(quán)?！暗珜?shí)際情況是,在立法法出臺(tái)之后,司法解釋仍然層出不窮,并有愈演愈烈的趨勢(shì),因而導(dǎo)致人們對(duì)立法法權(quán)威性的懷疑?，F(xiàn)在,通過(guò)監(jiān)督法正式將司法解釋納入‘規(guī)范性文件的范圍,可以打消人們對(duì)司法解釋正當(dāng)性的疑慮。這一規(guī)定可以理解為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在對(duì)法律解釋權(quán)限的分配上進(jìn)行了必要的調(diào)整。”劉登橋:《淺談〈監(jiān)督法〉與規(guī)范性文件備案審查制度的完善》,載《安徽科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第5期。

[19]地方組織法第四十四條明確規(guī)定:縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“監(jiān)督本級(jí)……人民法院和人民檢察院的工作”。這種監(jiān)督可以體現(xiàn)為執(zhí)法檢查、工作監(jiān)督或?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督。

[20]責(zé)任自負(fù)是法治的基本原則之一,而“誰(shuí)批準(zhǔn)誰(shuí)負(fù)責(zé)”是責(zé)任自負(fù)的必然要求。這一法治原則也體現(xiàn)在《〈行政復(fù)議法〉實(shí)施條例》之中。該條例第十三條規(guī)定:“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定,經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的,批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！?/p>

[21]有學(xué)者認(rèn)為,人事任免決定雖具有“普遍約束力”,但因“不涉及權(quán)利和義務(wù)關(guān)系”,因而不需要接受備案審查。筆者贊同其結(jié)論,卻不認(rèn)同其理由。人事任免決定的調(diào)整對(duì)象是封閉的、特定的,因此并不具有普遍約束力。相反,它直接引起被任免人與國(guó)家之間職務(wù)法律關(guān)系的變更,是“涉及權(quán)利和義務(wù)關(guān)系”的法律文件。參見(jiàn)閆成海、王全文、宋永魁:《對(duì)規(guī)范性文件備案審查的思考》,載《人大建設(shè)》2009年第8期。

[22]陳述曉:《對(duì)地方人大備案審查工作中規(guī)范性文件范圍的若干思考——析〈監(jiān)督法〉第五章相關(guān)規(guī)定》,載《法治論壇》2009年第2期。

(作者系浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院副教授)

制約地方人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效的因素較多,除了構(gòu)建和諧的政黨與人大關(guān)系、完善民主法治條件下的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制外,內(nèi)部化因素仍然是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題,而這種內(nèi)部化因素恰恰是人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效形成的不可或缺的保障性因素。