楊維立

為加強(qiáng)對(duì)投資計(jì)劃的審查和監(jiān)督,2010年8月30日提交廣州市十三屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議審議的《廣州市政府投資管理?xiàng)l例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)規(guī)定,年度投資項(xiàng)目計(jì)劃草案編制完畢,市政府應(yīng)當(dāng)把年度政府投資總規(guī)模、重大項(xiàng)目計(jì)劃納入年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案一并提請(qǐng)市人大審查批準(zhǔn)。當(dāng)年度投資項(xiàng)目計(jì)劃在執(zhí)行過(guò)程中確需調(diào)整的,調(diào)整項(xiàng)目累計(jì)安排資金超過(guò)原市人大批準(zhǔn)的年度投資總規(guī)模,市政府應(yīng)當(dāng)編制調(diào)整方案提請(qǐng)市人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)(據(jù)《南方都市報(bào)》2010年8月31日)。

廣州過(guò)去5年的城建項(xiàng)目投資總額高達(dá)552.3億元(不含專項(xiàng)部分),而政府的相關(guān)管理辦法能管住的資金每年只有10多億。根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目組調(diào)研,廣州市本級(jí)財(cái)政部分政府項(xiàng)目存在超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資等問(wèn)題。對(duì)照來(lái)看,筆者憂慮的是,其中有多少資金充當(dāng)了“冤大頭”?尤其是在資金撥付、流向仍然缺乏足夠陽(yáng)光和游離于制度軌道之外的背景下,“三超”很可能為一些官員權(quán)力尋租、權(quán)錢交易提供了條件。

規(guī)范政府投資,固然需要政府加強(qiáng)管理,但內(nèi)部自查自糾具有無(wú)可避免的局限性。這里,廣州市的《草案》作出專門規(guī)定,要求重大項(xiàng)目經(jīng)人大審查,著力于通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)行使審批權(quán),為重大項(xiàng)目把關(guān),讓人充滿期待。權(quán)力分工制約是現(xiàn)代法治的要義,黨的十七大報(bào)告指出:“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！比舜髮彶橹卮箜?xiàng)目投資計(jì)劃,有利于優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu),理順權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,促進(jìn)民主法治建設(shè)。不過(guò),檢視《草案》發(fā)現(xiàn),重大項(xiàng)目追加投資并未授權(quán)人大審查批準(zhǔn),這未免是個(gè)遺憾。按照《草案》的規(guī)定,調(diào)整項(xiàng)目累計(jì)安排資金超過(guò)市人大原批準(zhǔn)的年度投資總規(guī)模,人大才有權(quán)審查批準(zhǔn)。這也就意味著對(duì)于具體的重大項(xiàng)目而言,即使追加的投資額再多,人大也無(wú)權(quán)行使審批權(quán)。在我看來(lái),如此規(guī)定,說(shuō)輕點(diǎn)是不夠全面徹底,說(shuō)重點(diǎn)則有“顧頭不顧尾”之嫌。

這么做或許是為防止人大承擔(dān)過(guò)多審批職能。然而,根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目組調(diào)研,廣州市本級(jí)財(cái)政部分政府項(xiàng)目存在超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資等問(wèn)題。有的項(xiàng)目尚未開(kāi)工,項(xiàng)目建設(shè)單位便要求調(diào)整投資計(jì)劃,增加建設(shè)資金,甚至未經(jīng)批準(zhǔn)擅自提高建設(shè)規(guī)模和裝修標(biāo)準(zhǔn),等建設(shè)超預(yù)算時(shí)就以既成事實(shí)要求追加投資額。何況有些官員發(fā)現(xiàn)調(diào)整項(xiàng)目累計(jì)安排資金有可能超過(guò)市人大原批準(zhǔn)的年度投資總規(guī)模后,采取規(guī)避人大監(jiān)督的對(duì)策也容易。如,讓某些非重大項(xiàng)目緩上,甚至砍掉某些非重大項(xiàng)目,人大又能奈之何?毋庸諱言,人大不行使對(duì)重大項(xiàng)目的審批權(quán),僅僅是從面上控制年度投資總規(guī)模作用和效果很有限。而且,還使當(dāng)初人大審批重大項(xiàng)目投資計(jì)劃實(shí)際意義和作用大打折扣?！安环e跬步,無(wú)以至千里;不積小流,無(wú)以成江?！?有效的監(jiān)督不是一蹴而就的“一錘子買賣”,而是一個(gè)逐漸集聚的過(guò)程。從更深層次來(lái)看,不建立健全權(quán)力制衡博弈機(jī)制,那么權(quán)力濫用的重大項(xiàng)目“三超”、“追加投資”難有消弭之時(shí)。

我國(guó)香港特區(qū)政府公布的年度財(cái)政預(yù)算案中,開(kāi)支甚至詳細(xì)到坐椅。在香港1000元以上的經(jīng)常性開(kāi)支、3000元以上的根本性開(kāi)支項(xiàng)目發(fā)生變更時(shí),都需要立法會(huì)審議。比較而言,廣州市人大審批重大項(xiàng)目設(shè)定的“門檻”過(guò)高了,而且也不全面。換個(gè)角度看,也就意味著人大對(duì)重大項(xiàng)目的監(jiān)督仍有進(jìn)一步擴(kuò)展的空間。為充分實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督的改革目的,對(duì)于人大監(jiān)督政府投資項(xiàng)目的權(quán)力配置工作亟待加強(qiáng)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的深化,逐步將政府投資項(xiàng)目的審查批準(zhǔn)權(quán)統(tǒng)一移交給人大及其常委會(huì),未嘗不是規(guī)范政府投資行為、解決權(quán)力制約、監(jiān)督問(wèn)題的理想途徑。這需要一個(gè)過(guò)程,目前,對(duì)于如何監(jiān)督政府投資重大項(xiàng)目,廣州市已邁出了可喜的第一步。接下來(lái),仍需因地制宜,繼續(xù)探索,進(jìn)一步完善具體制度設(shè)計(jì),要求重大項(xiàng)目追加投資都過(guò)過(guò)人大“審批關(guān)”,使監(jiān)督更深一些、更細(xì)一些,這是可以做到的。

(作者單位:江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人民檢察院)