2003年中國(guó)初步形成社會(huì)主義法律體系,2010年有望建成社會(huì)主義法律體系[1]。立法所取得的成就一方面表明中國(guó)立法正在邁入成熟期,另一方面也對(duì)立法機(jī)關(guān)下一階段立法能力與立法質(zhì)量提出考量。一般認(rèn)為,下一階段的立法任務(wù)是要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變:一是從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)變到質(zhì)量型立法,二是從速度型立法轉(zhuǎn)變到效益型立法[2]。這兩個(gè)轉(zhuǎn)變,既承認(rèn)了已有的立法成就,更指明了立法發(fā)展的方向,同時(shí)也表明了一個(gè)嶄新的“后立法時(shí)代”的到來。

通常認(rèn)為,立法評(píng)估是進(jìn)一步促進(jìn)立法發(fā)展與質(zhì)量提高的必要手段。但是,當(dāng)前立法評(píng)估主要是指立法后評(píng)估,其采用的方法多為價(jià)值分析方法、規(guī)范分析方法與一定的社會(huì)分析方法,缺乏對(duì)立法進(jìn)行全面評(píng)估、綜合評(píng)估的有效方法,因而立法后評(píng)估所能起到的作用只是修改完善立法,而無(wú)法使立法一開始就是良法或者近似良法,這就使得人們往往在立法后才追問立法的正當(dāng)性與有效性,而立法機(jī)關(guān)也是在事后才將立法的可接受性問題提上議程,這無(wú)疑是立法較為落后的表現(xiàn)。本文認(rèn)為,通過立法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,以明確而有效的成本收益分析方法和博弈分析方法作為立法風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),一是能充分發(fā)現(xiàn)立法的不足與缺陷,二是能有效實(shí)現(xiàn)立法的綜合評(píng)估,實(shí)現(xiàn)立法的正當(dāng)性與有效性,有助于立法朝良法方向的發(fā)展。因此,本文主要圍繞立法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,運(yùn)用成本收益分析方法與博弈分析方法,并結(jié)合現(xiàn)實(shí)生活案例進(jìn)行分析,以期引起對(duì)立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的理論重視與實(shí)踐運(yùn)用,促進(jìn)立法良法化。

一、方法引入:值得關(guān)注的立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法

法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,法律的重要作用在于降低不確定性,提高確定性安全,為交易安全和迅捷提供便利條件。法律規(guī)范的特性與法律制度的設(shè)計(jì)證實(shí)了法經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)。法律在一般意義上被認(rèn)為是控制風(fēng)險(xiǎn)的有效工具,但這里存在一個(gè)悖論是,相對(duì)于立法所要規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)而言,立法本身也是存在風(fēng)險(xiǎn)的,換而言之,法律的介入有可能會(huì)對(duì)社會(huì)自發(fā)秩序和利益平衡機(jī)制產(chǎn)生破壞性的影響,從而可能阻礙社會(huì)的發(fā)展。這在健康立法、環(huán)境立法、工業(yè)立法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法、勞動(dòng)立法、保障立法等領(lǐng)域體現(xiàn)較為明顯。如美國(guó)歷史上的“禁酒令”所帶來的,不是社會(huì)道德的改善,反而是違法犯罪行為的增多[3],再如美國(guó)的部分研究數(shù)據(jù)顯示,在健康、安全和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,只有很少的立法產(chǎn)生了積極有效的作用[4]。

為何會(huì)產(chǎn)生這樣的悖論,立法為何會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)?其原因主要在于人們對(duì)立法的過高期待與法律固有缺陷之間的矛盾。當(dāng)前,社會(huì)主義法律體系不斷完善,地方立法不斷增多,公民在面臨實(shí)踐問題時(shí)不斷求助于國(guó)家或地方“立法”,諸如此類的現(xiàn)象都表明人們對(duì)立法有著較高的期待。但是立法本身能夠承擔(dān)這種高期待嗎?這個(gè)問題在立法之前就值得反思。改革開放后我們的立法思維是“有法可依總比無(wú)法可依好,法律較多總比法律較少好,快立法總比慢立法好”,于是在法律體系的建設(shè)上我們追求“快而全”,有一種建立完善的形式法律體系的“偏執(zhí)”。這種立法思維在當(dāng)下看來明顯理性不足,因?yàn)椤敖裉斓慕^大多數(shù)政治科學(xué)家都相信,法律能成就的事情很少,或者無(wú)論如何也是大大少于預(yù)期的可能?！盵5]法律本身所固有的缺陷,會(huì)導(dǎo)致一系列風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生,如立法者對(duì)市場(chǎng)認(rèn)識(shí)的不清晰,可能會(huì)導(dǎo)致立法過早介入市場(chǎng),影響市場(chǎng)自身的發(fā)展;再如立法者未曾對(duì)立法機(jī)制作出全面的評(píng)判,尤其是在設(shè)定相關(guān)利益激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制的時(shí)候,立法者并沒有進(jìn)行全面考量,可能會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)立法結(jié)果的反映出人意料。如廣東某市對(duì)于交通違章行為以一定獎(jiǎng)金鼓勵(lì)群眾舉報(bào),導(dǎo)致了很多群眾以此為業(yè),也侵犯了公民的隱私權(quán);華北油田規(guī)定離婚職工可以重新上崗引發(fā)了職工“突擊離婚”熱潮等都反映了公眾對(duì)立法可能的反映并不像制度制定之初想象的那么美好。立法無(wú)法承載公眾的高期待,使得立法機(jī)關(guān)在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)不得不受制于公眾的強(qiáng)烈需求而不斷立法,因事立法、個(gè)案立法等現(xiàn)象層出不窮,立法疲于奔命,卻依舊難以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)需求。

更加值得關(guān)注的是,過度立法所導(dǎo)致的立法泛濫現(xiàn)象,已經(jīng)產(chǎn)生了一系列的負(fù)面效應(yīng)。首先,最為明顯的負(fù)面效應(yīng)是,公民在面臨諸多法律之時(shí),無(wú)所適從,不知道應(yīng)當(dāng)遵守哪一部法律,這種無(wú)所適從的“守法尷尬”是對(duì)公民守法和法律權(quán)威的嚴(yán)重傷害。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2009年底,我國(guó)現(xiàn)行有效的法律共229件,涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個(gè)法律部門;現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近600件,地方性法規(guī)7000多件[6]。中國(guó)立法之多,已經(jīng)基本達(dá)成了“法制化”的目標(biāo),甚而,有人認(rèn)為已經(jīng)造成了“法制泛濫”現(xiàn)象。這么多的法律法規(guī),公眾在社會(huì)生活中一不小心都可能發(fā)生違法行為,造成違法后果,甚至法律法規(guī)之間相互矛盾,造成了公眾不尊重法律,反而更加看重法規(guī)的現(xiàn)象,在一定程度上消解了法律權(quán)威,助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)法規(guī)的權(quán)威。其次,最為嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)是,相當(dāng)部分的立法并不符合人們的需要,反而是削弱了憲法和法律明確賦予人們的權(quán)利和自由,扼制了自由、生機(jī)和創(chuàng)造力,抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的效率[7]。如前文所述的禁酒令,真正的問題不在于喝不喝酒本身,而在于個(gè)人權(quán)利和自由是否能夠隨意以立法的形式加以禁止,公眾不得不擔(dān)心將來以“禁令”形式存在的對(duì)個(gè)人權(quán)利和自由的侵犯。

“法制泛濫”帶來的一系列副作用,諸如法律的不穩(wěn)定性(朝令夕改)、法律行為主體和相對(duì)人的負(fù)擔(dān)過重,公眾守法積極性的癱瘓,以及對(duì)法的不服從等等,都表明法律調(diào)控具有一定限度。而以上所論及的這些現(xiàn)象,都是這種調(diào)控限度即將到頂?shù)念A(yù)兆,不能不加以警惕。

正是基于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的普遍存在與立法本身可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),有關(guān)“遠(yuǎn)離風(fēng)險(xiǎn)的自由”變得越來越重要,成為人們的主要追求,而實(shí)現(xiàn)這種追求的路徑則需要由政府提供適當(dāng)保護(hù)的權(quán)利[8]。早在上世紀(jì)六七十年代美國(guó)人就認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的重要性,并試圖使這種認(rèn)識(shí)變成國(guó)會(huì)和政府的實(shí)際行動(dòng)。因此尼克松總統(tǒng)在1970年給國(guó)會(huì)的咨文中宣稱“清潔的空氣,干凈的水,空地——這些應(yīng)當(dāng)再一次成為美國(guó)人民的天賦權(quán)利?！盵9]但是,人們的追求遭到了現(xiàn)實(shí)的冷遇,因?yàn)樵诹⒎ㄖ腥狈τ行Х椒ㄔu(píng)判風(fēng)險(xiǎn),而立法主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)判也是可有可無(wú),這就使得民眾利益在立法中被漠視、忽視、無(wú)視。當(dāng)前的房?jī)r(jià)調(diào)控就是一個(gè)典型的例子。在有關(guān)房?jī)r(jià)的整體政策和調(diào)控措施中,公眾的話語(yǔ)權(quán)完全被掩蓋,這種失語(yǔ)現(xiàn)象就是決策主體忽視了公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知,忽視了公眾在決策過程中的利益表達(dá)[10]。

幸而,人們對(duì)基本生存問題和風(fēng)險(xiǎn)問題的重視已經(jīng)部分地反映到法律體系中,比如環(huán)境法就采用了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度及其相關(guān)評(píng)估方法。當(dāng)代社會(huì)已經(jīng)得出這樣一種共識(shí):即環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)代社會(huì)的典型風(fēng)險(xiǎn),直接關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展。因而在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的價(jià)值和方法得到了政府的重視,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度這才有了成長(zhǎng)的土壤并迅速獲得發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度雖然因?yàn)榕c傳統(tǒng)人文社科的思維方式并不相同,因此看起來帶有一點(diǎn)神秘感。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的簡(jiǎn)單理解是:以一些特殊的方式方法形成一個(gè)特殊的制度去量化各種風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的大小及其影響加以分析和評(píng)論。簡(jiǎn)言之就是通過一些方法客觀地將諸如對(duì)健康、安全、衛(wèi)生、環(huán)境等的風(fēng)險(xiǎn)量化地表現(xiàn)出來,并考慮各種立法或者決策所帶來的影響,以便人們進(jìn)行比較和判斷,從而做出理性的選擇。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,充分考量立法之前存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),以及立法后可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),以便采取減少或消滅風(fēng)險(xiǎn)的立法措施,實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的立法管理。

二、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法之一:成本收益分析方法

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中,成本收益分析方法是一種衡量風(fēng)險(xiǎn)的重要方法。源自經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本收益分析方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)考量的一般要求是:立法者進(jìn)行立法決策之時(shí),在采取立法制度安排之時(shí),應(yīng)該積極進(jìn)行成本收益分析,精細(xì)計(jì)算各項(xiàng)不同的措施與決策可能帶來的不同后果。成本收益分析在說明公眾研究解決問題時(shí)的開支和決策誰(shuí)最終將承擔(dān)這些成本時(shí)具有較強(qiáng)解釋力。應(yīng)當(dāng)指出的是,不能簡(jiǎn)單地將成本收益分析視為一種冷酷的、缺乏人性關(guān)懷的機(jī)器計(jì)算,這種批評(píng)是認(rèn)為成本收益分析將人簡(jiǎn)單化為商品,將政府或者決策機(jī)關(guān)視為一個(gè)追求效益最大化的機(jī)器。實(shí)際上,在沒有合適的分析方法取代成本收益分析之前,成本收益分析方法恰是政府對(duì)人性和人的價(jià)值關(guān)懷的有效表達(dá)式,只有采用金錢衡量方式,或許才能在經(jīng)濟(jì)至上的今天更加警示人們的作為。當(dāng)然,以上的批評(píng)也有道理,因?yàn)槌杀臼找娣治龊芸赡軐?dǎo)致富人和窮人對(duì)生命價(jià)值的不同判斷,甚至導(dǎo)致富人對(duì)生命價(jià)值的輕視,導(dǎo)致政府對(duì)窮人生命的漠視等。但是,在現(xiàn)階段,我們更愿意將這種方法視為一種僅僅是用于評(píng)估規(guī)制措施(包括立法和各種措施)的簡(jiǎn)單實(shí)用的工具 [11]。換而言之,成本收益分析在這里僅僅是為了以量化形式表現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)而采取的方法,其用意也僅僅在于促進(jìn)對(duì)法律法規(guī)和各種措施實(shí)施后果的密切關(guān)注,并不是要用金錢來衡量所有的價(jià)值和事情。

成本收益分析的要求比較明確:即設(shè)定一種特殊程序,這種特殊程序應(yīng)當(dāng)能夠?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的實(shí)施后果進(jìn)行有效的定性和定量分析,并且能夠在收益不足以彌補(bǔ)成本的時(shí)候,要求決策者繼續(xù)采取措施提高收益。能夠支持成本收益分析的最為基礎(chǔ)的要素在于公眾的認(rèn)知因素,也就是說,必須確保公眾對(duì)利害關(guān)系問題有一個(gè)較為完整的認(rèn)識(shí)而不是片面的認(rèn)識(shí)。這里之所以適用“比較性”詞匯,是因?yàn)楣娗宄谌魏吻樾蜗氯嬲J(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的艱難。公眾經(jīng)常會(huì)忽視風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性效應(yīng)和波及效應(yīng),這就要求成本收益分析設(shè)定特殊程序來防止公眾的這種認(rèn)識(shí)片面和局限。實(shí)際上,成本收益分析的成本與收益能夠清楚地將風(fēng)險(xiǎn)的上述效應(yīng)反映出來,同時(shí)成本收益分析還可以通過計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際后果與相關(guān)效應(yīng),來消除一些不理性的思維和決策。如果公眾害怕的是統(tǒng)計(jì)上的一個(gè)很小的風(fēng)險(xiǎn),成本收益分析可以消除這種恐懼;如果公眾漫不經(jīng)心地對(duì)待一個(gè)十分巨大的風(fēng)險(xiǎn),成本收益分析會(huì)刺激他們提高警惕,采取措施。

成本收益分析中的成本與收益都可以具體分解為成本與收益兩個(gè)方面,其中成本可以具體化為以下三項(xiàng)內(nèi)容:

第一項(xiàng)內(nèi)容是立法過程成本(或稱為決策過程成本)。

第二項(xiàng)內(nèi)容是執(zhí)法成本。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子——稅的征收,如果立法設(shè)置了合理名目,并且有完善的征收管理辦法,那么無(wú)疑該項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)的成本將是最小的;而如果稅的名目不清晰,征收管理辦法復(fù)雜且冗繁,甚至可能會(huì)引發(fā)大量糾紛,那么該項(xiàng)稅的執(zhí)法活動(dòng)無(wú)疑將成本大增,甚至難以執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,執(zhí)法活動(dòng)的成本是必須付出的,是剛性的,其中包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)的辦公場(chǎng)所、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法人員工資、執(zhí)法設(shè)備等,都是必須付出的成本,因此立法活動(dòng)就必須將這種執(zhí)法成本考慮在內(nèi),綜合處理。同時(shí),執(zhí)法成本的大小也應(yīng)當(dāng)成為考量一項(xiàng)立法活動(dòng)必要性的重要指標(biāo),執(zhí)法成本過大的立法,必須謹(jǐn)慎立法,必須反復(fù)論證其必要性和可行性,以免造成社會(huì)資源的浪費(fèi)和無(wú)端消耗。如有關(guān)汽車尾氣排放的管理,是由交警部門執(zhí)法還是環(huán)保部門執(zhí)法,兩者所涉及的執(zhí)法成本將大大不同?！吨楹Ｊ协h(huán)境保護(hù)條例》顯然注意到該問題,從而將之交由交警部門執(zhí)法[12]。

第三項(xiàng)內(nèi)容是社會(huì)要負(fù)擔(dān)的成本。一項(xiàng)立法活動(dòng)往往直接或者間接地指向了社會(huì)的特定人群,如果該項(xiàng)立法活動(dòng)要求社會(huì)特定人群承擔(dān)義務(wù),這項(xiàng)義務(wù)很可能就成為社會(huì)要負(fù)擔(dān)的成本。因此,社會(huì)成本指的是社會(huì)特定人群為遵守法律(或者規(guī)制措施)所要付出的消耗。

成本收益分析的另外一項(xiàng)重要內(nèi)容是收益分析。相對(duì)于成本分析而言,收益的計(jì)算更加困難。從立法目的而言,立法者想要實(shí)現(xiàn)的立法目的并不單純是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)收益,而且還包括了立法者所重視的生命、健康、安全、公平、正義等收益,這些收益往往難以直接計(jì)算,卻又是我們計(jì)算收益應(yīng)當(dāng)考慮的重要內(nèi)容。

成本收益分析是立法者必須著重考慮的立法前提。立法者應(yīng)當(dāng)清楚地知道每一項(xiàng)立法措施誰(shuí)將獲益,誰(shuí)將承擔(dān)成本,并且清楚地知道每一項(xiàng)收益和成本是怎樣被具體實(shí)現(xiàn)和最終承擔(dān)的,否則該項(xiàng)立法可能就是失敗的。立法成本和執(zhí)法成本往往被認(rèn)為是一項(xiàng)公共負(fù)擔(dān),但是這項(xiàng)公共負(fù)擔(dān)最終也是來自納稅人,因此立法成本和執(zhí)法成本應(yīng)當(dāng)盡可能降低。當(dāng)然這就涉及立法制度和執(zhí)法制度的探討,限于篇幅我們不做論述。這里我們主要探討社會(huì)因?yàn)楦鞣N立法和規(guī)制措施所要承擔(dān)的成本。前述我們舉過一項(xiàng)最新的衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)可能增加了廠商的生產(chǎn)成本,比如之前的三聚氰胺事件已經(jīng)讓衛(wèi)生部下文要求各地嚴(yán)格執(zhí)行牛奶的安全標(biāo)準(zhǔn)。這項(xiàng)措施是針對(duì)牛奶生產(chǎn)廠商,其責(zé)任和義務(wù)都是由牛奶生產(chǎn)廠商履行。但是在計(jì)算成本的時(shí)候,生產(chǎn)廠商很容易將該項(xiàng)安全標(biāo)準(zhǔn)帶來的成本轉(zhuǎn)嫁給最終的消費(fèi)者。這種轉(zhuǎn)嫁成本的情形在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常存在。再如,政府為了引導(dǎo)正常消費(fèi)觀念,控制超前消費(fèi)和浪費(fèi),對(duì)奢侈品征稅。雖說政府的目的良好,但是由此產(chǎn)生的后果并不一定良好。因?yàn)樵谑袌?chǎng)上,如果富人因?yàn)槎愂赵虿辉敢庀M(fèi)該項(xiàng)奢侈品,那么最終將導(dǎo)致生產(chǎn)廠商的破產(chǎn)和工人的失業(yè);如果富人愿意消費(fèi)該項(xiàng)奢侈品,那么稅收最多只能是增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)而不能實(shí)現(xiàn)政府的目的。

同樣有關(guān)社會(huì)收益也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)考量。比如立法規(guī)定飲用水的安全標(biāo)準(zhǔn),飲用水生產(chǎn)廠商因此提高了飲用水的價(jià)格以轉(zhuǎn)嫁成本,對(duì)于漲價(jià),富人可能不在意,但是窮人基于經(jīng)濟(jì)的考量,很可能放棄飲用符合安全標(biāo)準(zhǔn)的水,轉(zhuǎn)而飲用其他可能受到污染的水。對(duì)于收益而言,富人確實(shí)獲得了飲用水的安全收益,立法的目的在富人身上得到了體現(xiàn),但是窮人并不因此獲得收益,反而要為此付出更多成本,甚至可能更加危險(xiǎn)。這就要求立法者必須謹(jǐn)慎考量不同階層的收益標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于富人和窮人來說,同樣需要優(yōu)質(zhì)的生存環(huán)境和生存資源,但是對(duì)于同樣的環(huán)境和資源來說,富人和窮人所要求的程度是不同的,更高的安全標(biāo)準(zhǔn)可能對(duì)于富人來說是需要的,但是對(duì)于窮人來說只能是增加了生活成本和負(fù)擔(dān)。安全和遠(yuǎn)離風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)程度性的問題。如果說符合安全標(biāo)準(zhǔn)的飲用水非常昂貴,那么窮人就會(huì)放棄這項(xiàng)安全標(biāo)準(zhǔn),而把錢合理地使用其他用途,諸如食物、教育、醫(yī)療和住房等等。這也是立法者必須加以考量的地方。

因此,立法者在進(jìn)行立法規(guī)制的時(shí)候必須將立法所帶來的分配效應(yīng)考慮清楚。按照成本收益分析的一般邏輯過程,我們認(rèn)為立法者在進(jìn)行成本分析時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮以下步驟:

1.立法者應(yīng)當(dāng)清楚認(rèn)識(shí)到立法本身存在的風(fēng)險(xiǎn)和立法要規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn),清楚認(rèn)識(shí)到降低風(fēng)險(xiǎn)所帶來的收益和損害的意義,并且在每一項(xiàng)立法之時(shí)都應(yīng)當(dāng)保持這樣的認(rèn)識(shí)。

2.立法者應(yīng)當(dāng)盡可能以量化方式表現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),并且將包括生命、健康等非金錢價(jià)值換算為量化的金錢,使得各種風(fēng)險(xiǎn)處于一個(gè)能夠比較的框架,一目了然,不過在換算之時(shí)必須設(shè)定一個(gè)最低限額,如生命的最小估價(jià)范圍,以此約束評(píng)估機(jī)構(gòu)。

3.立法者在考量各種風(fēng)險(xiǎn)之時(shí),如果出現(xiàn)了難以決斷的情形,應(yīng)當(dāng)盡可能考慮來自公眾的意見,盡可能使立法的規(guī)制措施能夠獲得公眾接受。

4.對(duì)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)帶來的恐懼應(yīng)當(dāng)區(qū)分清楚,公眾可能在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)某種風(fēng)險(xiǎn)特別敏感和關(guān)注,即使這種關(guān)注并沒有事實(shí)根據(jù)和科學(xué)依據(jù),此時(shí)立法者或者決策機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)跟隨公眾的恐懼情緒,而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育和對(duì)公眾的安慰;如果后者失敗了,再試圖加強(qiáng)規(guī)制。教育和安慰的辦法能夠緩解公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)烈恐懼,以避免和降低這種恐懼本身帶來的各種成本。

本文這里通過禁摩令嘗試進(jìn)行成本收益分析[13]。

20多年前,禁摩令在北京首開先河,目前全國(guó)已有多個(gè)城市陸續(xù)頒布了禁摩令。通過相關(guān)報(bào)道可以發(fā)現(xiàn),政府的“禁摩令”主要是基于如下成本考量:

首先是從秩序方面進(jìn)行成本分析。摩托車因?yàn)槠浞€(wěn)定性較差,在道路行駛過程中必須注意保留橫向晃動(dòng),其占據(jù)的空間位置與一輛小車的位置基本相同,差別不大,因而摩托車數(shù)量的增加與上道行駛將給城市交通帶來更大壓力。

其次是從事故方面的考量。摩托車由于其隨意性較強(qiáng),行使者往往沒有經(jīng)過正規(guī)的培訓(xùn),臨時(shí)應(yīng)變和緊急處理能力較差,而且由于摩托車的輕便難以承受較高速度,因此很容易引發(fā)交通事故。同時(shí)在事故中,由于摩托車基本沒有有效的防護(hù)措施,人身傷亡的幾率較大。

再次是從環(huán)境保護(hù)方面的考量。摩托車受限于生產(chǎn)技術(shù),其所排放的有害尾氣相當(dāng)一輛小貨車。摩托車所造成的環(huán)境污染并不下于小汽車。

最后是從營(yíng)運(yùn)安全的角度進(jìn)行分析。近年來,經(jīng)過交管部門的統(tǒng)計(jì),“黑摩的”非法營(yíng)運(yùn)一方面擾亂了客運(yùn)市場(chǎng),帶來了較大的交通壓力和治安壓力;另一方面造成了很多交通事故,并且造成了較多的交通糾紛。

可以說,政府在禁摩時(shí)主要考量的是這樣一些成本因素:一是交通成本,摩托車會(huì)給本已艱難運(yùn)轉(zhuǎn)的交通帶來更大壓力;二是管理成本,摩托車數(shù)量的增多必然帶來政府管理的困難,并且摩托車事故糾紛的增多也增加了管理上的成本;三是治安成本,尤其是黑摩的帶來的治安事件不斷增多,給治安帶來較大壓力;四是事故成本,摩托車比小汽車更容易造成各種事故,從而給社會(huì)和家庭帶來不幸和災(zāi)難。

上述政府的有關(guān)成本考量似乎主要放在了政府管理層面上,卻忽視了公眾在摩托車上的可能收益,因此,一些公眾反對(duì)“禁摩令”的理由更值得相信和支持:

其一是從摩托車給公眾帶來的交通便利而言。公眾使用摩托車較為方便,因?yàn)槟ν熊囆《异`活,在家庭中占據(jù)空間不大,經(jīng)濟(jì)實(shí)用型的摩托車對(duì)于普通家庭來說是必不可少的交通工具,給公眾的出行帶來極大便利(不必打的或者擠公交)。同時(shí),對(duì)于政府所認(rèn)為的摩托車造成交通壓力的說法,公眾并不認(rèn)同,因?yàn)槟ν熊嚤旧硇≌紦?jù)道路面積也小,一般摩托車也不會(huì)在橫向隨意晃動(dòng),真正給城市造成交通壓力的是小汽車而不是摩托車。

其二是從摩托車造成的交通事故而言。政府雖然列舉了摩托車造成的交通事故,但是卻缺乏與小汽車所造成事故的比較,得出摩托車易造成事故的理由并不充分。這是政府在有意地進(jìn)行引導(dǎo),使得公眾對(duì)摩托車產(chǎn)生交通事故的風(fēng)險(xiǎn)感到恐懼,卻并沒有讓公眾對(duì)其完全信服,實(shí)際上,對(duì)于交通事故,公眾的印象更多地停留在小汽車所造成的事故上。

其三是從摩托車造成的環(huán)境污染來說。政府所指出的摩托車尾氣排放量大,對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的說法并沒有讓公眾真正認(rèn)同。雖然公眾也知道摩托車有污染,但是政府并沒有指出其檢測(cè)了哪種型號(hào)和品牌的摩托車,與之相應(yīng)的小汽車的污染數(shù)據(jù)也沒有進(jìn)行對(duì)比,這就使得公眾更愿意相信政府純粹是“為禁摩而禁摩”。

其四是有關(guān)摩托車營(yíng)運(yùn)安全的問題。首先政府全面禁摩并沒有清楚認(rèn)識(shí)到摩托車對(duì)于城市低收入者的意義,摩托車營(yíng)運(yùn)是這些低收入者改善經(jīng)濟(jì)條件的一條主要渠道,從摩托車營(yíng)運(yùn)帶來的經(jīng)濟(jì)收入可以在一定程度上改變貧窮現(xiàn)狀。其次是摩托車營(yíng)運(yùn)安全問題應(yīng)當(dāng)是政府的管理責(zé)任,政府不應(yīng)當(dāng)因?yàn)椤昂谀Φ摹钡拇嬖诰徒沽怂心ν熊嚑I(yíng)運(yùn),這是一種典型的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

通過以上描述,先不論反對(duì)“禁摩”一方陳述的事實(shí)和提供的數(shù)據(jù)是否正確。首先可以得出的結(jié)論是,政府提供的信息不夠,比如說,摩托車在多大程度上影響了交通安全,對(duì)環(huán)境污染的程度有多少,與其他交通方式相比其結(jié)果又是如何。其次,政府似乎只看到摩托車所帶來的成本,而沒有考慮到摩托車的存在對(duì)公眾有利的一面,摩托車快捷、靈便、停車占地面積少,為一些人提供了便捷與廉價(jià)的交通方式。假如政府在采取措施之前能夠做一項(xiàng)比較完整的成本收益分析,并將信息公布于眾,那么公眾對(duì)政府的行為將更加信服與理解,更重要的是政府能夠提高規(guī)制的效率。

由禁摩令可以延伸至行政立法,結(jié)合實(shí)踐,我們可以看出,缺乏成本收益分析是當(dāng)下中國(guó)行政立法存在的一個(gè)普遍問題,而這種欠缺則是行政立法效益不高、執(zhí)行效果不佳的重要原因。

當(dāng)下行政立法存在較高的成本,主要表現(xiàn)在行政立法緩慢滯后、立法時(shí)間成本較高,多頭立法、部門立法導(dǎo)致行政立法的外在成本較高,而不斷出現(xiàn)的政策性取代行政立法導(dǎo)致行政立法機(jī)會(huì)成本居高 [14]。與此同時(shí),行政立法的收益并不明顯,行政立法雖然在一定程度上為當(dāng)事人確定了行動(dòng)框架,但是有時(shí)并不方便當(dāng)事人的交易,反而增設(shè)了很多交易環(huán)節(jié),不利于當(dāng)事人的交易自由,甚而較多的行政立法以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理為目的,甚至出現(xiàn)了損害社會(huì)公平正義的情形。這種情形在我國(guó)并不少見,當(dāng)下提出的注重和諧與社會(huì)公平的口號(hào)就是對(duì)這種現(xiàn)象的糾正。

當(dāng)然,隨著改革開放的深入和法制建設(shè)的加強(qiáng),在立法活動(dòng)中進(jìn)行成本評(píng)估與收益分析已經(jīng)逐步引起了人們的重視,比如燃油稅改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革等等都經(jīng)歷了長(zhǎng)期的公開討論、醞釀、試點(diǎn),這是立法成本意識(shí)有所增強(qiáng)的重要體現(xiàn)[15]。

三、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法之二:博弈論分析方法

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的另外一種重要方法是博弈論分析方法。博弈論的英文是Game Theory或Theory of Game,又被人們稱為對(duì)策論、競(jìng)賽理論等。博弈論的譯法來源于香港,因?yàn)槠涓臃嫌⑽脑夂透又庇^,更加容易讓人接受,因此目前中國(guó)學(xué)界基本上都統(tǒng)一稱為博弈論。博弈論的研究?jī)?nèi)容用一句簡(jiǎn)單的話可以概括,即研究決策主體的決策行為,以及做出這些決策的均衡結(jié)果的理論。

最初應(yīng)用博弈論的領(lǐng)域是在產(chǎn)業(yè)組織與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域,還有部分應(yīng)用于投資和公共品供給問題分析上。博弈論有一些較為著名的論題,如囚徒困境、交錯(cuò)出價(jià)的議價(jià)模型、先買權(quán)博弈等。近年來的博弈論分析范圍不斷擴(kuò)大化,對(duì)社會(huì)諸多領(lǐng)域問題都有博弈論分析的存在,如在公共財(cái)政學(xué)領(lǐng)域、在委托代理關(guān)系領(lǐng)域、在拍賣領(lǐng)域等等。我國(guó)學(xué)者也對(duì)博弈論有諸多論述,社會(huì)學(xué)中的社會(huì)問題博弈、經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)問題博弈,還有法律問題的博弈分析等等,都足以表明博弈論作為一種分析模型和方法的應(yīng)用前途。從學(xué)術(shù)角度而言,博弈論的最基本特征就是研究決策主體之間的行為是如何相互影響和相互作用的。由于博弈論很好地解決了時(shí)序問題與信息問題,使得博弈論的研究結(jié)果更加貼近于現(xiàn)實(shí),更加具有說服力,也更加容易獲得公眾的認(rèn)同,從而成為一種比較盛行的分析方法。

這里我們嘗試以廈門的PX事件作為博弈論分析的具體實(shí)例。

在廈門PX事件中,政府與公民是博弈的直接參與者,兩者之間存在著合作與不合作兩種可能情形。這兩種情形的出現(xiàn)與兩者之間的信息共享直接相關(guān)。

假設(shè)雙方不共享信息時(shí)收益分別為V1和V2,合作共享信息后收益為X1和X2。假如是政府與公眾的合作博弈,那么實(shí)現(xiàn)兩者利益最大化的分配方就是:X=(X1,X2),X為最大化總收益,滿足條件:

Xl>Vl,X2>V2且有MaxX。

但是,如果收益分配X1≤V1或X2≤V2,則信息共享使其中一方利益受損,很顯然會(huì)導(dǎo)致合作失敗,政府與公民都存在個(gè)體理性上的合作博弈。因此,如果政府需要公民合作,V>(V政府 +V公民),并承諾收益與公民共享時(shí),且X政府>V政府,X公民>V公民,則存在著如下表的情況:

上表的內(nèi)容可以這樣描述:

(1)若公民不參與信息共享合作,則公民的收益為V公民;但V公民< X公民,故對(duì)公民不利,公民失去一次與政府合作的機(jī)會(huì)。當(dāng)然,政府可以另選合作者;而公民也可以另選其他一家或多家合作對(duì)象,則與其他對(duì)象構(gòu)成另外的博弈,但同樣存在收益分配問題。

表現(xiàn)在廈門PX事件中,由于公民實(shí)現(xiàn)不知曉PX項(xiàng)目即將落戶廈門的信息,這就使得公民對(duì)政府存在疑慮,而在知曉之時(shí),政府又不積極出面進(jìn)行釋疑,這使公民對(duì)政府不信任,從一開始的疑慮到不信任,公民更加不愿意與政府合作,而只愿意去爭(zhēng)取自己認(rèn)可的“合法權(quán)利”。信息不共享因此產(chǎn)生不合作,公民的收益為V公民,因此也失去了一次與政府合作的機(jī)會(huì),無(wú)形中收益減少,即V公民< X公民。

(2)若公民參與信息共享合作后政府兌現(xiàn)分成,則公民可獲得X公民>V公民的收益,故對(duì)公民有利;而政府也可以獲得X政府>V政府的收益,對(duì)政府也有利。

如果廈門市公民一開始就獲得政府的信息共享,政府從項(xiàng)目上馬之初就進(jìn)行信息公開,并將項(xiàng)目論證信息、環(huán)保信息、收益信息等等與公民共享,那么不管項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn),公民無(wú)疑將獲得最佳的收益,此時(shí)X公民>V公民,政府的收益自然也是X政府>V政府,政府和公民雙贏。因此,可以認(rèn)為,PX項(xiàng)目的搬離廈門,是政府信息不公開的后果,導(dǎo)致了政府和公民均沒有收益[16]。

(3)若公民同意合作,政府不兌現(xiàn)分成,則出現(xiàn)合作危機(jī),從而對(duì)政府不利;因?yàn)楣駮?huì)因?yàn)檎`約而要求政府賠償,導(dǎo)致政府X政府

從上述分析可見,博弈策略(2)對(duì)政府與公民雙方最為有利,即信息共享不僅對(duì)各成員有益,而且增加整體效益。因而,在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之時(shí),采用博弈策略(2),能更清晰地發(fā)現(xiàn)問題所在,也能更有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

盡管信息共享合作能夠增加整體及其成員收益,但實(shí)踐中,真正的信息共享是很難的,信息的不對(duì)稱是博弈參與者最常見的情形,同時(shí)各方由于缺乏保障信息共享時(shí)可獲利性的激勵(lì)機(jī)制,因此各方無(wú)法確定信息共享的收益,只能在一種理想化的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)信息共享,博弈參與各方的信息共享合作的積極性就會(huì)不斷降低,最終會(huì)導(dǎo)致不合作博弈。

這種不合作博弈,歸根到底是因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱引起的結(jié)果,尤其是在一方具有較為強(qiáng)大的信息優(yōu)勢(shì)之時(shí)。具有信息優(yōu)勢(shì)的一方想要通過信息的占有獲得超出正常收益的更多收益,而處于信息不利地位的一方則試圖保持正常收益,兩者之間因?yàn)樾畔⑺鶎?dǎo)致的利益不均衡使兩者處于一種不合作狀態(tài)。不合作博弈往往或增加社會(huì)的整體運(yùn)作成本,會(huì)加劇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),其結(jié)果就是大大增加行為和社會(huì)的不確定性。博弈雙方在不合作博弈的策略下,往往都沒有獲得預(yù)期利益,甚至可能面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)和損失。因此,博弈雙方應(yīng)當(dāng)盡可能實(shí)現(xiàn)信息共享,促進(jìn)合作博弈,這是博弈雙方避免出現(xiàn)巨大風(fēng)險(xiǎn)和損失的有效策略。

四、結(jié)語(yǔ):重視立法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

上文實(shí)際上只是立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一個(gè)引論,所論述的是立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的引入與具體方法,對(duì)于立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的很多問題還沒有進(jìn)行深入探討。立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由數(shù)量化風(fēng)險(xiǎn)與政策性選擇組成,其中數(shù)量化風(fēng)險(xiǎn)的方法還有很多,只要有利于收集有效信息的方法都應(yīng)當(dāng)可以采用,而政策性選擇則關(guān)系到立法措施和規(guī)制工具的選擇,又是一個(gè)需要認(rèn)真分析的問題。

雖然立法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題還需要我們進(jìn)行深入分析,但是一個(gè)共識(shí)應(yīng)當(dāng)達(dá)成:即立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是法律的正當(dāng)性和有效性的重要來源,同時(shí)也是對(duì)立法可接受性問題的重要回答。在我們這樣一個(gè)處處充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)里,立法本身的風(fēng)險(xiǎn)和立法要規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)是這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)最值得研究的問題。因此,盡管立法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估操作不易,但是如果能夠正視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)立法的重要意義并加以運(yùn)用,無(wú)疑它會(huì)對(duì)立法起到積極的作用。

注釋:

[1] 應(yīng)當(dāng)說明的是,本文所采用的立法概念是廣義的,按照中國(guó)立法體制劃分和立法法的規(guī)定,本文的立法含義包括了立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)乃至司法機(jī)關(guān)的相關(guān)立法活動(dòng),因而在一定程度上接近于“決策”與“規(guī)制措施”的含義。

[2] 實(shí)際上這兩個(gè)轉(zhuǎn)變學(xué)者們?cè)缭?010年之前就已經(jīng)提出過,兩個(gè)轉(zhuǎn)變是學(xué)者們對(duì)已有立法問題進(jìn)行批判后提出的對(duì)策,其中寄托了學(xué)界與社會(huì)對(duì)立法的良好期待。

[3] 如禁酒令讓釀造和走私酒成為龐大的非法產(chǎn)業(yè),黑市酒嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)治安和經(jīng)濟(jì)秩序。

[4] 周漢華:《事故的成本》,載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2003年3月4日。

[5] 【美】薩托利:《民主新論》,馮克利、閻克文譯,上海人民出版社2009年版,第328頁(yè)。

[6]吳邦國(guó):《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成》,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/video/2008-03/08/content_7745975.htm,2008年3月8日。

[7]比如有的地方的公積金條例,對(duì)公民適用公積金的自由和權(quán)利進(jìn)行了一系列的限制規(guī)定,既不符合公積金的制度目的,更加損害了公民的自由和權(quán)利。當(dāng)然也包括一系列的廉租房條例、經(jīng)濟(jì)適用房條例等。再如,天津市的二級(jí)公路養(yǎng)路費(fèi)是處于一種可交可不交的狀態(tài),交了公路管理機(jī)關(guān)會(huì)收取,不交也沒有處罰,這導(dǎo)致了公民對(duì)自己義務(wù)狀態(tài)的極度不清晰。

[8]第二次世界大戰(zhàn)以后,美國(guó)興起了民權(quán)運(yùn)動(dòng),民權(quán)運(yùn)動(dòng)的關(guān)鍵性貢獻(xiàn)之一就是擴(kuò)大了把某種利益視作“權(quán)利”的可能性。

[9]Richard M.Nixon8,13(Washington D.C.:GPO,1970)向國(guó)會(huì)所作的年度國(guó)情咨文,轉(zhuǎn)引自【美】凱斯?R?孫斯坦:《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》,師帥譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版,第13頁(yè)。

[10]全國(guó)工商聯(lián)主席:人人想有房很可怕 租房有尊嚴(yán),http://hb.qq.com/a/20100309/003568.htm。在房?jī)r(jià)的調(diào)控中,

能夠發(fā)出聲音的是政府與房地產(chǎn)商,老百姓缺少話語(yǔ)權(quán),處于一種普遍的“失語(yǔ)”狀態(tài)。

[11] 【美】凱斯?R?孫斯坦:《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》,師帥譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版,第2頁(yè)。

[12]經(jīng)珠海市人大常委會(huì)通過、廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn),于2009年5月1日施行的《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》,其中第六十一條規(guī)定汽車尾氣排放的查處由公安機(jī)關(guān)交管部門為主查處,并聯(lián)合環(huán)境保護(hù)、交通行政管理部門進(jìn)行監(jiān)督管理?？梢娫摋l例注意到交管部門查處尾氣排放較之于環(huán)保部門而言更具優(yōu)勢(shì),更具有成效。

[13]據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國(guó)有170個(gè)城市實(shí)行禁摩令或禁微令,一時(shí)間形成了禁止摩托車和小排量汽車的全國(guó)性風(fēng)潮。但是這些禁令引起了廣泛的爭(zhēng)議和抗議,有的甚至訴諸法院,如重慶商報(bào)2009年12月24日新聞《摩托開進(jìn)觀音橋被罰款市民狀告江北“禁摩令”違法》, http://www.xinhuanet.com/chinanews/2009-12/24/content_18588033.htm。這表明了這些禁令存在較多問題。

[14]馬燕:《我國(guó)行政立法的成本分析》,載《西南政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文》。

[15]遺憾的是,現(xiàn)實(shí)中也存在一些未充分進(jìn)行成本收益分析的臨時(shí)性舉措,如火車票實(shí)名制,并沒有充分進(jìn)行立法(決策)的成本收益分析,而是出于一時(shí)的管理考量出臺(tái)該項(xiàng)政策,從而大大增加了執(zhí)法成本和社會(huì)成本。

[16]因此,雖然從政治學(xué)、從公民角度而言,PX項(xiàng)目搬離廈門是公民意見被尊重和采納,是一次政府尊重民意的表現(xiàn),但是從博弈論角度而言,PX項(xiàng)目搬離廈門是政府信息不公開導(dǎo)致不合作博弈的苦果,政府只是在自食其果。與廈門PX事件有異曲同工之妙的是河南杞縣核泄漏謠言導(dǎo)致民眾大批出走的事件,參見《河南杞縣核泄漏謠言致民眾大批出走始末》, http://news.qq.com/a/20090723/000089.htm.

(作者單位:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。本文系彭錫華教授、何躍軍助教主持的湖北省人大常委會(huì)2010年理論研究課題:“立法質(zhì)量評(píng)估研究”[項(xiàng)目編號(hào)HBRDYJ201005]部分成果;同時(shí)受到張德淼教授主持的中國(guó)行為法學(xué)會(huì)部級(jí)課題“西方行為法學(xué)研究”[項(xiàng)目編號(hào)2009學(xué)研009]資助)